我国乡镇治理公共服务优化

●柳志明 刘静远

公共服务是由政府兴办的公共服务事业以及对社会成员的直接社会服务工作，如邮政、公共卫生、救济、娱乐及电讯、水电、公共交通等公用事业。这是中国百科大辞典里对公共服务的解释。政府提供公共服务主要是以提供公共产品的方式，非竞争性和非排他性是公共产品最主要的特征，也是其区分与其他产品的依据。城市化的高度发展，让传统的乡镇走向了衰落，这些都是欧美发达国家在经济高速发展后遗留的问题。同样的，中国经济高速发展的今天也正在经历这一过程。当前，我国城市公共服务日趋成熟，但是乡镇公共服务的发展却面临很大的困境，如何改变这种局面，对改善我国城乡差距和振兴乡村都具有重要的意义。

一、国外乡镇治理发展历程

（一）韩国新农村运动中政府提供的公共服务

1962-1971 年的两个五年计划，韩国经济改革主要以发展工业为主，使得韩国经过了一段高速发展的时期，随着而来的是城市化的扩张，乡镇人口开始迅速向城市涌入，城乡差距也越来越大，社会问题也日趋增多。鉴于这种情况，时任总统朴正熙在韩国发起了新农村运动，决定将工业引入农业区域, 实现工业与农业的共同发展。新农村运动的开展，极大地缓解了当时韩国城乡之间的矛盾，为农业现代化的实现提供了坚实的物质基础。其中韩国政府为乡镇提供的公共服务有：加大基础设施建设财政投入，改善农村居民居住条件；政府为乡镇提供政策支持，调动农民积极性；推广科技文化知识和技术教育培训，让农村居民各有所长；引导发展农村特色产业，带动乡镇经济发展。

（二）英国新镇建设中的政府公共服务

英国是世界上最早的工业国家，也是最早的城市化国家，为了缓解伦敦和其他大城市的人口压力，在田园城市理论和卫星城市思想的影响下，英国政府开始了酝酿许久的新镇建设规划运动。在新镇建设中，政府十分重视新镇的规划，花费了大量的时间和金钱做了前期的调查和研究，每一个新镇的选址到开工建设，政府的要求都十分苛刻，其中以阿伯克隆比编制的大伦敦地区规划最为受到人民的推崇。强化对新镇公共服务的投入，扩大公共服务的供给规模是英国政府在新镇建设后的一个主要方向，不但完善了新镇的居住环境，而且使得城乡差距越来越小。政府为新镇居民提供就业和福利保障是新镇长期保持繁荣的另一个重要原因。

（三）美国乡镇建设中政府公共服务的体现

美国的乡镇情况不同于其他欧洲国家，20 世纪初，工业化大发展之后，美国城市人口不断增加，城市过于拥挤，导致许多中产阶级开始向城市郊区转移，加上汽车等交通工具的普及，更进一步推动了美国乡镇的发展。虽然美国的情况跟前面几个国家的情况不太一样，但是，政府在其中起到的作用是不可忽略的。完善的法律制度是美国乡镇稳定发展的基本保障，从上世纪30年代开始，美国国会定期修改法律，对乡镇的各项工作做出规范和约束，并且会安排专业的执法人员在乡镇执法，政府制定的法律规范保证了美国乡镇的稳定发展；农业的高技术带来的附加值是巨大的，美国政府一直致力于农业科研与推广，聘请科学家长期从事农业研究，相比其他国家农业的低产值，其高投入也获得了高回报，这是农业教育投入取得的效果；完善的教育和管理体系是美国乡镇长盛不衰的关键，美国有50 州，每个州至少有一所以农业为主的大学，每年州立大学都会向州政府输送高级农业管理人才，充实到乡镇的各个行政管理部门；美国政府重视农业资源的保护和开发，通过补贴与奖励双重机制，鼓励农民充分利用现有资源开发农业旅游与退耕还原，既起到了增加农民收入的作用，又保护了环境。

综上所述，国外乡镇治理的道路虽然不一样，但是很明显我们能在政府提供的公共服务中发现一些规律和特征，这些规律可能会对我国政府乡镇治理公共服务方面产生一定的启发作用。（见表1）

表1 国外乡镇治理政府提供的公共服务

二、国内乡镇公共服务现状和问题分析

新中国成立至今，我国政府一直在致力于乡镇的发展，也取得了斐然的成绩，但是，还存在一些比较突出的问题，成为阻碍我国乡镇可持续发展的绊脚石。尤其是到了改革开放以后，我国进入工业化中期，城市化开始急剧扩张，城市差距开始出现断崖式分裂，导致农民负担加重，贫富差距愈发明显。党的十六大之后，在城乡二元结构体制的背景下，如何实现城乡协调发展开始上升为国家战略。这意味着我国开始着重重视城乡发展在国家发展中的作用。

经过这些年的努力，传统的基础设施建设，已经在我国乡镇得到了普及，农村的基本生活有了保障。但是社会主义进入新时代之后，乡镇的建设又有了新的要求，传统的基础设施已经完全不能满足乡镇人民的生活需求，这就需要我们在现有基础上更新公共服务观念，将乡镇的公共服务短板补齐。当前农村地区基础设施落后的格局依然没有改变，农村居住环境并没有得到多大的改善，文化教育等诸多问题跟城市还有很大的差距，这些都需要地方政府努力去改变这种现状。国内乡镇公共服务的主要问题：

（一）基础设施建设服务不到位

乡镇基础设施一直是困扰乡镇发展的一大难题，虽然国家财政每年都下拨专项资金，用于农村乡镇基础设施的建设，但是在实际操作中，总会出现一些问题。乡镇缺少统一规划，导致大量土地浪费；村民住宅建筑由于缺少统一的规划，导致乡镇住宅七零八落，一是导致乡镇农村的大量土地浪费，二是影响乡镇美观。基础设施问题频出，问题得不到及时解决；现在还有些农村地区没有通硬化水泥路，人民出行不便利，有些地方修的公路质量达不到标准，没修多久就坏了的情况时有发生，也没人去修缮，管理者没有及时注意到这些问题，给农村居民生活的成本增加了负担。基础设施达不到标准要求，人民生活没有保障；农村好多地方还是没有自来水，有的地方虽然通了自来水，但是经常出现断水的情况，或者水质浑浊，达不到饮用标准，本来装自来水是未为了方便村民，没想到却成了乡镇居民的麻烦，还给农村居民的生命健康带来了很大的隐患。除此之外，文化、体育、娱乐等公共服务的基础建设在乡镇地区也达不到长足发展。

（二）教育文化服务支出严重不足

前段时间国务院公布的2018 年全国教育总经费达4.6 万亿，同比增长8.39%，而城市支出大约是乡镇支出的3 倍，可见城市与乡镇之间的差距之大。由于城乡之间的这种投入差异，导致我国乡镇地区的教育设施和教学硬件完全跟不上现代教育的节奏，城乡教育的差距还在逐渐拉大，教育公平问题又成了新的矛盾。不止是经费投入不足的问题，城乡教师配置也存在明显的差异，据《中国教育统计年鉴2016》显示，我国城市中小学教师本科学历及以上人群占比66.01%，而乡镇教师的中专及以下学历占了一半以上。一些山区的乡镇学校连基本的教学工具都没有，更别提其他的硬件设施和辅助教学设备，这给乡镇孩子的学习和生活带来了许多困难。除了基础教育的不足，文化事业在乡镇的发展也不尽人意。

三、乡镇科技服务贫瘠

相比其他欧美发达国家，我国农村科技几乎是一个真空地带，这也是农村生产力长时间得不到解放的一个重要原因，另一个就是我国地质条件复杂，造成了我国农业生产达不到其他发达国家的大型生产的局面。但在华北平原、东北平原和新疆部分地区地势平坦，具备大型劳动生产的条件，这也是我国仅有的几个大型劳动生产基地也都在这些区域的原因。相对这些区域，其他地方的地势各不相同，各个地方的政府也做了一些努力。首先我国农业大学在数量上有那么多，但是在乡镇区域的发展和生产方面并没有起到什么太大的作用。其次我国的农业推广也做了这么多年的工作，但是取得的效果一直不佳，一个是整个推广过程时效太长，且针对的农民数量有限，不利于大面积的推广。

四、乡镇居民经济收入薄弱

李克强总理说过，就业是民生之本。居民的收入来源得不到解决，那么群众的生活就得不到保障，倘若乡镇居民的基本生活得不到保障，还谈什么美丽乡村建设？现阶段的乡镇地区的经济收入，主要来源有两个部分：一部分农民收入还是传统的务农，由于受到气候等因素的影响，这部分务农农民的收入得不到有效的安全保障；另一部分农民是外出务工所得收入，外出务工的农民多数是青壮年，家里老人小孩守着空心村，这又给乡镇给来了新的难题。国务院公布的2018 居民收入和消费支出情况数据显示，2018 年城市人均收入是39251 元，而农村的数字是14617元，城市人均收入大约是农村的三倍，差距是很明显的。如何让乡镇居民有固定的收入来源，缩小城乡收入差距，让乡镇成为村民幸福生活的乐土，成了当下地方政府乡镇治理的重中之重。

五、乡镇治理中的公共服务优化措施

面对错综复杂的地方环境和乡村治理过程中的困难和矛盾，加上当前的地方政府管理存在的一些不足，提出一些优化措施来应对乡镇治理是非常有必要的。提出的主要措施有以下几个方面:

（一）完善乡镇基础设施建设，切实保障人民生活

乡镇基础设施建设，是每个国家乡镇繁荣的基础，这也是实现我国乡镇振兴的直接前提。一是要政府要加大对乡镇基本生活基础设施的建设和完善相关配套工程的实施，对水、电、公路等传统的基础设施线路完善和加固，还要增加通信、网络等新兴基础设施的建设，以切实保障乡镇居民的生活需要；二是政府要加强完善乡镇文化、娱乐、体育等公共服务的布局，让乡镇居民也能享受到城市里的服务，切实满足乡镇居民的生活需要。三是对乡镇地区的医疗服务设备服务进行升级改造，加强乡镇医疗服务水平，以捍卫人民的生命健康。

（二）统一规划乡镇住房要求，改善乡镇居住环境

在英国的新镇建设中，我们看到了政府统一规划新镇带来的优点。在我国的乡镇治理建设过程中，外国的一些优秀做法可能不太适合直接拿来用，这就需要地方政府工作人员多学习人家的经验，找到适合当地乡镇治理的一些措施。统一规划乡镇住房建设要求，不但有利于节约农村土地，而且还能使得农村人居环境和景观建设得到一个很好的发展。但是在这个规划过程中，要因地制宜，充分考虑各地乡镇的实际情况，设计出一些符合当地情况的规划方案来，更不能千篇一律地大搞，各地方政府的规划要落到实处，切实改善乡镇居民居住环境，早一步实现美丽乡村。

（三）加大乡镇教育投入倾斜，大力发展科技农业

少年强，则国强。教育直接干系到国家的未来，我们不但要让更多的乡镇学生有学上，也要让他们上好学。加大乡镇基础教育的投入，能让更多的孩子在快乐中学习，也能让教师们安心在乡镇培养祖国的未来，为国家的伟大复兴贡献自己的力量。乡镇科技农业的发展也不容忽视，要想实现农业现代化，乡镇必须转变传统的农业思想观念，用现代化的科技农业知识武装农民，使他们成为现代化农业的掌舵者。地方政府可以免费设立乡镇农业培训学校，帮助农民普及农业科技，地方政府还可以引入大学在适合的乡镇设立研究机构，帮助发展乡镇高科技农业经济。

（四）引导农村特色产业发展，保障农民生活收入

我国幅员辽阔，各个地区造就了不同的文化差异，也产生了许许多多的特色产物，这些都是广大劳动人民群众创造的，因此农村特色经济是一个很好的挖掘点。各地方政府在发展乡镇经济的同时，应认真研究属于自己地方的特色产业，从原材料到深加工到销售，打造全方位的特色产业链，不但能为乡镇居民提供就业岗位，解决了乡镇居民的收入问题，还能带动乡镇的发展，为乡镇经济提供巨大的动能。有条件的地方，还可以政府引导发展乡镇旅游，发展农村服务业，使乡镇收入来源多元化。没有特色产业的地方，政府可以政策引导工业辅助农业发展，逐步解决乡镇居民的就业问题，缓解农村生活压力，切实解决乡镇居民的收入问题，才能让农村发展兴旺，逐步将我国乡镇建设成美丽富饶的现代化农村。

六、结语

从国外政府乡镇治理提供的公共服务来看，乡镇基础设施是各个国家都十分重视的，这能有效缓解城乡矛盾，缩小城乡差距，给我国乡镇治理提供了一定的参考作用。现阶段，我国乡镇治理过程中公共服务的缺失和发展不均衡，导致出现了一些不该有新的社会矛盾，政府必须重视公共服务在乡镇治理中的重要性，尽快改变这种格局，为我国全面建成小康社会的到来扫除障碍。