浅析应用技术大学内控制度构建中存在的问题及对策

姚加惠

浅析应用技术大学内控制度构建中存在的问题及对策

姚加惠

[厦门理工学院]

廉政风险防控，是高校内涵式发展和廉政勤政的重要保证。由于诸多原因，当前应用技术大学中存在着内控环境不良，内控制度不健全，内控执行力弱，缺乏风险评估，信息孤立闭塞等问题，究其原因，主要是认识不到位，缺乏内控制度的基础建设。应用技术大学内控制度构建是个系统工程，需要从理念、制度、机制等多方面入手进行整体设计与优化，最终形成为规范的学校内控制度体系。

应用技术大学；内控制度；问题；对策

高校内部控制是高校为保证教学、科研及相关工作正常运转，有效降低经营中的各种风险，提高办学效率，促使高校实现规划目标，在高校内部管理中实行的自我调整、约束、规划、评价与控制的方法、程序及措施的总称。[1]应用技术大学办学宗旨是培养高级应用型专门人才，需要根据其内控制度存在的问题，采取有针对性的措施建立与不断完善内控制度建设。

一、应用技术大学内控制度构建中存在的问题

（一）内控制度建设环境不良，重视不够

应用技术大学属于地方性高校，交往圈子比较小，层次相对较低，导致对内控制度及其建设普遍存在片面性认识，尚未形成自上而下的全局性内控意识。一些学校领导者和管理层还片面地认为内控制度建设是财务和审计部门的事情，没有意识到那是学校健康稳步发展的重要保障。相关财务人员和审计人员也是如此，认识不足，专业水平和职业素养普遍偏低，内控观念比较淡薄。

其二，组织机构设置欠合理。学校从专科升格本科时间短，因缺乏科学论证，导致组织结构较为松散，职能重复或不健全，甚至出现相互牵制、职责不对等现象。不仅如此，其内部的二级单位也从系提升为学院，由于无先前经验可以遵循，随意性较大，因人设岗现象时有发生，造成资源的极大浪费。

其三，职能发挥不当。一些关键部门的职能发挥要么不到位，要么越位。比如，财务处还局限于专科层次时期的学校日常账务处理服务，停留在对报账手续的规范性与否、报账业务的真实性与否进行审核，不能从平时工作中总结出财务管理中存在哪些风险点并进行有效防控。简言之，还不能系统参与学校重大事项的事前预测、事中控制、事后总结分析，以及从专业方面为学校领导层提供决策参考。

（二）内控制度不健全，缺乏系统性和全局性

一是原有规章制度不够健全。为了适应学校升格并转型的需要，无论是学校层面，还是二级学院，都增定了不少规章制度。但是，内控制度与规章制度是两个不同的概念，[2]两者并不能划等号，而这些规章制度零乱不堪，有的是因需随时制定的。厦门某学院实训中心，除了实验室安全规定外，没有任何管理性规章制度，出现大小事情全由中心主任说了算的现象。

二是决策与办事流程尚不规范。无论是校级还是二级单位，重要事项决策流程和具体办事流程均不完善。有些涉及全校性的教学科研工作，其重要决策往往仅由具体管理部门来确定，没能广泛吸收相关方面的意见。例如，厦门某学校图书馆就没有设置具有指导咨询作用的专门委员会，出现各类图书资料采购基本是由图书管理人员讨论决定的情况。

三是过程监督和事后评价不到位。由于受专科时期管理惯性的影响，内部有些组织机构仍沿用当时的设置办法，大多数学校没有独立设置审计部门，而是同纪检监察部门合署办公，称为“监察审计处”。事实上，这样的机构设置难以对风险领域或活动过程进行有效的实质性监控。

四是不相容岗位没有分离。随着办学规模迅速扩大，办学层次提高，已经不能再沿用原来那种由某个机构或某个人兼任多职的方式，特别是有些不相容岗位没有分离。例如，采购员与仓管员同为一人，极易导致不良问题发生。

（三）内控执行力弱，随意性大

一是预算管理随意性大。校内各单位预算编制管理严肃性不够，经常出现二级单位报给学校的预算和本单位的实际支出不一致，往往上报得多，实际用得较少，年终剩余经费再挪作他用。此外，教辅单位编制预算并没有听取服务对象的需求建议，自做决定，造成预算编制的主观化、片面性，无法满足业务运行的实际需要。

二是二级单位的收支管理失控。表现在有些二级学院有创收，有些学院无创收，而学校并没有对二级学院收支管理进行统一控制，产生了不少漏洞。由于没有严格执行国家“收支两条线”管理规定，导致有创收能力的二级学院并没有把创收收入（如培训收入等）上缴学校财务处，个别教辅单位利用学校设备加工外来产品的收入也未纳入学校收入，存在截留、挪用、公款私存或私设“小金库”等问题。

三是资产管理不到位。除了少数学校设置资产管理部门外，不少学校至今未有此类机构。伴随信息化水平的提高，现金交易数量越来越少，资金管理方面滋生腐败的可能性降低，但在固定资产管理方面，不规范现象则常有发生。尤其是对没有独立设置资产管理部门的学校，往往存在固定资产不能及时定期盘点，账与账、账与实物不相符，闲置、待报废资产清理不及时等，特别是低值采购品没有严格办理入库和领用手续，存在严重的风险隐患。

（四）内控风险没评估，防范意识差

学校还要从事各种相关的经济活动，如投资、融资、基建、后勤、采购、资产管理等。然而，与自负盈亏的企业相比，由于其经费来源主要依靠政府全额拨款，风险意识明显降低，尤其是缺乏专业的风险识别、及时的风险预警和准确的风险评估等有效的风险防范措施。[3]由于学校规模较小，办学时间较短，特别是监察与审计往往合署办公，无法真正起到监督作用，风险意识薄弱。不仅如此，学校内部有些岗位设置也不尽合理、制度建设不够健全，尤其是校领导和管理人员不能主动地进行风险识别、评估和管理，随意性较大。

（五）各种信息孤立闭塞，难以有效沟通

学校很多工作还处在摸索阶段，缺乏长远的统筹规划。虽校内各种信息系统应有尽有，但各信息系统之间没有统一的数据标准和技术要求，难以实现信息共享和无缝对接，形成了一个个孤立的信息圈，这些信息圈不能同步更新信息，导致信息使用效率低下，对学校决策参考价值不大。不仅如此，各个信息系统相互孤立，还容易造成账账不符、账物不符、账实不符等现象，为腐败问题提供了滋生空间。

二、应用技术大学内控制度构建的对策

（一）强化廉政理念，全方位营造内控制度构建的良好环境

理念是行动的先导，学校全体成员只有从思想高度上统一认识，方能营造出良好的环境。学校领导应充分认识内控制度不仅不会阻碍学校发展，反而是学校健康稳定发展的重要保证，必须自上而下进行推动，方能行之有效。同时，还要增强全体员工的防范意识。现教职员工成分较为特殊，有些是学校升格前专科学校时期留下来的，有些是升格后从全国甚至是国外引进来的，对构建内控制度的认识参差不齐。因此需要对教职员工进行思想教育，加强业务知识培训，同时还要在校内多渠道营造廉政文化氛围。

（二）构建内控制度，立体式打造纵横交错、点面结合的防范网

应设立专门负责组织协调内控制度构建的主管牵头部门，由校领导领衔卦帅，统筹规划，合理制定内控制度，并落到实处。首先，要按照不相容岗位相分离的原则，对学校内部组织机构设置进行整体优化。每个部门的设置和职责分工都应该相互牵制，明确各自职责和权限，尤其是内部审计工作应该保持独立性，即应设置独立的审计机构和安排独立的工作人员。其次，采取纵横交错方式立体地进行内控制度设计。从横向上看，应制定囊括学校所有业务活动的各种规章制度，如预算制度、收入制度、支出制度、采购制度、资产制度、建设项目制度、合同制度、决策制度等，每项制度的制定都要充分考虑实际业务的具体要求。比如收入制度必须考虑到收入是否实行归口管理，是否对票据进行审查控制，是否做到应收尽收。从纵向上看，内控程序和过程应贯穿于各项重要活动的决策、执行、监督、反馈各环节之中，以达到全面制约和监督。当然，还需要对易于滋生腐败的关键领域进行重点控制，例如，授权控制就要求每个员工各司其职，在自己职责范围内根据授权的规定办理各项具体业务，对于未经授权和批准的业务活动，不得越级越权，擅自经手，尽可能做到权力、责任和义务相统一。

（三）建立监督机制，内外结合创建稳定长效的运行方式

首先，要完善内部审计，设立独立的审计部门，负责落实相关政策要求，按时上报具体业务的执行情况，并接受监督检查。同时，增设由具有较高专业素养的人员组成的学校内部审计委员会，对学校内控制度实施的有效性等重大事项提供决策咨询。其次，要强化外部监督。积极接受财政、税务、审计、监察、教育等政府部门的定期和不定期检查。同时，还要接受电台、报纸、公众等社会各方面监督，将廉政风险防范于未然。最后，要确保信息沟通。建立信息平台，将学校全部基础信息，如教师、学生、资产等基础信息进行归类整理，尽可能做到基础信息全校共享，让任何需要该信息的人员随时可以自动获取。同时，让办事人员可以就特殊问题在信息平台上进行交流解决，并确保事关员工利益的相关信息在平台上随时公开。

[1]陈倩妮.高校内部控制的现状及措施研究[J].商,2016（34）:97.

[2]凌科宏.规章制度≠内控制度[J].中国审计,1997（01）:46.

[3]高秀丽.高校内控制度建设研究[J].财会学习,2018（04） :182-184.

厦门市教育科学规划重点项目“廉政建设视角下应用技术大学内控制度研究”（编号：1801）

（责任编辑：杨书元）