我国科技成果转化政策演进脉络及未来进路分析

●陈涛涛 陈红喜 丁子仪

引言

促进科技成果转化是实施创新驱动发展战略的重要任务之一，科技成果转化的成功与否关系到经济高质量发展与核心技术的提高。当前我国建设“科技强国”目标的提出，既需要科技的创新发展，更重要的是如何将科技转化为现实生产力。因此，如何破除科研院所、高校、研发机构科技成果转化的藩篱，深化科技供给侧结构性改革尤为重要。

科技成果转移转化具有很强的环境依赖性，一个良好的科技成果转移转化环境是保障科技成果转移转化顺利进行的关键，而科技成果转移转化政策是环境因素最重要的构成要素。因此，须以制度创新破解制度上的藩篱,以制度创新推动科技创新①。围绕科技成果转化，我国转化政策体系历经起步、建立、突破发展、深化改革四个阶段②，初步形成了一个良好的政策环境。但是从政策实施的现状来看，效果并不理想，主要表现在：科技成果转化率一直偏低。据国家知识产权局统计，我国科技成果转化率仅为10%左右，发达国家则高达40%。由此发现，实践中科技与经济“两张皮”的现象没有得到根本解决③，科技成果转化痼疾仍然存在。本文通过对改革开放以来我国颁布的192 份主要政策文本进行定性定量分析，剖析成果转化的阶段性特征，挖掘现有政策设计中搭配和组织协调中存在的问题，提出政策演化的未来进路。

一、文献述评

当前，科技成果转移转化研究是学术界研究的热点，主要集中于对科技成果转化政策的区域间比较和政策研究。如J Amankwah-Amoah 在加纳政权更替的背景下，通过考察加纳1957—2012 年政府科技政策，发现其科技政策演变的三个关键阶段，进而指出其政策演变的阶段特征④。李玲娟等从科技成果转化链角度，指出现行转化政策执行过程中存在的痼疾，提出解决方案，为科技成果转化提供了建议⑤。余元春等通过解构产学研技术转移“黑箱”，发现技术创新是阻碍技术转移的主要瓶颈，提出加强技术创新和建立统一的技术转移服务平台等措施⑥。范柏乃等将中国自主创新政策划分为四个阶段：重构科技体制、建立研发投入阶段、促进科技成果转化以及构建全面的国家创新体系阶段⑦。姜春、陈红喜等基于扎根理论，分析了高校在科技成果转化中政策传导机制受堵、渠道不畅的原因，进而提出高校以及政府应加强政策传导的建议③。仅有部分学者对政策维度展开研究，如王永杰等基于2009—2016 年转化政策文本定量分析，提出现有政策维度中法律责任、科技人员兼职问题等⑧。

通过对上述文献的梳理可知，现有研究成果虽然具有一定启发作用。但是鲜有从政策工具角度，通过细分政策维度对政策内容量化研究，发现现有政策的偏重点，找出政策的薄弱环节。具体表现在：（1）对科技成果转化政策的研究多集中于宏观层面，少有从微观政策维度方面分析具体政策维度的不足。（2）研究对象集中在对近期政策的内容、结构进行研究，缺少对政策的阶段性研究。鉴于此，本文在对192 份成果转化政策进行定性定量分析的基础上，通过详细挖掘政策文本的内容，划分政策工具中的政策维度，归纳政策热点关键词，构建共词网络分析图，分析政策转化的阶段性特征，同时发现现有政策维度的不足，进而对我国现有的成果转化政策提出建设性对策和未来发展方向。

二、数据来源与政策工具

本文所选取的科技成果转移转化政策文本主要来源于国家级部门网站以及法律法规检索平台北大法宝网等权威性网站所公布的资料，时间维度为1978 年1 月1 日起至2018 年12 月31日止，且所选政策均与科技成果转化有较大的关联性，主要包括为科技成果转化提供指导、具体的税收优惠、奖励方案、成果鉴定、权益归属等，

政府通过设计、组织和整合各种政策工具形成政策⑨，而这些工具正是将政策文本转化为实际的操作手段，是政府治理社会经济的重要方法，合理使用政策工具对我国科技成果转化为生产力有着弥足轻重的意义⑩。本文为更清晰地分辨不同方面的政策维度，通过借鉴Rothwell 等的观点，认为在科技成果转化政策中政策工具包括供给面、环境面和需求面三大类⑪。其中，供给型政策工具主要指政府加大对资金、人才、基础设施的直接供给，推动科技成果转移转化；环境型政策工具主要是指政策为科技成果转化营造的“生态”环境；需求型政策工具更多地表现为政府通过采购、贸易管制和服务外包等措施减少市场的不确定性，营造一个较为稳定的技术市场环境⑫。通过政策维度的划分，把握政策在发展三阶段中所偏重的政策维度，为政策的未来发展提供改进方向。

三、科技成果转化政策阶段性演进

在搜集的192 项政策的基础上，归纳政策文本的标题和内容并进行系统分析，依据发展阶段进行分类，可以看出不同时期政策的关注点与偏向，由此探索未来政策的走向。本文以1995年和2006 年作为时间节点，分别对1978—1994 年、1995—2005年、2006—2018 年三个时期的科技成果转化政策进行归类，通过对每份政策提取3～7 个关键词，进行频次分析，并通过UCINET软件和NETDRAW 进行共词网络图中心化，研究政策偏重点与作用领域。

（一）1978—1994 年政策作用瓶颈分析

1978—1994 年这段时期属于我国科技成果转化的起步阶段，相关政策较少，仅有26 部左右，且相互关联性较少，多数为国务院部门单独出台政策促进其管辖领域成果转化，该时期系统统一的转化政策并未建立。通过对这一时期的政策标题及文本内容进行分析，分别提取3～7 个关键词进行频次统计，发现该阶段科技成果转化政策关键词共16 个（包括：成果转化、科技成果转化、科技成果、成果推广、农业科技成果、商品化、体制改革、出口、化工科技成果、技术市场、科研、联动、企业、营业税、结构优化、成果鉴定）。该时期高频关键词（词频〉1）仅有三个（成果准化、科技成果转化、科技成果），政策之间相关性较低且政策关注重点不统一，可见在改革开放初期我国科技成果转化尚处于起步阶段，缺乏系统化的政策体系。

（二）1995—2005 年政策作用瓶颈分析

1995—2005 年我国科技成果转化进入突破发展阶段，第一部针对科技成果转化的法律《中华人民共和国促进科技成果转化法》出台，随后科技部、财政部等又联合颁布了《关于科技成果转化的若干规定》。在对1995—2005 年42 份科技成果转化政策文本的标题和内容进行分析的基础上，通过对每份文本分别提取3～7 个关键词进行词频统计发现，该阶段科技成果转化关键词共20 个（词频〉1）（包括：成果转化、科技成果转化、产学研、成果推广、项目、资金管理、高新技术产业、产业化、技术入股、财税政策企业、联合、产权、权益归属、高校科技产业、激励、土地出让金、科研基地建设、研究开发、科研成果）。

图1 1995—2005 年科技成果转化政策热点关键词共词网络（词频〉1）

对1995—2005 年科技成果转化政策热点关键词通过UCINET 软件构建共词网络，如图1 所示，我国科技成果转化政策在不断完善的同时，同样也存在着政策的薄弱点，具体表现在如下几个方面：（1）激励维度与权益归属维度。此阶段，我国沿用的仍是1996 年颁布的《转化法》，其中法律规定科技人员可以从科技成果转化中获得的净收入或许可净收入、或作价投资形成的股份和出资比例中，获取不低于20%的比例，而新《转化法》中则是不低于50%。（2）产学研之间以及各部门之间联合程度较低。公共服务部门、产业部门、研究部门之间职能边界模糊，互动性较差⑬。（3）对民营科技型企业关注度不够。此阶段对于如何发挥“草根”创新创业的积极性重视不够，关于支持科技型中小企业发展相关政策较少，忽视了“大众创业、万众创新”的巨大力量。

（三）2006—2018 年政策作用瓶颈分析

2006—2018 年我国科技成果转化进入深化改革时期，这一阶段系统的转化政策及配套政策已经建立，自主创新战略成为新时期我国科技成果转化政策的战略重点。金融、税收以及成果转化人员奖励等方面的服务性经济政策工具更加完善，对成果处置权有了更明确的规定。在对2006—2018 年52 份科技成果转化政策文本的标题和内容进行分析的基础上，通过对每份文本分别提取3～7 个关键词进行词频统计发现，该阶段科技成果转化关键词共27 个（词频〉1）（包括：成果转化、科技成果转化、产学研、资金管理、技术转移、高校、高校科技产业、自主创新战略、激励、奖励、专利转让、项目、技术、资助、科技体制改革、创新创业、科技服务业、企业创新能力、农业科技成果、科研、人员、税收优惠、科技成果转移转化、科技成果收益、大学科技园、试点、推广）。

对2006—2018 年科技成果转化政策热点关键词通过UCINET 软件构建共词网络，由图2 发现新时期我国科技成果转化政策不断趋于系统性专业性的同时，部分政策存在着“针对性差、信息不对称”等问题。具体表现在如下几个方面：（1）政策重复性严重，缺乏统一。由于缺乏总体统筹，科技成果转移转化政策制定存在重复之处，全社会无法形成一个系统的科技成果转移转化格局。（2）在科技成果转化中介服务维度方面，缺乏有效的沟通网络机制。各转化主体因各自的基础不同，缺少直接的沟通机制。（3）科技成果转化基地建设维度方面，大学科技园、新型研发机构、众创空间等科研基地建设得到迅速发展，但是科技成果转化所形成的产业化与产业集群效果相对较为薄弱。产业与产业之间较为分散，协同效果检查，不利于产学研发展和成果进一步向生产力转化。

图2 2006—2014 年科技成果转化政策热点关键词共词网络（词频〉1）

四、科技成果转化政策未来进路思考

（一）整合政府内部资源，建立统一的政策制定部门

建立统一的政策制定部门是当下完善政策制定的有效途径。统一的政策制定部门不仅能保障科技成果转移转化政策制定的有序性与条理性，更能处理好政策的衔接工作，保障政策制定的连续性。建立统一的国家政策机构可借鉴发达国家的经验，如美国的综合协调机构小企业局，其主要工作为：政策打包和政策管理。将政策有效、合理地组织起来，有关主体遇到问题时，可以根据他们的不同需求从包裹里抽取相应的政策，同时对政策制定与执行进行集中发布、协调与管理，步伐一致地完成政策目标。

（二）营造一流营商环境，重视顶层设计，加强需求面政策工具对成果转化的拉动作用

注重成果转化体系的顶层设计，加大制度供给，提高制度创新的效率，营造和激发成果转化发展的软硬环境。在促进科技成果转化的过程中，需求面政策工具对科技成果转化的推动作用更大，更具有影响力。为此，需建立供给面、环境面和需求面三方相互补充、相互协调、相得益彰的政策体系平台，政府可通过将研究项目外包、扩大政府对新科技产品的采购、减少贸易管制、降低关税等措施。通过需求面政策工具的拉动，降低科技成果转化过程中可能出现的风险，并建立风险补偿机制，让科技型企业或研发机构放心地进行研发和成果转化，进一步提高成果转化的力度。

（三）构建成果转化中各主体之间的信息沟通机制

建立完善公开、透明、顺畅的信息沟通机制，打破封闭的固有网络，打破信息不对称局面。建立专门的网站接收和反馈其他主体对政策改进的意见，并将所有涉及成果转化的政策统一放入网站中，方便其他主体查询。就产学研三者来说，需要建立三方联合的互动机制，就成果转化中三方主体各自的利益进行互动博弈，以达到三方都能接受的局面，实现产学研三者之间的利益协调，并可以通过咨询专家等方法获取最优路径。同时，三方需整合对政策成果转化政策的意见，通过总结政策实施过程中自己遇到的实际问题，对政策政策提出改进型建议，以便更高效地实现科技成果转化。

（四）建立与国家科技成果转移转化示范区建设相配套的政策体系

国家科技成果转移转化示范区的建立是为了打造形成一批政策先行、机制创新、市场活跃的科技成果转移转化区域高地，形成一批可复制、可推广的经验做法。为此，在政策体系方面，应根据示范区的特色建立“一对一”有针对性的配套政策。首先，应完善高校和科研机构技术人员个人奖励分配、横向课题经费管理、兼职或离岗创业等制度。其次，需要制定系统的关于成果转移转化承接方面的制度，吸引科技型企业入驻示范区，加强高校和研发机构与企业的互动联合，实现科技成果由实验室到生产间的转变。最后，培育专业化科技成果转移转化机构，构建互联互通的技术交易市场和平台。通过汇总科技成果及技术需求，提供融资并购、公开挂牌、咨询辅导等服务。并推进众创空间、孵化器、加速器等创业孵化平台建设。

注释：

①沈坤荣,曹扬.以创新驱动提升经济增长质量[J].江苏社会科学,2017(02):50- 55

②卢章平,王晓晶.基于内容分析法的科技成果转化政策研究[J].科技进步与对策,2013,30(11):98- 103

③姜春,陈红喜,罗利华.科技成果转化政策在高校的传导阻滞与反阻滞——基于在宁24 所高校的扎根情报[J]. 情报杂志,2018,37(06):197- 207

④Joseph Amankwah- Amoah. The evolution of science, technology and innovation policies: A review of the Ghanaian experience [J].Technological Forecasting&Social Change,2016,110

⑤李玲娟,霍国庆,曾明彬.基于价值链的科技成果转化政策述评[J].科学管理研究,2014,32(01):10- 14+38

⑥余元春,顾新,陈一君.产学研技术转移“黑箱”解构及效率评价[J].科研管理,2017,38(04):28- 37

⑦范柏乃,段忠贤,江蕾.中国自主创新政策:演进、效应与优化[J].中国科技论坛,2013(09):5- 12

⑧王永杰,张善从.2009—2016:中国科技成果转化政策文本的定量分析[J].科技管理研究,2018,38(02):39- 48

⑨Kieron Flanagan, Elvira Uyarra,Manuel Laranja. Reconceptualising the‘policy mix’for innovation[J]. Research Policy,2011,40(5)

⑩李健,高杨,李祥飞.政策工具视域下中国低碳政策分析框架研究[J].科技进步与对策,2013,30(21):112- 117

⑪Rothwell R,Zegveld W. Industrial Innovation and Public Policy:Preparing for the 1980s and the 1990s[M]. London: Frances Pinter,1981

⑫黄萃,任弢,李江,赵培强.责任与利益:基于政策文献量化分析的中国科技创新政策府际合作关系演进研究[J].管理世界,2015(12):68- 81

⑬陶瑞,刘泽琴,于敏.基于技术效能的科技成果产业化分析[J].科学管理研究,2017,35(04):40- 43