科学事业单位全面预算管理问题探究

蒋蕴

摘 要：预算管理是科学事业单位为实现其战略目标而进行的重要管理活动，实施全面预算管理对科学事业单位有着重要的意义。本文分析科学事业单位目前在全面预算管理过程中存在的问题和原因，提出解决对策，希望对科学事业单位预算管理工作提供帮助。

关键词：科学事业单位  全面预算  存在问题  解决对策

随着财政预算管理体制改革深化，科学事业单位的全面预算管理工作更加重要。科学事业单位在完善预算管理机制、全面推进预算绩效管理等方面做出积极的努力。但相对企业而言较为薄弱，在未来的发展过程中还有需要加强的地方。为此，科学事业单位应分析全面预算管理中的问题，加强预算管理水平，提高财政资金的使用效益，解放科研生产力，适应新形势的需要。

一、全面预算的概念

全面预算管理是单位为实现其战略目标而进行的最重要的管理活动之一，包括财务预算和业务预算。其是一项涵盖单位全部业务活动、全程管理流程，全员参与的综合管理系统。全面预算是实现单位目标的重要手段之一，在各单位之间受到广泛的应用。

二、科学事业单位全面预算管理问题

（一）预算编制质量不高

目前部分科学事业单位编制预算不科学。首先，在开展预算目标设定工作时，单位未能将战略规划、工作目标与预算目标实现有效衔接，指标之间缺乏内在联系，无法相互协调，形成了预算指标与年度工作目标之间各唱各的调、各吹各的号，预算指标对实际工作无法起到有效的指導作用。其次，预算编制形式重于内容，相关工作的开展往往是为了应付上级核查，没有充分考虑到单位实际情况，预算编制质量得不到保证。一些单位预算编制方法过于单一，大部分科学事业单位使用基数法编制预算，按照上一年的支出，结合下一年的情况对上年数据进行修改形成预算。这样的编制方法简单，相关工作人员工作难度降低，但是基数法可能导致上一年预算的缺点带入下一年，线管数据信息的科学性无法保障，不能和实际情况相结合，影响预算编制质量。再有，部分科学事业单位绩效管理工作也往往浮于表面，工作重点放在按照求报材料方面，满足于填报各类报表、撰写工作报告，没有及时对预算相关工作进行监督管控。部分单位未能按要求制定科学的绩效评价管理体系、设定科学评价指标，并以此作为年度考核依据。由财务人员代编代报预算的情况仍然存在，预算准确性也受到一定的影响，出现信息失真的情况，违背了预算编制的初衷。

（二）预算缺乏硬约束

全面预算管理工作的重点环节在于预算的执行，严格按照预算批复执行是预算落地的途径。目前相当一部分科学事业单位预算缺乏执行力。按照预算法规定，单位预算应该包括年度所有资金，即财政资金与非财政资金的收支预算。年度预算一旦批复，除特殊情况外均应该严格按照工作计划执行，不得随意调整。目前科学事业单位在预算执行的过程中由于业务工作计划未能与预算编制有效衔接，实际业务开展时间和内容与计划相差很大，导致部分项目预算无法落实，预算很难按计划执行下去，造成执行进度缓慢。一些单位到关键时间节点，出现为抓预算进度而花钱的现象，影响财政资金使用效果。部分单位常常在预算执行过程中根据业务工作需要频繁调整预算，影响预算的严肃性。部分单位存在预算指标下达存在滞后的问题，等到财政正式下达批复后再细化分解指标，层层下达到基层单位，相当一部分项目年度时间过半才开始落实，影响预算执行效能。

（三）财务核算面临挑战

政府会计制度今年全面实行，科学事业单位在会计处理原则变化和会计工作量翻倍增长的双重压力下财务核算工作困难较大。科学事业单位财务人员需要按照权责发生制和收付实现制原则对每笔业务进行分析，分别在财务会计账套和预算会计账套进行核算，实现“两套账”平行记账，这对科学事业单位财务部门是一个巨大的挑战。财务人员长期按照收付实现制核算要求进行财务处理，现在需要在短时间内学习掌握权责发生制财务处理原则，准确实现核算对接，存在一定的困难。在年初账套完成设置前，科学事业单位需要完成对以往财务信息的清理、清查等大量核实性工作，此项工作是否能够及时完成，资产、往来款项的准确计量直接影响到新账套的基础数据质量。从目前情况看，相当部分单位未能按要求完成相关工作。另外，对于财务核算中的具体操作各单位尚有许多问题需要解决。如新账套财务会计按照权责发生制计量，科研项目核算成本范围更加全面，科研单位大量的科研项目分项目计提折旧，实现成本归集。但是如果没有单位信息化系统支持，单纯依靠手工台账进行统计核算，数据的准确性和核算的及时性不能得到保证，单位财务核算工作面临巨大压力。

（四）预算考核评价工作未落实

在全面预算管理运行中，预算目标确定、预算编制、预算执行、预算考评组成一个完整的系统，它们相互作用，周而复始的循环，实现对整个单位业务活动的最终控制。其中预算考评作为一个承上启下的关键环节，在全面预算管理中发挥着重要职能。长期以来，部分科学事业单位的资金大部分由财政部门保障，尚未形成支出必问绩效的理念。在工作中没有将预算目标与本部门、本单位发展战略和绩效目标之间建立有效衔接。部分单位将部门预算绩效目标填报等工作或者放权给助手处理，或者“拍脑袋”填报。特别是社会科学事业单位的评价指标本身设置与考核存在困难，最终造成预算绩效管理的目标与单位考核工作脱节、与预算实际执行情况脱节。在评价环节没有组织机构进行考核或者考核流于形式，评价起不到支撑预算管理、优化资源配置、提升财政资金使用效果的应有作用。预算执行过程出现的问题也无法及时发现，为单位后期发展埋下隐患。

三、科学事业单位预算原因分析

（一）全面预算管理理念薄弱

意识到全面预算管理对单位发展的重要性是相关工作顺利开展的重要前提。科学事业单位经事业单位分类改革后一部分单位改制后成为企业，经费自给自足，另一部分，特别是承担社会公益性质的科学事业单位资金仍由财政部门保障，其中部分单位尚未认识到预算管理与国家治理、实现单位战略之间的重要意义和密切关系;尚未认识到有效分配、合理使用有限的财政资金是激发广大科研人员积极性、提升学术影响力、政策影响力和社会影响力的重要保障，未将单位预算目标与本部门、本单位发展战略之间建立有效衔接。在此背景下，部分单位拥有预算资金分配权和管理权的部门领导不重视部门预算管理工作，认为凡是和钱有关的事情都是财务部门负责，与其他部门关系不大。在实际工作当中，部分科学事业单位对全面预算的理解过于片面，相关的制度建设、管理流程以及实际执行等方面都不够完善，很多单位的预算管理工作主要由财务部门完成，包括从预算编制、执行、调整到绩效评价。单位业务人员和相关部门不了解预算管理的要求和规定，不清楚预算管理流程。在这种情况下，在单位层面落实全面预算管理工作难度很大，其对单位的促进作用也难以发挥。

（二）预算管理机制不健全

按照实施全面预算要求，各单位应该建立完备的预算管理体系，这是推行全面预算管理的重要基础性工作。但是在实际工作中，部分科学事业单位没有按照要求建立完整的预算管理决策机构、工作机构和执行机构三层预算管理组织体系。部分单位没有成立预算管理委员会，进行单位预算制度审批、预算草案审议、预算调整和执行中的协调等工作，目前主要由主管财务部门安排，其他主要职能部门或业务部门未能深度参与。这样与预算相关的业务流程、工作程序、时间安排等方面的工作没有与预算管理形成对接，造成预算管理松散、随意，预算调整不规范，致使预算管理的作用得不到有效的发挥。部分科学事业单位在工作的过程中没有建立完善的审核机制，相关管理部门任务不明确，监管力度不足，在执行过程中存在超预算支出等问题，导致预算质量不高、预算不准确不全面等一系列问题，从而影响单位的稳定发展。

（三）预算管理手段急需加强

近年来，财政部要求各单位加强财务管理信息化系统建设，大力推动行政事业单位内部控制制度建设，为推进预算体制改革做好准备工作。但从目前情况看，部分科学事业单位预算管理手段落后，不能适应改革要求。部分单位财务信息化平台建设滞后，各类繁多的预算报表加大基层科研与管理人员的工作负担，科研管理效率和便利化程度较低。在重复填报过程中更容易造成信息失真，给预算管理工作带来很大障碍。部分单位未制定单位内部控制制度，内控建设呈现碎片化，缺乏全局性、系统性，相当一部分人员内控管理意识不强。部分单位的内部控制行为主要表现为“遵循惯例”，以非成文的形式存在，较为零散，未成系统，包括“三重一大”决策制度、内控制度建设存在短板。內控工作多由财务部门牵头，不同职能部门间缺乏协同合作。内控制度建设面临人员不足、能力不够的现实问题。

（四）财务人员素质有待提高

长期以来，科学事业单位更重视科研领域的人才，通过人事编制机构设置、引进人才等措施吸引研究领域内高层次人才及专家，在薪酬、晋升等个人待遇方面给予重点倾斜与大力支持，保障科研精品力作，提高社会影响力。相比而言，对财务队伍建设重视程度不够，部分科学事业单位财务管理人员较少、专业素养较低，仅满足财务核算的需要。随着预算体制改革的深入推进，政府会计制度全面实施，会计人员工作量不断增加、难度加大。一方面要进行日常报销审核、财务处理、核账对账等繁琐的内部事务处理，另一方面按照工作要求按时上报税务、统计、审计等各内外部单位所需财务数据，需要处理越来越繁多的各类与财务相关事项，更要做好预算管理改革方面的事项，对事业单位财务人员的要求越来越高。部分科学事业单位未设置独立的会计机构，财务人员晋升空间有限;没有设置财务岗位高级职称序列，即使财务人员通过专业技术考试与评审也不能进行评聘，会计专业技术岗位晋升存在瓶颈，导致会计人员跨行业流动较大。由此可见，缺乏高素质财务人员成为制约科学事业单位预算管理水平的重要因素。

四、科学事业单位全面预算管理的措施

为了改进科学事业单位全面预算管理过程中存在的问题，提高预算管理水平需要结合科学事业单位的实际情况，加强全面预算管理机制，从多个角度分析问题存在的本质，打造良好的管理氛围，加强全面预算管理工作的科学性，为科学事业单位的发展提供有效的保证。

（一）引导树立全面预算管理理念，完善组织架构

科学事业单位应加大宣传力度，牢固树立全面预算管理理念。单位领导要重视预算管理，将其融入日常决策当中，创造出良好的环境，促使员工认识到全面预算管理的重要性。同时应该统筹安排部署，明确工作职责，压实预算单位主体责任，实施全方位、全过程、全覆盖的预算管理，全方位落实预算工作。单位应建立预算管理对接和联动机制，动员单位全体员工主动参与预算的策划、编制和控制，统一观念和标准，增强全面预算管理的合力，使单位与财政部门在预算管理理念、管理目标和管理方式上相协调，保证预算工作能够高质量开展。

健全科学事业单位的预算管理组织结构，建立完整的预算管理决策机构、工作机构和执行机构三层预算管理组织体系。通过建立完备的组织架构，明确各部门工作职责，制定年度时间表、任务书，加强单位资源整合，将单位预算编制、预算执行和预算考核工作统筹部署，形成全面预算的闭合管理，促使其作用的充分发挥。

（二）加强预算编制管理，提高预算效能

科学事业单位应强化预算编制的龙头作用，做好单位基础资料信息储备，特别是有关人员信息、资产信息，及时更新数据，为预算编制提供有力支撑。预算编制与项目精准对标，单位应统筹规划整合，保证各项目预算编制的准确性，避免项目交叉重复。按照“谁审批、谁储备”的原则提前储备预算项目，将项目储备工作前置到预算编制环节，推进项目库联网，实行“先定项目再定预算”。不断压减待细化预算比例，将预算做实、做细，把“钱等事儿”变为“事儿等钱”，切实增强预算编制执行的科学性、严肃性，夯实预算执行基础。

科学事业单位应建立预算执行机制，明确预算执行中的主体责任，严格按照批复执行。对于年度预算已安排事项应该根据业务计划及时开展工作，尽量减少执行中的调整，明确特殊原因需要调整事项的范围，调整预算的时间节点安排，加强预算执行的约束。恰当使用绩效评价工具与方法，通过绩效目标与实际效果之间的比较分析查找问题、寻找管理漏洞、优化预算管理流程，确保单位工作目标的实现。再有，应该及时关注预算执行情况，及时发现其中存在的缺陷，找出原因，并向上级部门反馈，便于有关部门制定相应的改善措施，保证全面预算管理工作的质量。

（三）重视财务队伍建设，加快构建预算管理信息化平台

当前，越来越多的单位将信息技术运用到日常管理之中，科学事业单位也不例外。科学事业单位提高对信息化建设的重视程度，通过广泛调研、深入了解理顺单位信息化流程，探索建设本单位财务信息一体化管理平台。加强部门之间的协调配合，将人事、资产、核算、预算、支付等纳入其中，建立关键指标的基础信息库，通过综合分析给予全面、动态、长期的决策与管理信息支持。建立健全规章制度，将内部控制体系嵌入信息化平台，实现内部信息共享，打破“信息孤岛”，提高预算管理工作效率。

建立全流程管理、多维度评价、多层次激励的会计人员培养、监督、评价、激励体系。建立独立的会计机构，完善会计人员选拔、培养、评价、激励机制，与科研人员进行区分，明确会计人员的职称序列评定规则。打通会计人员晋升通道，稳定会计人员队伍，发挥“传帮带”培养方式的作用，完善会计人员梯队建设。加强预算管理人员培训，不仅要对财务人员、业务人员进行培训，同时也需要对其他部门的人员进行全面预算管理的培训，提升预算管理工作的效果。

五、结束语

全面预算管理在科学事业单位中的作用非常重要，单位应结合自身情况和政策的相关要求解决预算管理中存在的问题，加强监督管理机制，促进管理效率的提升。

参考文献：

[1]于欢.科学事业单位预算编制与预算执行差异问题研究——以 A 研究所修缮购置项目为例[D].对外经济贸易大学，2016.

[2]杨晓红，谭舒海，王君豪等.科学事业单位科研项目经费预算管理策略探究 [J].商业会计，2017.

[3]王帅.浅析新形势下科学事业单位科研项目财务管理存在的问题[J].现代商业，2017.

[4]张桂桂.事业单位加强全面预算管理研究[J].行政事业资产与财务，2017.