迈向学科交叉的新领域：公共危机信息管理

沙勇忠

公共危機信息管理（Public Crisis Information Management， PCIM）是公共危机管理与数据信息管理交叉而成的一个新的研究领域，主要探讨公共危机中的数据信息管理问题和基于数据信息的公共危机管理问题。从相关文献来看，PCIM兴起于20世纪80年代，90年代以来受到广泛关注。随着世界范围内风险社会特征的日益明显、重大突发公共危机事件的频发以及新一代数字信息技术的迅速发展和在公共危机管理中的应用，目前PCIM已成为一个具有重要学术影响力和社会影响力的新的学科交叉研究领域。在我国新型冠状病毒肺炎重大疫情防控应对的当下时间节点，从跨学科知识建构的角度探讨PCIM的学科内涵及其发展，研究洞察相关主题领域和难点热点问题，显示了学术共同体的使命驱动以及通过知识生产协同解决现实重大问题的努力。

一、PCIM的兴起背景

PCIM的兴起不是偶然的，它反映了某种必然的趋势。具体来说，PCIM的兴起与下列背景有关：

其一，应对重大公共安全风险与危机的需要。20世纪80年代以来，贝克（Ulrich Beck）、吉登斯（Anthony Giddens）、拉什（Scott Lash）等提出风险社会理论，认为由于现代性的副作用（Side Effects），技术创新和制度变革本身潜藏着重大风险。在客观上，这种风险即吉登斯所谓的“人为制造的风险”（Manufactured Risk）超越“外部的风险”（External Risk）而占据主导地位，在主观上，公众的集体需求从发展转向安全。近几十年来世界范围发生的重大公共危机事件验证了风险社会理论的解释力。为应对公共安全风险与危机，知识生产应能满足风险社会的知识需求，PCIM即在这一背景下诞生①。而从学科性质上看，由于公共安全风险与危机具有复杂性特征，对系统风险（Systemic Risk）、巨灾（Catastrophe）、跨界危机（Transboundary Crisis）、总体安全（Overall Security）的强调，标示了公共危机管理内在的交叉学科属性，需要社会科学、自然科学和工程技术等多学科的力量协同推动。

其二，学科交叉融合的结果。由于数据信息渗透于公共危机管理的各方面和全过程，公共危机管理减缓（Mitigation）阶段的风险管理、脆弱性评估，准备（Preparedness）阶段的预案建设、资源准备，响应（Response）阶段的应急决策、协调联动，以及恢复（Recovery）阶段的灾害评估、重建规划等，这些公共危机管理的关键流程都离不开对相应数据信息的需求和数据信息管理的支持，因此，数据信息及其管理对公共危机管理具有基础性的意义。从学科上来看，公共危机管理与信息科学、数据科学、计算科学等的交叉融合直接促使了PCIM的产生。

其三，有关国家相关实践的发展。以美国为例，联邦应急管理署（FEMA）制定了“e-FEMA”战略，利用信息技术在电子政务框架下构建信息技术基础设施，以此提高政府部门的应急能力和效率。2001年实施的“e-FEMA”2.0包括以下内容：一是CIO制度;二是IT架构和战略;三是一批应用项目;四是现有的网络和通信基础设施。其中企业级IT架构由业务过程、信息流和关系、系统与应用、数据描述、技术基础设施五个部分构成，对政府信息化产生了深远影响。9·11事件之后，美国整合FEMA等机构成立了国土安全部（DHS），实施了国家危机管理信息系统（NEMIS）、国土安全信息网络（HSIN）等重大项目，强调在反恐和防灾两个主轴领域，来自美国和美国之外国家的数据采集和融合，并利用大数据、人工智能技术进行态势洞察和趋势分析。有关国家应急信息化的实践推动了PCIM的发展。

其四，专门学术组织的推动。例如，由荷兰、比利时和美国的三位学者发起成立的相关研究组织“危机响应与管理信息系统”（Information Systems for Crisis Response and Management ，ISCRAM）协会，致力于危机响应与管理的信息系统设计、开发、部署、应用与评估，是一个由研究人员、实践人员和政策制定者共同加盟的国际组织。该组织创办了以其组织名称命名的国际会议，自2004年开始每年定期举办一次，并于2009年创办了《应急响应与管理信息系统国际学刊》（The International Journal of Information Systems for Crisis Response and Management），标志着PCIM领域专业学术研究组织及学术期刊的建立及其常态化①。除此之外，政府、大学社会研究机构的风险管理以及危机管理研究组织中，也都不同程度地开展了围绕公共危机数据信息和公共危机数据信息管理的研究，共同推动PCIM向学科领域迈进。

二、PCIM的学科概念范畴

作为一个正在兴起中的新领域，PCIM尚未有清晰一致的学科概念界定。相关概念主要有：危机信息学（Crisis Informatics），致力于在危机的全生命周期中，对危机从技术的、社会的和信息的方面进行综合研究;灾害信息学（Disaster Informatics），研究灾害和其他危机事件减缓、准备、响应和恢复过程的信息和技术应用问题;安全信息学（Security Informatics），通过集成技术、组织和政策的方法，研究信息技术、系统、算法和数据库在国际、国内和国土安全领域的应用;安全信息学（Safety Informatics），研究安全管理过程中和人的安全行为过程中的信息问题②③。此外，在应急准备信息（Emergency Preparedness Information）、信息准备（Information Preparation）、数据准备（Data Preparation）、数据驱动的风险管理（Data-driven Risk Management）④、备灾（Disaster Preparedness）、城市信息学（Urban Informatics）⑤等概念中均有不同程度的体现，并应用于诸如美国国土安全信息网络（Homeland Security Information Network，HSIN）、国家危机管理信息系统（National Emergency Management Information System，NEMIS）以及社区灾害信息系统（Community Disaster Information System）等概念中。为了建构跨学科的理论框架，学术界提出了“风险-灾害-危机”连续统理论，力图整合相关的知识生产范式⑥，同时，在作为知识规训的学科意义上，“安全科学技术”作为一级学科2009年被列入新修订的《学科分类与代码》，公共安全科学技术学会也将应急管理专业工作委员会作为其下设的8个专业委员会之一，显示了与公共危机管理相关联的另一种学科视角。质言之，PCIM的概念界定还需立足于公共危机管理和数据信息管理的相关知识规定，并秉持一种开放性的学术立场。

从学科范畴来看，PCIM主要包括两个研究领域——公共危机中的数据信息管理和基于数据信息的公共危机管理。其一，公共危机中的数据信息管理以公共危机为对象场域，研究公共危机管理中的信息管理问题和数据管理问题。其知识积累从本体上看，属于信息管理和数据管理范畴，即以信息资源和数据资源本身作为研究对象，以信息科学和数据科学作为学科基础，在公共危机场域及其约束条件下进行有关问题研究，更多地体现信息管理和数据管理本身的学科规定性和研究逻辑。其二，基于数据信息的公共危机管理则以数据信息为基础，研究公共危机管理中的重要问题，如风险识别、评估与预警，公共危机应急决策，公共危机处置的协调联动，应急资源优化配置，风险沟通与信息发布，损失评估与重建规划等。其知识积累从本体上看，属于公共危机管理范畴，即以数据信息为基础或切入点，以公共管理、管理科学与工程、社会学等作为学科基础，在数据信息的应用或交叉结合方面进行研究，更多地体现公共危机管理的学科规定性和研究逻辑。二者一体两面，相辅相成，共同促进PCIM学科交叉意义上的知识积累和知识范畴形成。如果借用滕尼斯（Ferdinand Tnnies）的“共同体”（Community）概念①，前者更多属于信息管理和数据管理学术共同体，后者更多属于公共危机管理学术共同体，但随着两个学术共同体成员基于相同或相近研究旨趣在该领域的持续互动交流和贡献知识，未来PCIM整体多学科学术共同体的形成是可以预期的。

三、PCIM的核心研究内容

与PCIM的学科范畴相对应，这里尝试阐述PCIM的研究内容。需要指出的是，这一研究内容划分是相对的，更多的是分析认识功能，在学术共同体的研究实践中二者呈现合流态势。

1、公共危机中的数据信息管理

根据PCIM双生命周期模型，公共危机管理的生命周期由减缓、准备、响应和恢复四个阶段构成，信息管理的生命周期由信息生产、信息组织、信息分析和信息利用四个阶段构成，二者的结合构成PCIM的双生命周期理论模型②。公共危机管理的每一个阶段都需要相应信息的支持，这需要相应的信息管理，并根据各阶段的需求不同在内容上有所侧重。按此理解，信息管理的研究内容从生命周期的角度可概括为信息生产、信息组织、信息传播和信息利用。

从数据管理来看，目前学界主要采用数据监管（Data Curation）、数据管理（Data Stewardship and Management）与数据治理（Data Governance）三个概念从不同学科视角开展数据研究③。三者关注重点不同，研究内容上有所交叉。数据监管的重点在于对数据资源的全生命周期、全过程管理，涵盖了三个关键活动：一是全过程管理（Curation），二是归档（Archiving），三是长期保存（Preservation）④;Michael Witt等从数据生产者视角出发提出了包括数据集描述和监管实践与需求描述两部分组成的数据监管指导框架⑤。数据管理从信息技术的角度研究如何对数据进行获取、清洗、集成、存储和检索，重点关注数据管理的系统、方法、工具和技术等。数据治理“将数据作为组织的一种资产”为出发点，通过对组织中相应职责、决策权以及角色的分配来保证数据资产的完整性、准确性、可访问性和可利用性，涉及数据原则、数据质量、元数据、数据存取和数据生命周期等研究内容，以及在企业、政府、医院和高校等组织中的数据获取、数据共享、数据重用和数据加值等数据治理实践。

2、基于数据信息的公共危机管理

从问题域（Problem Domain）的角度，基于信息的公共危机管理有以下5个核心问题域或研究范畴，即PCIM要素论（Element）、PCIM过程论（Process）、PCIM功能论（Function）、PCIM方法论（Methodology）和PCIM系统论（System），每个问题域或研究范畴都有其核心科學问题和研究侧重点，标示出PCIM的主要研究内容。要素论主要研究PCIM的构成要素以及要素之间的关系，建立关于PCIM结构要素的基本认识和知识;过程论基于公共危机管理的典型生命周期过程，研究每一阶段的信息保障和信息管理问题;功能论主要研究PCIM在公共危机管理中的功能和作用，探析PCIM最基本、最普遍的功能及其作用机理与方式;方法论研究PCIM的方法来源、方法原理、方法应用以及方法体系的建构问题;系统论主要研究支持公共危机管理的各种应用信息系统、信息架构和信息技术①。

关于基于数据的公共危机管理，可从三个维度理解其内涵：一是从管理客体出发关注数据本身的管理，二是从管理主体出发关注利益相关主体的职责与角色，三是从管理活动出发关注管理主体诉诸于管理客体的行动计划。按此理解，基于数据的公共危机管理的主要研究内容有：公共危机数据管理客体（数据来源、数据类型、数据特征、数据生命周期、数据质量、数据管理模型与数据处理技术等）;公共危机数据管理主体（数据管理多元主体的角色定位，数据管理多元主体内外部的共享与协同机制）;公共危机数据管理活动（数据管理规划制定、数据生成管理、数据收集管理、数据质量管理、数据描述及归档管理、数据处理与分析管理、数据保存管理、数据共享及使用管理，以及数据驱动的公共危机治理体系与治理能力、管理体制机制、危机预警、危机决策、危机响应、应急资源配置、危机恢复等）。该领域的研究呈现出以下鲜明特点：注重公共危机数据管理主体、客体与管理活动的统合;强调组织尤其是政府组织不同层面公共危机数据管理问题的提炼与解决;突出公共危机治理情境中数据的特殊性和数据管理活动的差异性;从数据作为关键资产的视角出发促进公共危机数据的增值和数据产品的开发;公共危机治理活动中跨组织边界数据流动的安全评估与管控;公共危机数据管理的伦理问题与隐私保护。

与领域知识的高度融合是数据信息管理的重要特征之一，反之数据信息管理也将促进领域知识中数据信息问题的抽象提炼，数据信息管理与公共危机管理的交叉融合使PCIM既有其背景学科——公共危机管理与数据信息管理——的知识支撑，又有其不同于其背景学科的独特的知识范畴和学科气质。

四、推动中国的PCIM研究

2003年SARS重大疫情事件之后，我国启动了以“一案三制”为重点的国家应急管理体系建设，与此同时PCIM研究开始兴起。从目前的研究来看，呈现出以下特点：一是图书情报、计算科学以及公共管理是该领域研究的三支重要研究力量，其中以前两者更为主要。二是国家基金项目资助数量不断增长。国家自然科学基金委管理科学部迄今实施了两个国家自然科学基金重大研究计划项目——“非常规突发事件的应急管理”（2009）和“大数据驱动的管理与决策研究”（2015），其中“非常规突发事件的应急管理”，设置了“非常规突发事件的信息处理与演化建模”“非常规突发事件的应急决策”“紧急状态下个体和群体的心理与行为反应规律”三大研究内容，PCIM是其中之一;同时，据不完全统计，国家重点基础研发计划项目、国家自然科学基金和国家社会科学基金重大、重点项目，以及教育部哲学社会科学研究重大攻关项目等已资助了近20项PCIM项目。三是研究主题日益丰富。涵盖了国家安全、国家风险管理、智慧城市应急管理、突发事件应急决策、公共安全、政府治理、网络舆情等主题的情报体系、计算情报、信息集成、数据治理、多源数据融合、社会感知数据处理、大数据分析、情报工程服务等研究。

站在已有的研究起点上，未來的PCIM研究应是面向我国国家治理体系与治理能力现代化建设需要，立足我国社会转型发展中重大公共安全风险和危机的前沿科学问题研究。一是跨学科研究。注重PCIM领域图书情报、计算科学以及公共管理各自知识生产的交互、竞争与关联，促进PCIM整体知识的涌现。二是政产学合作。从“学”的角度来看，与“政”合作可精准把握需求并利用政府资源，提供智库咨政服务;与“产”合作可借助其技术力量促进成果转化，开发应急数据产品并促进应急产业发展，这也是三重螺旋理论（Triple Helix Theory）所倡导的协同创新逻辑。三是基础研究数据积累。创新和竞争性的研究需要积累PCIM领域的一手数据，在此基础上才可以通过互惠互利交换数据或通过任务驱动协调数据，好的学术共同体最好有自己的数据战略。四是比较案例研究。应用案例研究和循证（Evidence-based）方法，进行包括国家、地区、组织、个体之间同类案例的横向比较以及同类案例的历时性纵向比较研究，前者有助于横向知识的互鉴贯通，后者有助于纵向整体知识的生成。我们相信，在风险社会和非传统安全凸显的现实背景下，通过跨学科的研究，PCIM会蔚成一棵枝丫繁茂的大树，响应面向风险社会的知识需求。

本刊从本期开始，不定期设置PCIM专题研究栏目推动该领域重要问题的研究。本期专题的7篇文章主要聚焦于新冠肺炎疫情防控背景下公共危机管理的情报体系、信息组织与信息服务。《情报体系在应急事件中的作用与价值——以新冠肺炎疫情防控为例》分析了新冠肺炎疫情响应不同阶段的情报流，提出了面向新冠疫情防控的公共卫生突发事件应急响应情报体系，从组织架构和功能架构方面对我国已有公共卫生应急响应情报体系进行了富有洞察力的重构，并提出了实施的政策建议。《我国公共卫生突发事件应对的情报机制及体系》在分析新冠肺炎疫情应对中信息情报问题的基础上，立足总体国家安全观提出了国家公共卫生突发事件应对的情报体系框架，并对情报体系的核心问题进行了深入研究。《面向突发公共卫生事件的相关信息发布特征分析》是作者实证研究国际组织和主要国家新冠疫情信息发布特征的初步成果，在分析发布疫情信息类型和发布特点的基础上，提出了疫情信息发布的对策建议。《公共危机中谣言真实度计算及其与正面信息的交锋研究》在研究公共危机中网络谣言发生机制的基础上，通过建立谣言与辟谣信息交互的信息生态模型，讨论了真实度因素对谣言传播的影响机理，并以百度新闻帖子为数据来源，实证分析了新冠肺炎疫情中谣言信息与正面信息之间的交互作用，得出了有价值的研究发现，为公共危机应对中针对不同真实度谣言选定适当辟谣策略提供了学理依据。《新冠肺炎疫情防控中的应急信息管理问题与对策研究》考察了我国突发公共卫生事件应急信息管理制度建设，在分析新冠肺炎疫情防控信息管理问题的基础上，提出了完善的对策建议。《国家治理信息机制的要素分析》分析了国家治理的信息机制和信息能力，提出了信息机制四要素分析框架，依据此框架和相关分析提出了完善国家治理信息机制的主要路径。《基于政府大数据能力建构的智库应急情报服务——以新冠肺炎疫情防控为例》根据政府大数据能力模型，研究了智库应急情报能力特征及其影响因素，重点阐述了智库应急情报服务体系。

作者简介：沙勇忠，男，《图书与情报》副主编，兰州大学管理学院教授，博士生导师，研究领域：公共危机信息管理、网络计量与信息分析。