环京津贫困带的府际对口扶贫研究——以丰台区对口帮扶涞源县为例

在全面脱贫攻坚战前，在京津冀协调发展的趋势下，环京津贫困带的府际合作扶贫的重要性不言而喻。北京市和天津市的县区级人民政府也分别领到了对口帮扶环京津贫困区各级县乡的任务，其结对帮扶措施产生了良好的预期效果。本文以北京市丰台区对口帮扶河北省保定市涞源县为例，研究在对口扶贫中府际合作的作用及困境。

一、丰台区对口扶贫涞源县的举措

涞源县位于河北省保定地区西北部，是扶贫开发“三合一”重点县。据2019年1月当地扶贫办的不完全统计，在105084个贫困人口中，50%的人没有劳动能力，且多数贫困人口面临着“上有小下有老”的困难，难以依靠自身的劳动能力完成脱贫。在精准脱贫攻坚战的大环境下，自身深度贫困的背景，加之与京津距离较近，使得涞源县的脱贫具有了可行的环境。

（一）中央牵头做好顶层设计。2015-2016年出台的一系列完善的文件确定了对口扶贫的方式、项目、机制（领导机制、组织机制、资金保障机制）、责任分工等，为京冀之间的合作扶贫搭好了牢靠的框架。

2015年5月，中共中央政治局出台了《京津冀协同发展规划纲要》。有专家认为，规划纲要的出台意味着京津冀地区政策互动、资源共享、市场开放会被纳入到体系化、全局性设计中。2016年10月，国家发展改革委等六部委联合印发了《京津两市对口帮扶河北省张承环京津相关地区工作方案》，明确了政府主导、多方参与的合作方式，要求建立对口帮扶合作机制，编制对口帮扶规划。同年11月，国务院制订《“十三五”脱贫攻坚规划》，内容在10月出台的《方案》的基础上，具体化了财政指标、脱贫方式等，同时，额外提出了强化组织实施的要求，包括加强组织领导、明确责任分工和加强监测评估等。在中央的安排下，交给北京市的对口支援、帮扶、协作任务包括7个省区的89个县级地区，其中包括河北省张家口、承德、保定三市的23个县（区）。

（二）北京市、河北省、保定市政府：落实政策。北京市与河北省这一层面的合作主要是通过签署框架协议、高层互访等为区县合作搭桥牵线。2016年12月，北京市与河北省签署了《全面深化京冀对口帮扶合作框架协议》，确定了北京市的6个区分别结对帮扶保定市的6个贫困县，其中丰台区被确定对点扶贫涞源县。2017年2月，北京市开始全面对接与河北省保定市的对口扶贫帮扶。2018年4月，北京市与河北省签署《全面深化京冀扶贫协作三年行动框架协议》，进一步明确未来三年扶贫协作任务书，新增北京市14个区对口帮扶河北省23个县（区）的“对子”。此外，北京市各区负责人深入帮扶地区进行调研、指导和慰问工作，保定市负责人就深化扶贫协作赴京拜访、交流对接，助力脱贫机制中的每一环顺利实施。

（三）丰台区政府的主动帮扶。丰台区扶贫涞源县的举措丰富多样，包括异地扶贫搬迁，危房改造，教育扶贫，健康扶贫，就业扶贫，产业扶贫等。在扶贫中，两地创新扶贫模式，实施白石山搬迁片区与扶贫产业园区“两区同建”工程，创新“入驻企业租赁厂房付租金、帮扶项目持续稳定分股金、农民不出远门打工挣薪金”的“三金”扶贫模式。相较于中央、北京市政府，丰台区作为“市县抓落实”的负责层级，举措更为具体，直面任务第一线。

（四）涞源县政府：做好信息公开，拒绝等靠要。涞源县在多次会议，表达努力增强自身造血能力的愿望，拒绝“等靠要”。在实践中，涞源县积极发挥区位优势，在充分调研和尊重群众意愿基础上，谋划实施了“车间进农村、光伏上屋顶、旅游全县域、农业产业化”四大产业扶贫工程。同时，贯彻各级文件精神，涞源县扶贫办等进行了较为全面和透明的信息公开。

表1 涞源县增强自身造血能力

截至2017年末，涞源县已脱贫7975户，共计22737人，贫困发生率下降到16.7%。通过两地资源对接，丰台区为涞源引入北京企业9家，实施帮扶项目476个，落实帮扶资金6亿元，发放扶贫贷款12.31亿元，精准落实“一包一”帮扶机制。由此可见，虽然目前涞源县尚未实现脱贫摘帽，然而丰台区的举措的确取得了良好的成绩，在政府合作扶贫中发挥了较为显著的作用。

二、府际关系视角下丰台区与涞源县合作扶贫成功的经验

（一）发挥组织协同功能。自中央开始，北京市、河北省、丰台区、涞源县等各级政府层级任务分明，责任明确。在完善的层级设计下，下级政府能利用已搭建好的框架，分层落实行动，府际间存在有效的规制机制，包括责任层级制，使得地方政府的扶贫开发行动能与合作协议相结合。在本案例中，上级政府经常发挥示范作用，如通过上级领导干部以身作则，为下级政府的领导干部树立了良好的榜样作用等。

（二）有利于进行合作扶贫的客观条件。涞源县的地理位置得天独厚，与丰台区距离较近，便于府际之间的来往交流、开展帮扶措施。此外，据《涞源县贫困分析报告》，自然资源匮乏、生产条件落后、产业薄弱、贫困户可参与性低等是该县深度贫困的原因。异地扶贫搬迁是有利的脱贫举措，而资金的注入是解决异地扶贫搬迁最有利的手段。丰台区具有较为充足的资金和行政资源，能够无压力地注入深度贫困的涞源

（三）脱贫攻坚处于政府当前核心议程中。当前，脱贫攻坚处于各级政府议程的核心位置，受到政府及社会各方的大力关注。除地方政府本身着重发力外，一方面，脱贫任务中最关键的资金机制、人才机制等均在顶层设计“十三五”中得到指令性的解决；另一方面，政府的不断宣传和关注吸引了社会力量的加入，市场机制的源源活水注入了脱贫攻坚。在脱贫攻坚的大环境下，北京作为政治中心必定要做出表率，丰台区政府必须有也完全有能力打赢这场扶贫战。

（四）完善的配套设施。本案例中，各级政府和各部门携手搭建了完善的扶贫举措配套设施。如2018年，京津冀的人力资源和社会保障部门在涞源县举办精准扶贫联合招聘会，82家企业为涞源县及周围县的贫困劳动及提供劳动岗位。世园会期间，“涞源主题日”作为“2019北京世园会北京市扶贫协作成果展及特色农产品展销保定市活动周”的重要活动亮相。这些配套设施成为助力政策落地、增强被帮扶地区造血能力、维持扶贫合作稳定性的重要举措。

三、府际关系视角下丰台区与涞源县合作扶贫困境

（一）合作长远规划不足。无论是北京市还是丰台区层面的规划，对河北省、涞源县进行的合作扶贫的均尚未建立常态化的合作关系和长远的合作规划。例如，《京津两市对口帮扶河北省张承环京津相关地区工作方案》中提到“帮扶期限暂定至 2020 年”。而当2020年我国顺利打完脱贫攻坚战，全面迈入小康社会之后，帮扶地区撤走相关干部、对口帮扶资金减少，教育、医疗等机制难以持续，最终可能导致脱贫地区重新返贫。

（二）缺乏法律动力。法律动力是府际合作扶贫的一种外生动力。在本案例中，由于打赢全面脱贫攻坚战存在时间紧、任务重、速度要求高的特点，因此，在丰台区对口扶贫涞源县的过程中采用从上而下的动员式、强制性的合作机制。中央进行顶层设计，北京市、河北省政府及保定市政府层层落实政策，丰台区政府进行主动帮扶。但在这一过程中并未制定合作扶贫领域的相关法律，法律动力缺乏，而这也可能导致扶贫过程中主体权利责任不明和争议扯皮问题的发生。

四、府际关系视角下丰台区与涞源县合作扶贫的完善建议

（一）加强顶层设计，制定合作长远规划。建设长远规划对于促进贫困地区和贫困人民的福祉是非常重要的。设定相应的长远规划，不仅能激发人们自发脱贫的信心，也有利于全面、彻底地完成国家脱贫目标。扶贫问题的解决不是一蹴而就的，当涞源县实现贫困县摘帽之后，后续的发展如何保障以防止再次返贫情况的发生，就需要国家在一开始就进行顶层设计，创新完善对口扶贫的相关规划机制。如倡导民营组织和社会参与的协作机制，为扶贫工作输送源源不断的资金与智力支持。同时，建立对口扶贫合作的组织结构和体系，充分发挥机构及成员在对口扶贫中的执行与纽带作用，为扶贫工作提供有力的支撑和保障。

（二）健全法律法规，填补相关法律空白。为弥补合作扶贫领域的法律空白，以便丰台区更好地开展对口扶贫工作，应加强中央层面、北京市及河北省层面政府协同扶贫法律的制定，对扶贫中政府协同的法律责任关系、合作程序、合作的法律效力等进行明确界定。为防止返贫以及规范扶贫行为，我国应制定专门的扶贫区域协定，以规范和约束区域扶贫开发。在法律层面明确合作主体的权利与责任归属、合作的流程、纠纷解决程序等。这样也更有利于各项政府协同扶贫政策和制度的完整性、规范性和连续性。