PPP 项目基于网络媒体的多元化监管体系建设研究

●梁 伟

一、PPP 项目发展现状

（一）PPP 项目发展现状

2017 年第三届中国PPP 融资论坛上，财政部负责人讲话强调抓规范严监管控风险，促进PPP 事业可持续发展，包括规范管理、严守底线、严控风险、公开透明、绩效管理等，同时也强调完善法规体系、强化激励措施、提高民营企业参与度、优化管理、支持参与“一带一路”等继续鼓励和支持PPP 模式。

据国家统计局、财政部等相关部门数据统计，截至2018年末，财政部政府和社会资本合作中心（PPP）综合信息平台中项目管理库显示PPP 项目数量累计达到8654 个，项目投资额也达到13.2 万亿元；其中PPP 落地项目4691 个，落地项目投资额7.2 万亿元，项目落地率54.2%；落地项目中示范项目累计达到895 个，示范项目投资额累计2.0 万亿元，示范项目落地率为90.5%。

（二）PPP 项目规范文件梳理

自2014 年5 月26 日政府和社会资本合作(PPP)中心在我国成立以来，我国关于PPP 项目建设工程推进的步伐加快，一批PPP 项目相关的法律法规相继出台。2014 年9 月25 日，财政部下发《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求充分认识推广运用PPP 模式的重要意义，尽快形成有利于促进PPP 发展的制度体系。2017 年9 月，国办发〔2017〕79号《关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》，提出鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目。2018 年10 月底，国办发〔2018〕101 号《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》提出，鼓励通过发行公司信用类债券、转为合规的政府和社会资本合作（PPP）等市场化方式开展后续融资。紧接着，财政部在下发的《关于加强中国政企合作投资基金管理的通知》中表示，对民营企业参与的政府和社会资本合作（PPP）项目要给予倾斜。

2019 年3 月，财金〔2019〕10 号《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，明确了规范PPP 项目的基本要求，规范推进PPP 项目的实施，有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP 模式积极作用。2019 年7 月1 日施行的中华人民共和国国务院令第712 号《政府投资条例》，是目前我国法律效力最高、与PPP 关系十分密切的行政性法规。《政府投资条例》为PPP 发展提供了全面、稳定、高层次的法律制度框架，更系统、更明确、更严格地对PPP 项目投资和建设管理做出了规定。2019年6 月21 日，发改投资规〔2019〕1098 号《关于依法依规加强PPP 项目投资和建设管理的通知》指出，一是要全面、深入开展PPP 项目可行性论证和审查；二是严格依法依规履行项目决策程序；三是严格实施方案审核，依法依规遴选社会资本；四是严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定；五是依法依规将所有PPP 项目纳入全国投资项目在线审批监管平台统一管理；六是加强PPP 项目监管，坚决惩戒违规失信行为。

随着PPP 入库及落地规模的持续扩大，持续规范化将成为常态，政策支持PPP 模式稳步推进的基调也不会改变。一系列规范文件的相继发布，说明PPP 项目在市场运作上进入规范常态化发展的调整阶段，但是在PPP 项目监管环节依然存在诸多突出问题。

二、PPP 项目在监管环节存在的主要问题及原因剖析

（一）项目实施主体多元化，监管部门不明确

因政府规定每个PPP 项目均需指定一个政府机构或事业单位作为实施机构，PPP 项目的实施主体一般有市国土局、市环保局、市建委、市规划局、市城管委、市交委等相关政府职能部门，还有参与合作的社会资本的主体，比如国企、民营企业、外资企业等，项目实施参与主体的多元化导致对项目监管形成多头管理，主导监管部门不明确，存在管理缺失的风险。

因一个PPP 项目涉及的相关政府主体部门较多，关键主导监管部门不明确，造成虽监管部门较多，但监管力度不够的弊端，且监管部门不具备独立性，难以做到对项目自始至终客观公正、公开公平、严格高效。

（二）项目建设过程控制制度不健全，缺乏监管力度，监管质量与监管效率不高

一方面，PPP 项目涉及多个参与方，PPP 项目生命周期的全过程内部控制也应该由参与方共同实施，但是由于参与主体的复杂多样性，项目全过程内部控制制度往往难以覆盖项目所有环节，也难以贯穿项目始终，且项目监管部门可能不唯一，监管力度不够，无法保证项目的监管质量与监管效率；另一方面，无论是在建设期还是运营期，政府缺乏PPP 项目监管平台，无法保障从项目建设开始到运营生命周期结束的实时监管。

（三）项目运营周期长，政府缺乏长期有效的监管机制

一方面，因PPP 项目从建设期转入运营期的界定难以明确，相关法律程序或内部控制制度不系统、不严谨、不明确，容易造成政府与项目公司的法律纠纷；另一方面，项目进入运营期后，就如何保障PPP 项目运营期内的质量与效率这一实质关键问题，政府尚未形成系统有效的监管机制；再一方面，项目运营期缺乏社会公众参与监管的机制。

三、对PPP 项目监管体系建设的建议

（一）建议设立以政府相关部门为主导的网络媒体多元化监管平台

建议相关政府部门设立PPP 项目网络监管平台，并聘请相关行业专家及财务管理、法律等技术专家参与监管，将每一个PPP 项目从建设期开始一直到运营期结束的相关主要数据资料真实可靠、及时准确地在网络平台予以公开公布，政府相关部门、项目实施公司、独立审计机构、社会公众等多元主体共同监管，各监管主体把监管过程中发现的问题，及时在平台中反馈，并限定整改期限，以保障项目的实施进度与建设、运营质量。项目公开公布的数据资料要经过注册会计师事务所等独立的具备相应审计资质的审计机构予以审计后分阶段予以公示。

（二）建立健全网络媒体平台多元化监管制度体系

1.明确多元化监管的主体责任。明确政府相关部门、项目实施公司、独立审计机构、社会公众的监管职责并形成文件制度，在网络媒体平台上予以公示。

2.分别制定建设期与运营期项目监管内控流程、标准、奖惩措施，形成文件制度，在网络媒体平台上予以公示。

3.对相关多元监管主体进行必要的培训，提升监管水平、监管力度，确保监管长期有效。

4.定期按时公开PPP 项目实施进度、项目质量检查监督情况、项目建设投资成本等财务相关数据情况。

（三）建立健全PPP 项目绩效考核长效机制，保障项目质量与效率

根据PPP 项目的实际情况分别确定项目建设期、运营期、移交期绩效考核关键指标，并制定考核评价标准，指定绩效考核评价机构，建立健全绩效考核评价制度，使项目实施公司的实施进度、质量与政府付费挂钩，保障项目实施全过程的质量与效率。

四、结论

PPP 项目作为政府与社会资本合作的新型模式，能够有效带动财税体制变革，促进行政管理体制，切实提高我国财政资金的使用效益，最终促进我国经济增长。但是，就目前而言，PPP 项目实施过程中存在的客观问题，特别是PPP 项目监管问题，制约了PPP 项目应用价值的发挥。为此，政府主体部门应联合社会相关参与主体，加强PPP 项目规范实施力度，完善相关配套政策，建立健全监管体制，明确绩效考核评价制度体系，以发挥PPP 项目的应用价值，有效激发我国经济活力和创造力，促进我国经济增长。