依据信息类别强化内容生产者的法律地位——评《网络信息内容生态治理规定》

彭桂兵 曾 露

“即使今天我们身处智能化新闻生产时代，约束传统新闻生产者的法律和伦理规范体系仍然有效。”笔者在即将出版的《新闻采集与法》一书的开篇提出这样一种观点。换言之，智能化的信息生产和分发平台，在推荐、分发信息过程中必须遵守传统新闻信息生产者所遵守的法律和伦理规范。于今年3月份实施的《网络信息内容生态治理规定》（以下简称《规定》）就是在坚持这种原则基础上诞生的，把网络信息内容生产者纳入了法律和伦理规范体系。

列举了7 类倡导性信息和11 类违法信息

《规定》把网络信息内容传播的主体划分为网络信息内容生产者、网络信息内容服务平台和网络信息内容使用者三类，其中，对网络信息内容生产者生产的信息作出了严格的规定，总体而言分为倡导性信息和禁止性信息两类。

倡导性信息，是鼓励网络信息内容生产者制作、复制和发布《规定》规定的7 类信息。禁止性信息包括违法信息和不良信息。《规定》列举了11 类违法信息，如果与2000年国务院公布的《互联网信息服务管理办法》第15 条规定的“禁载九条”对比的话，《规定》主要增加了关于“英雄烈士”的违法信息和关于“恐怖主义、极端主义”违法信息。

新增这两种信息种类是与民法典的出台以及刑法的修改保持一致。对于不良信息，《规定》规定了9 类，包括我们经常说的“标题党”“信息炒作”“性暗示、性挑逗信息”“血腥、惊悚、残忍信息”“歧视信息”“低俗信息”“不利于未成年人成长的信息”等。

把内容生产者和其生产的信息纳入规制范畴

《规定》之所以把网络信息内容传播主体和网络信息内容种类细化，笔者认为是基于以前的“法律漏洞”而作出的“升级”与“弥补”。在《规定》出台前，对互联网信息内容传播规制的主要法律是《互联网信息服务管理办法》和《互联网新闻信息服务管理规定》，但这两部法律主要是针对网络信息内容服务平台的违法责任而展开的，并未具体指向网络信息内容生产者的违法责任乃至伦理责任。

《互联网信息服务管理办法》是在互联网发展之初制定的，在今天的智媒时代，且不说这部法律整体需要修改，其中的一些规定就值得商榷。整部法律主要规制的主体是互联网信息服务提供者，换言之，就是把所有的法律义务和责任都让互联网信息服务提供者承担，整部法律并没有提及网络信息内容生产者和网络信息内容使用者这两个传播主体。

正因为主要针对的是互联网信息服务提供者，一些细节性的规定有时很难解释智媒时代的信息内容生产。比如，把互联网信息服务分为经营性和非经营性两类，目的是为了区分许可制度和备案制度。但这种区分主要针对的是互联网信息服务平台的商业属性，而并未考虑到网络信息内容生产者生产的信息属性，就会出现这种情况：虽然是非经营性的互联网信息服务提供者，但服务的对象提供了经营性的信息，比如在一些非营利性的客户端或网站留言区或评论区，网友贴了一些文字广告信息或图片信息。考虑到《互联网信息服务管理办法》已经远远落后于技术发展的步伐，《规定》才把规制的对象扩大化，不仅包括网络信息内容服务平台，而且还包含网络信息内容生产者和使用者。因为，在今天的网络生态中，后者也是网络信息传播链上的重要环节，不能只针对网络信息内容服务平台进行规范。

《互联网新闻信息服务管理规定》把新闻信息服务划分为采编发布服务、转载服务和传播平台服务，这种划分已经意识到新闻信息内容的生产和新闻信息内容传播平台服务的区别。但是这里所强调的采编发布服务主要是想规制新闻信息采编发布者的资格，尚未考虑新闻信息内容的类别，这从其对“新闻信息”的定义也可以看出。该规定对新闻信息的定义是：包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论。在智媒新闻信息生产时代，把新闻信息局限于“报道和评论”，显得过于窄化。

2018年，中国互联网络信息中心第42 次报告首次提到“网络新闻自媒体”，是官方背景文件以正面态度说明自媒体发展。“网络新闻自媒体”发布的新闻信息不都是我们能经常称之的“新闻报道”和“新闻评论”，比如一家微信公众号发布的信息确实是新闻信息，但并不是新闻报道和新闻评论，如何对这种新闻信息进行规制，这就是《互联网新闻信息服务管理规定》对“新闻信息”定义的不足，《规定》之所以对网络信息内容进行细化，目的之一就在于弥补《互联网新闻信息服务管理规定》对“新闻信息”定义的不足。

通过信息分类对内容生产者规制的不足

《规定》依照倡导性信息和禁止性信息（违法信息和不良信息）的分类对信息内容生产者制作、复制、发布信息提出了规范，这种立法规制思路注意到了信息的种类不同，规制的路径就不同。但这种规制的思路也存在着一定的问题。

一是倡导性信息。其不属于法律中的强制规范和命令规范，互联网信息内容生产者如果不制作、复制和发布倡导性信息，国家网信部门也不能对生产者作出相应的罚责。换言之，网络信息内容生产者制作、复制和发布的选择性空间仍然很大，只要不制作、复制和发布违法信息，国家网信部门就很难对其进行规制。网络信息内容生产者对倡导性信息的落实效力难以得到保障。

二是违法性信息。这一信息类别完全可以在刑法、民法典等法律的保障下得以落实，只要触犯了《规定》所规定的11 种违法信息，网信部门就可以对其进行执法监督，甚至和公安、法院配合规制违法信息。但问题在于，如何在网络信息内容生产的海量空间中确定具体的网络信息内容生产者。微信公众号的开设实行了实名制，但有一些平台并未实行实名制，利用手机号注册的信息内容生产者很可能是利用别人的手机号注册。一言以蔽之，违法性信息可以依照具体的法律进行规制，但规制对象有时很难确定。谣言的传播很多时候触及到的是公益（比如社会秩序），这种属于公法性质的对网络信息内容生产的规制，可以借用网警的力量，查找出网络信息内容的生产主体，但有些违法信息属于侵权性质的，也就是私法性质的违法信息，法律关系一方有时很难依靠自身的力量来确定网络信息内容生产者。

三是不良性信息。笔者前文就提出，不良性信息属于伦理范畴内容的信息类别，依靠网络信息内容生产者的自律。但这一认识也只是理论上的。《规定》把此类信息实质上已经纳入法律的范畴。某一微信公众平台触犯了《规定》，大肆使用夸张标题（俗称“标题党”），网信执法部门完全可以依据《规定》对微信公众平台进行约谈。《规定》中的9 类不良性信息都比较明晰，可以在执法实践中得以操作，但把“不当评述自然灾害、重大事故等灾难的信息”列为不良性信息，对于网络信息内容生产者和网信执法部门来说，有时很难确定到底何为“不当评述”，这涉及对信息内容的价值判断。由于对信息性质规定得不够明确，可能对网络信息内容生产者产生“寒蝉效应”。

观点速递

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——张广昭，《中国记者》2020年第9 期