国家治理信息机制的要素分析

李刚

摘   要：文章认为信息机制不仅具有国家治理体系的属性，而且属于国家治理能力范畴，信息机制不仅是一种信息管理的制度安排，也是政府信息能力的体现。文章提出了价值观念、制度安排、组织实体和信息工具的信息机制四要素分析框架，阐述了信息机制四要素的内涵及相互关系，提出了在开放科学的理念引领下，构建信息、资源和处置权相配套的制度体系，加强多元协同的政策共同体建设，增强信息工具的公共物品属性，四要素综合协调，多维度发力的完善国家治理信息机制路径。

关键词：信息机制;四要素信息机制分析框架;国家治理体系和能力现代化;新冠肺炎;新型智库

Abstract Information mechanism not only has the attribute of state governance system， but also belongs to the category of state governance capacity. Information mechanism is not only a kind of institutional arrangement of information management， but also the embodiment of the government's information capacity and resource. The paper conceptualizes the four element analysis framework （IIOI） of ideas， institutional arrangement， organizations and information tools. It puts forward the four paths of modernization of information mechanism that are developing the idea of open and scientific governance information management; system arrangement matching information， resources and disposal rights; building a professional and informed policy community; and enhancing the public goods attribute of information tools. Especially， these four elements should be used comprehensively and interactively， that is main path to improve the state governance of information mechanism.

Key words information mechanism; four factors information mechanism framework; modernization in the state governance system and governance capability; COVID-19; new think tank

新近在武漢爆发的新型冠状病毒肺炎（Corona Virus Disease2019，COVID-19，以下简称“新冠肺炎”）疫情引发了对国家重大公共安全应急管理中的疫情信息预警、上报、处置和传播的关注和讨论。围绕这些关注点进行基于学术的思考和探讨，提出面向公共危机事件治理的学理依据和相关建议，具有重要的现实意义。基于这一考虑，本文围绕概括了上述所有关注点、作为国家治理能力现代化重要机制的信息机制这一研究对象，提出了价值观念、制度安排、机构实体和信息工具的信息机制四要素分析框架，阐述了信息机制四要素的内涵及相关关系，提出了开放科学的信息管理理念引领，信息、资源和处置权相配套的制度安排，多元协同的政策共同体建设，信息工具公共物品属性的增强，四要素综合协调多维度发力等完善信息机制的主要路径。

1   信息机制是国家治理能力现代化的重要机制

国家治理体系的现代化并不意味着治理能力自然而然的同步现代化。体制中最重要是决策机制，决策机制中最重要的是纠错机制，而纠错机制中最重要的是信息机制[1]。运作良好的信息机制是国家治理的关键机制，是善治（good governance）的前置条件，也是善治的一个衡量指标。虽有多种因素影响决策的质量，但信息的质量和数量是影响决策质量的关键因素。基于充分信息的决策（informed policy decision）理论认为确保决策建立在准确、充分的信息基础之上是政府政策过程现代化的重要内容。准确、通畅、互相反馈的制度化的信息机制是国家治理体系的神经网络机制，只有建立完善的信息机制，才有可能实现基于充分信息的决策[2]。

无论是政府、企业还是社团，都是不同尺度的组织，信息机制都是其核心机制。因为任何高级有机组织，能量与信号的传递机制都是有机组织的关键机制，信息机制一旦出问题，那么组织运行肯定出问题。信息机制是一个极其复杂的问题，生命的信息机制迄今为止仍然是21世纪生命科学的前沿问题，人类社会组织信息机制的复杂性不亚于有机体的信息机制。

由于信息机制作用离不开具体的社会组织和具体的社会场景，“信息机制”也就难以精确定义，内涵和外延都难以界定。王超[3]认为，信息机制包括两方面的内容：一是组织结构能不能通过相互制约形成一个清晰的信息传递路径;二是信息处理的手段是不是足够充分。前者取决于制度设计，后者依赖于技术进步。叶正国[4]则认为信息机制具体包括信息能力、信息交流和信息工具。虽然这两个定义涉及到了信息机制的个别面相，但不够系统，缺失概念应有的解释性。本文提出了一个信息机制四要素分析框架（见图1），认为任何信息机制都至少包括四类要素：（1）价值观念。作为国家治理共同体成员是否相信信息透明与信息公开有助于产生正确决策;（2）规则制度。不同的信息制度安排就会产生不同的信息机制;（3）组织实体。任何参与了政策过程中的机构都是信息机制的实体，如政策研究部门、各级智库智囊机构等;（4）信息工具。网站、两微一端、信息系统等各种层次的信息平台。

信息机制的四要素中，价值观念是先导性因素，开放透明的价值观念会引导制度安排的转型，也会体现在信息工具的选择和设计中，最终引导组织机构的现代化变革。体系化的、可执行的、中央地方分工明确的工作和司法制度是信息机制的决定性要素，好的制度设计与制度安排，才会使疫情的利益悠关方知道职责所在及如何行动。任何制度都需要专业群体来落实执行，组织机构实体就是信息机制的运转的主体。信息披露离不开现代信息工具，信息工具选择是制度安排的一部分。钱穆先生[5]认为“制度必须与人事相配合”，他认为“只要建立制度，一切人事自会随制度而转变”的观点是错误的，制度必须得自根自生，必须着重人事本身。本文所设计的信息机制IIOI四要素中，制度安排和信息工具属于钱穆的“制度”层面，观念和组织机构属于人事层面，信息机制这个概念的核心是“机制”两字，所谓机制就是要素的配合协同。

本文认为信息机制不仅具有国家治理体系的属性，而且属于国家治理能力范畴，它不仅是一种能力（capacity），而且是一种制度（system）。从另外一个视角来分析，所谓机制，就是既不是单纯的“制度”，也不是单纯的“能力”，而是制度和能力结合在一起的“化学反应”方程式，是制度发挥效能的过程，是“能力”在制度约束、激励、赋能下从静态的能力（capacity）变成动态的、显性的、具体的、产生后果的过程。国家治理体系现代化的效能需要在同样国家治理能力的匹配下才能发挥出来，二者是体用关系。从统治、管制到治理的转变，核心理念就是国家治理是在党的领导下政府、企业、社会，工农兵学商一起建设国家与管理国家，因此从广义上说这个国家的治理能力就体现在公民、社会组织、企业和政府的综合协同合作能力上，从狭义上说政府及其机构的管理能力就是国家的治理能力。国家治理体系所具备的效能潜力是否在一个地区得到充分发挥，不仅要看一个地区政府的治理能力，还要看一个地方社会的活力，更要看一个地方人民自身的素养。信息机制是政府的信息能力，是社会活力的指标，是人民素养的一部分。否则如仅仅把信息机制归结为体制或治理体系，如何说明同样是应对疫情，在同一个国家治理体系这个常量下，各地各个组织为何表现差异那么大？因此，无论是从理论上还是实践上，都表明信息机制具备“制度”和“能力”的二象性特征。不能拿个别地方个别部門治理能力上的缺失否定整个国家治理体系的优势和先进性。

2   国家治理信息机制的要素分析

国家治理是组织治理的最复杂层次，本文主要利用政策过程论的框架讨论信息机制的要素。政策过程论认为政策是一个过程，它包括政策议程的设置、政策辩论、决策、政策教育、政策实施、政策评估与反馈。这是一个理想的主动政策过程模型，实际上很多政策过程的启动是被动的，如新冠肺炎疫情等突发事件启动的都是被动的政策过程，但无论是主动的政策过程还是被动的政策过程，信息机制四要素框架都可以分析。

2.1    价值观念是信息机制的先导性要素

就国家治理而言，由于国家治理行为天然具备公共性，消除信息不对称就成为一种价值观念，因此几乎在所有的现代成文宪法里都有保障公民言论和知情权的相关条款。在国家治理中坚持消除信息不对称，坚持公开透明的基本原则，有着人类发展史、法律的、经济的和价值形态的坚实依据。但是无论中外，在实际政策过程中，为了提高决策的效率或者其他的目的，信息公开都是有可能被有意无意所限制的。以本次新冠肺炎疫情为例，通过分析2019年12月1日到2020年1月23日的疫情时间线及疫情的后续发展，可以发现在疫情发展初期的信息公开方面存在一定问题。而事实上，早在2003年“非典”后，我国就建立了比较完善的疾控预警度体系，2017年更是建成全球最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，根据信息机制IIOI要素框架，制度安排、组织实体和信息工具可谓齐备，但在此次疫情防控中出现一些问题应该就是一些干部的价值观念导致了信息机制的失灵。

2.2    制度安排是信息机制的决定性要素

价值观念会引导信息机制的制度安排，当然信息机制的制度安排并非观念的产物，更多时候是各方力量博弈的结果。信息机制的制度安排内容极其广泛，从经典信息业务模式来说，至少包括信息的收集、加工、传递、研判与反馈等基本规则制度。在我国，狭义的国家治理可以看成就是政府的政治和行政过程，这个过程本质就是信息的流动与处理。就政府信息的运动和处理而言有一些基本的规律，如果制度安排能尊重这些规律，那么制度安排就是有效能，否则效能则低下。

治理信息的制度安排要和治理模式基本匹配。人类社会的治理模式演化至今，有两种基本模式，一是分布模式，二是集中模式。分布模式的主要特征就是信息与资源下沉到地方，处置权也在地方，优点是处理地方事务职权与资源匹配、效率高，缺点是较少顾及更大共同体的利益，大共同体的治理权有被虚置的可能。集中模式下，信息流动有以下几个特征：第一，决策者层级越高接收到的信息被加工程度越高，也就是说决策者层级与信息的加工程度和筛选程度是反比关系;第二，高层决策者的时间稀缺性与决策事项的无限性导致只有紧急事项才会被优先处理。我国的政府组织是科层制结构，纵向信息运动和集中决策是常态，也就意味着要把重大事项信息传递到顶端，让顶端做决策，下面来执行，但由于信息在传递前和传递中被加工筛选且消耗时间，因此信息链顶端接收到的信息往往是被筛选和被加工过的信息。这种集中模式对于处理常规事情其弊端往往显示不出来，一旦遇到疫情、自然灾害和社会安全事件等紧急情况其弊端就会被放大。

以新冠肺炎疫情为例，2020年1月4日，香港特区政府公布《对公共卫生有重要性的新型传染病准备及应变计划》并同时启动“严重”应变级别。香港卫生署卫生防护中心发言人明确指出武汉出现的病毒性肺炎病例群组个案可被视为一种对公共卫生有重要影响的新型传染病[6]。但时至2020年1月4日，武汉方面并未发布疫情预警。究其原因，有关法律不健全是重要原因。中南民族大学副校长、武汉市第八届决策咨询委员赵晓珊，中南民族大学公共管理学院院长吴开松在疫情暴发后的一项研究中提出：“虽然突发事件应对法、传染病防治法等法律法规对疫情防控做出规定，提出了许多办法，但都较为碎片化。”可以说，当相关应对突发事件的法律碎片化、含糊不清的时候，就需要在应对重大事件时一边依靠干部的主观能动性，一边对相关制度做出调整。如武汉市新冠肺炎疫情防控指挥部基于赵晓珊和吴开松1月27日提出的《关于制定武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法的建议》，于1月29日晚发布了《武汉市新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控暂行办法》，为全市依法科学有序防控疫情、规范疫情应急处置工作提供了遵循[7]。

2.3    信息生产与传播机构是信息机制的实体要素

信息机制中信息生产和传播机构有四类：第一类是各级办公室;第二类是政府内研究室、信息中心、研究中心/院、智库等;第三类是体制内主流媒体，主要包括通讯社、党报党刊和各级电台电视台;第四类是市场化媒体和自媒体。这四类机构都是国家治理信息机制中的主要实体组织，在功能上协同配合。根据制度设计，政府体系内部的办公室和信息中心等部门是负责收集信息、处理信息和传递信息的机构。对于不用深度研判的信息，信息中心经过简单的统计分析后上报办公室和有关职能部门，对于需要深度研判的信息，就需要把信息（包括数据和资料）共享给政府内的智库（研究室、研究中心和研究院等），经由这些部门的专家研判写成内参和研究报告，报告领导和职能机构。通讯社，尤其是新华社，在世界各地设立分社，在各省市设立分社，各地新华社分社原本就有一个职能是把本地社会经济信息编辑成内参和简报直接报新华社总社，然后反映给中央。党报党刊原本就有舆论监督的功能，各大报在各地都有记者站。至于市场化媒体和社交媒体原本就深深嵌入在社会里，对社会的变化是非常敏感的。不同信息实体机构在信息收集、处理、传递与传播各环节都存在制衡复核的机制，任何机构或系统想隐瞒信息是极其困难的。

在此次新冠肺炎疫情的早期防控中，为何这一套制衡复核机制失灵了？原因是多方面的，首先，信息机制各类实体功能的趋同是一个重要原因。所谓功能趋同，就是指无论是政府内智库还是政府外智库，无论是体制内主流媒体，还是市场化媒体和社交媒体，它们的情报功能和舆论监督功能都弱化了，而宣传和传播功能被强化了。毋庸置疑，宣传功能是非常重要的，中国各地区发展不平衡，公民素质参差不齐，社会矛盾层出不穷，凝聚共识和舆论引导非常必要。但是，就国家治理而言，必须把宣传的信息运动和决策的信息运动区别开来。宣传信息运动关键在凝聚人心，而决策信息运动关键在实事求是。前者是意识形态工作，后者是科学决策工作。智库、通讯社、主流媒体、市场化媒体和社交媒体都是中国这个命运共同体的成员，根本利益是一致的。这些组织和机构如果不能发挥独立的研究咨询、信息上报、舆论监督等功能，使得决策机关获得丰富、准确、客观的信息支持，从而产生基于充分信息的决策，那就是没有尽到责任、没有完成使命。以智库为例，如果把内参批示作为评价智库的主要标准，必然会使智库研究偏离轨道，智库会以决策者的个人偏好为依据，提交的内参和研究报告会产生严重的偏差，失去客观性和科学性。智库是为决策服务的。但实际上智库往往关注的是决策者，而不是整个决策过程。其次，社交媒体上的谣言加剧了恐慌等情绪的蔓延。微信微博等社交媒体和自媒体平台是新冠肺炎疫情期间人们获取信息的主要渠道，但由于一些没有底线的公号、大V和网红为了流量而过度演绎甚至造谣，既让民众难以获得真实的信息，也让恐慌情绪蔓延，让民众见识了“信息流行病”与新冠病毒一样可怕[8]。第三，个别基层机关不恰当的舆论干预僵化了信息机制。网络治理机构对于涉及到政治安全、社会安全和人身攻击的谣言必须予以依法治理，但是对于专业社群事关全民福祉的专业讨论与警示，不恰当干预有时候会造成严重后果。对于网络空间中学术界、专业界和产业界的讨论要慎言治理，否则，整个决策信息和科学信息运动就会没有决策信息和学术信息的正常流通，信息机制容易僵化。

2.4    信息工具是信息机制的“公共物品”要素

21世纪以来大云物移智链技术突破，把人类的信息收集、处理和传播能力带到了一个前所未有的高度，各行各业也因为现代信息工具的普及发生了彻底的流程重组、组织再造和业务模式的颠覆性创新。国家治理也不例外，可以说信息工具已经成为国家治理的基础架构。就国家治理的信息机制而言，信息工具是一个不可或缺的公共物品要素。公共物品（public goods or services）是不能由私营部门通过市场提供而必须由公共部门以非市场方式提供的物品或劳务，如国防和社会治安是典型的公共物品。对于国家治理来说，信息工具也具有公共物品的属性，信息工具及其附属的数据与信息本质上属于全民，除涉及到国家安全的秘密信息和数据外，就应该保证公共物品属性，即公共信息和数据要向全民开放。实现公共信息和数据的开放也有着多重意义：第一，数据开放从价值理念上体现了为人民服务的宗旨;第二，数据开放为政务数据增值提供了机会;第三，只有开放的政府数据才能形成舆论，才具有舆论监督的功能。

近期国务院上线的“国家政府服务平台”接通了31个省市和40多个中央部委办局的电子政务系统，300万件公共服务可以在网上办理和反馈。国务院网站也专门设立了“互动”频道，包括“督查”“我向总理说句话”“政务服务投诉与建议”“高端访谈”“政策法规意见征集”等栏目建立了信息反馈机制。2017年11月17日，新华社报道“我国已建成全球最大的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，突发公共卫生事件信息平均报告时间从原来的5天缩短到4小时内，并具备了在72小时内检测300种病原体的能力。”[9]各地的12345热线都可以接受市民的各种电话和在线反馈。可以说这种自下而上的治理和社会服务信息反馈渠道并不缺乏，但此类信息工具只是反映问题的工具，还需保持信息工具的公共物品属性，即需要中立性地向民众和企事业机构开放相关数据和信息，一方面让这些数据和信息得到研究应用而增值，一方面使每一个反映在这些数据和信息中的危机事件爆发苗头和征兆都会被关注到。

另外，有些信息工具虽然是民营公司开发的，如微信和微博，但它们的内容是公众生产的，对民众信息交换影响很大，已经是准公共产品，政府应该强制这些准公共产品开放数据。然而迄今为止微信还是一个非常封闭的系统，数据不对外开放，是所谓的“私域流量”，政府必须对具有公共物品属性的“私域流量”进行规范，实行强制开放公共数据，否则亦会影响民众的知情權。

3   完善国家治理信息机制的主要路径

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出了国家治理体系现代化和治理能力现代化的伟大目标，堪称是第五个现代化。信息机制是国家治理体系现代化的重要机制，信息机制的现代化亦可以也需要从四个方面推动。

（1）树立共建共治共享数据与信息治理新观念。共建共治共享已经成为国家治理体系现代化顶层设计的重要取向，这一点《决定》作了详细阐述。《决定》指出：必须坚持人民主体地位，使各方面制度和国家更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务;协商民主是社会主义民主政治的独特优势，要丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践;要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度;要加强数据有序共享，依法保护个人信息。但《决定》毕竟是一个纲领性文件，还需要在立法层面把共建共治共享的数据与信息治理理念予以保障。如在《政府信息公开条例》基础上制定《政府信息公开法》，用法律形式来固化与保障共建共治共享数据与信息治理新观念。

（2）建立交叉复核制衡共享的信息治理制度体系。我国的信息治理采取了分布式和集中式并存的治理模式。其中，分布式治理由于地方政府由于掌握信息，可以迅速配置资源，迅速决策来解决社会治理问题，体现了信息、资源与决策协调的优点。但是，也不能采取完全的分布式治理模式，以免出现个别地方政府垄断信息通道，进而通过信息筛选规避问责的现象。因此，一方面要赋予地方自主处置地方事务的权力，明确划分中央和地方的事权与财权，如应对突发公共危机事件等时，由于事情紧急，地方政府最熟悉最了解情况，身处事件场景，第一责任人就应该是地方政府，地方政府应一边处置一边向中央报告;另一方面，不能让地方有管理辖区地方信息生产与传播的垄断性权力。也就是说，赋予地方依法自主处理本地事务，特别是危机和紧急事务的权力，但是不能形成地方政府对所辖地信息的传播、宣传，以及网络治理的垄断性治理权。

（3）依法保护和鼓励政策共同体的战略、政策和治策讨论。网络安全是国家安全的一部分，网络主权是国家主权的有机构成，打击境内外敌对势力对我国网络主权的侵犯是国家安全管理的需要。网络世界非法外之地，这次新冠肺炎疫情发生后，网络谣言层出不穷、千奇百怪，依法打击谣言、引导舆论、传播正能量，打造一个清朗的网络空间，是必要的治理行为。但是，国家治理的政策辩论、网络国土安全和网络空间治理是三个不同的政策议程、治理场景和话语体系。三者虽然有联系，但是区别显著。政策共同体的正常研讨应该受到保护，不能用维稳思维看待政策共同体的政策议题辩论。在事实和观点难以区分的模糊地带，执法者应以尊重专业人士为原则。事实和观点并非泾渭分明，尤其是在基于已知事实推知未知事实的过程中[10]。

这是因为，无论中外，国家治理都强调专业性。在西方，政策辩论也主要在参众两院、大学、研究机构、智库、游说团队和主流媒体构成的正式的“政策共同体”中展开，政策共同体的参与者都有很高的公共政策专业素养，遵照约定成熟的辩论规范来讨论问题。社交媒体和大众网络社群向来不被看成是专业的政策辩论场所。同样，我国的政策辩论也应该主要由专业政策共同体主导，它的成员应该包括党委政府的幕僚机构、政策研究智库、人大政协的专委会、政府外智库、媒体智库和社会智库等具备专业政策研究素养的机关单位组成。中央和地方都有不同层次的政策共同体，他们的责任就是分析研究政策和治策，这其中自然免不了分歧。但政策共同体出现分歧是非常正常的，有的分歧来自认知状况不同而导致的知识因素。有的分歧来自利益不同，这也毋庸讳言。郑永年[11]认为：“如果我们接受多元利益在开放的政治环境中参与竞争符合政治现代化理论的假定，那么我们就要承认中国的政治体制经过多年不断开放性改革，正在变得更具竞争性和多元化;只不过，代表不同利益的政治、经济、社会群体在中国共产党设定的政治进程内部进行表达、竞争和协调。”所以，如果用国家安全保卫和公共舆情治理的惯性思维看待政策共同体的研讨活动，动辄怀疑专家学者的言论动机，压制政策共同体的不同意见，战略、政策与治策讨论就会处在一个较低的水平。这样，由于政策共同体政策讨论的意识、规则、技巧、能力发育程度较低，信息机制的僵化自然不可避免。

（4）尽快实现数据贫瘠向数据富有的信息工具环境转变。我国对统计数据的真实性和数据质量非常重视，近年来，国家先后出台了《关于深化统计管理体制改革提高统计数据真实性的意见》《统计违纪违法责任人处分处理建议办法》《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》等文件，我国的主要经济数据和社会事业数据质量有很大的提高，但是有些社会事业数据和国民经济基础数据如国有企业数据的可获得性仍然不强。公共数据和政府信息开放的确需要循序渐进，应该尽量使政府决策机构、体制内外智库、国家重点大学和科研创新的大院大所不仅能够获得我国政府、垄断性国有企业和BATJ等机构的公共数据，而且能够便捷地访问到全球重要的信息资源。因为境外互联网上有极其庞大的对中国的政策研究、科技创新和经济发展极有用的数据、信息和开源情报。

4   结语

《决定》是一个重要的纲领性文件，有很多新的提法和新的论断值得认真学习和深刻领会，国家治理体系现代化建设落地也还需要更详细的顶层设计、更切实的实施政策、更具操作性的治策。《求是》2020年第4期发表的中共中央总书记习近平重要文章《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，对我国应对新冠肺炎疫情工作的应急管理体系、机制和制度做了详尽的指示。本文阐述了信息机制四要素分析框架，认为只有从价值观念、制度安排、政策共同體和信息工具等方面协同变革才能推动信息机制的现代化，进而推动国家治理能力的现代化。