国有招标代理企业混合所有制改革路径探析
2020-03-16
(广西建设工程机电设备招标中心有限公司,广西 南宁 530022)
党的十八届三中全会发出全面深化国有企业(以下简称“国企”)改革的总动员令,明确积极发展混合所有制经济是全面深化国企改革的新要求、重要途径,推进混合所有制改革(以下简称“混改”)是国企改革的方向、主要标志和重要特征,更是改革的核心和突破口。近年来,国有招标代理企业混改坚持先试点总结经验、后全面铺开的原则,正在稳步有序地推进,但整体来说进程比较缓慢。本文就推进国有招标代理企业混改的条件、现实困难及原因进行分析,探讨国有招标代理企业混改的路径。
一、国有招标代理企业混合所有制改革的背景
(一)国有招标代理行业发展需求
招标代理行业是人力资源密集型、轻资产型的完全竞争型专业技术服务业,属于商业类行业,其主业处于充分竞争行业,人力资源是企业发展的第一动力,人才价值的发挥、员工的职业资格对企业经营及效益起着决定性作用。国有招标代理企业的使命和战略发展方向是要逐步形成集招标代理、咨询等全产业链的服务体系。但长期以来,国有招标代理企业存在经营体制和运营机制僵化保守导致运营效率不高、选人用人制度不规范、法人治理结构不健全、决策效率低下等问题,极大地影响企业经营管理和运营效率。为避免国有招标代理企业因不适应市场竞争而被淘汰,国有招标代理企业混改能积极对接国家、地方政府和上级公司战略,不断延伸服务范围与服务层次,强化品牌建设管理,逐步从政策服务型为主,向技术型、客户价值型服务转型,多渠道拓展市场,推进资产规模、盈利水平、资产回报率等关键发展指标稳步增长,在日趋激烈的市场竞争中进一步增强活力、影响力和控制力。
(二)国有招标代理企业混改的政策保障和群众基础
国企混改的基础和前提是得到各方面的拥护、支持和推动。目前,中央、国家已经从顶层设计了“1+N”的国企改革政策文件体系。其中“1”是2015年6月5日中共中央办公厅《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》以及2015年8月24日中共中央、国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》,“N”是之后连续出台的22个配套文件。2015年9月24日,《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》指出,全面深化改革的方式方法的核心是国企混改,要求稳妥推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企混改。同时,各地方国资部门也按照中央文件精神、结合本地实际情况,相应制定地方国企改革的配套文件,从而形成全国上下推动国企深化改革、实施混改的局面。
随后,全国各省(自治区、直辖市)基本都确定了国企混改时间表。如广东省提出,到2017年要确保混合所有制企业户数比重超过70%;重庆市提出,通过3年至5年的努力使67%左右的国企发展成为混合所有制企业;浙江省提出,通过3年至5年使省属企业混合所有制企业户数比重达到75%[1]。日趋严峻的竞争形势和生存压力,使国有招标代理企业的所有者和员工清醒地认识到,混改、实行员工持股是适应市场竞争的需要,是适应行业发展特点的需要,是进一步建立现代企业制度、完善企业法人治理结构的需要。这些都是国有招标代理企业全面深化改革、实施混改的有力组织保障和强大的群众基础。
二、国有招标代理企业混改的现实难题及原因
(一)国有招标代理企业混改的现实难题
目前,国有招标代理企业混改试点工作已全面铺开,动作频频,亮点不断,大部分混改企业考核激励机制、治理结构及股权结构等方面发生了改观,混改显示出了巨大生机和活力。与此同时,“重形式轻实质”“卸担子”“只混不改”等现象也有所抬头。
混改面临的现实难题主要有五方面:一是股权设计不够科学合理。在股权结构上、形式上确实实现了股权多样化,但非国有股东分散虚拟,产业链协同效应不强,“混”流于表面。二是没有形成有效制衡的法人治理结构和市场化的经营机制。在管理上,仍是“一把手”“一言堂”,董事会形同虚设;在经营上,还没形成有效的法人治理结构和灵活高效的市场运营机制。三是盲目追求挂牌上市。一些地方国企仅通过“挂牌新三板”等方式来实现混改,未能触及实质层面的改革。四是借“混”牟利,从而造成国资流失[2]。由于企业经营管理者身处经营管理一线,对本企业实际情况了如指掌,本身权益又与企业密切关联,在具体实施混改过程中,难免会受自身小团体的权益影响,有可能使混改偏离正确的轨道进而阻碍混改工作推进。五是混合所有制党建问题。党的建设淡化、虚化、边缘化、弱化情况比较突出,党建工作与业务工作“两张皮”的现象依然存在,党务人员专职的少、兼职的多、能力素质跟不上形势,党建工作更多的是流于形式,重业务轻党建是常态。另外,混改企业各类股东之间文化存在较大差异、利益追求重点也不同,这些势必会影响党建工作。
(二)国有招标代理企业存在混改难题的原因
1.陈旧思想影响混改积极性。在混改进程中,国有招标代理企业还存在着“患得患失”“只混不改”“一混完事”的思想,担忧员工持股不稳定、与非公资本合作不适应、被外资控制等,以至谈“混”色变。非公有资本担心控制权旁落、话语权失落、政策多变等[3]。企业员工担心混改后,原来的国家干部身份转换为市场化用工,收入不稳定,产生反对甚至抵触情绪。
2.误解混改内涵影响混改进程。国有招标代理企业对混改内涵的误解主要表现在:一是混淆混改与股权多元化改革概念。混改与股权多元化改革都是企业所有制、股份制改革,都坚持股权多元化。但混改是指财产权分属于国有股东、员工、非公资本战略投资者等不同性质所有者的企业所有制改革,强调企业中不同产权主体多元、交融发展,并非变革企业组织形式。二是将混改理解为国资流失。国企混改并非简单的私有或国有,“混”是第一步,“改”才是关键;引进资本是手段,转机制增活力才是目的[4]。混改过程中难免会出现“国、民互有进退”的情况,但这些都是针对不同地区、不同行业的国企采取的不同混改策略,混改的出发点和最终归宿是通过国资与非公经济优势互补、共同促进、共同提高,提高经营和国资的运行效率,尽可能地实现国资保值增值,更好地完成国企应有的使命和任务。只要公正、公平、公开、严明、规范,机制健全及监管到位,混改不但不会导致国资流失,而且还会实现国资保值增值。
三、推进国有招标代理企业混改的路径
在新时代以混合所有制为重要突破口的国有招标代理企业全面深化改革中,混改并非立足于“混”,“混”只是第一步,“怎么改、改到位”才是关键。因此,如何落实混改的具体路径就显得尤为重要。
(一)解放思想,加强企业文化建设
1.尊重市场规律,引入市场化机制。首先,认识到混改主体需有明确的战略发展方向和思路,如果经营发展战略模糊、主业不突出、核心竞争力不强,就无法形成优势。其次,认识到混改的本质即股权多元化,通过多元化激发企业新的市场活力。上市是混改的手段之一而非目的。如果仅仅只是以财务投资为目的的混改,将上市作为退出机制,极易出现短视行为。通过混改实现上市,应在资金的风险控制和回报、产业的发展空间和互补等方面实现双赢[5]。再次,坚持政企分开、政资分开,减少对企业运行的行政干预,在员工聘用、薪酬考核、股权设计、治理结构等方面引入市场化机制,在经济运行中实行国资所有权与经营权相分离,使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场竞争法人主体。最后,选择混改时机但不应设时间节点。国企经营状况好的时候,资产易产生溢价效应,混改相对容易。混改不应设时间节点,不能急于求成,不能搞“拉郎配”、被动式、应付式的改革,而应该稳扎稳打,切实收到预期效果。同时,还要加强混改试点工作的后评估,以便使混改更加完善、更加规范地推开[6]。
2.抓好意识形态工作,加强企业文化建设。一是深入学习党章、宪法,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,把加强党的领导的普遍性要求与混改企业的特殊性、文化落地与党建质量提升、“两学一做”常态化活动和企业重大经营活动等相结合,强化“四个意识”,抓好意识形态工作。二是树立以人为本的思想,依靠工人阶级,尊重劳动、知识和人才,企业与员工同进退。要在试点基础上,推广骨干持股,进一步丰富产权主体,形成更紧密的利益共同体。三是注重信誉和诚信,强化契约意识,维护企业信誉,引导员工培育和践行社会主义核心价值观。四是按照兼容并包、求同存异的原则,构建一主多元的企业文化,以独具特色的国企文化影响和塑造广大职工的价值观、理想信念、思想道德和信仰追求,不断增强员工的政治认同、思想认同和情感认同,充分调动其积极性、主动性、创造性[7]。
(二)进行自我革命,完善体制机制
1.加强认识上、行动上的自我革命。在完善体制机制上,企业应积极主动地进行自我革命,要保持清醒的头脑并做好充分的准备,以换位思考的方式对待混改,更多地为合作方考虑问题。首先,要充分考虑和兼顾企业干部职工的当前利益和长远利益,坚持“依法依规、公平公正、规范操作、积极稳妥”的总体原则,坚持从有利于企业自身长远发展、有利于员工队伍稳定的大局进行混改,建立有效激励机制促进国资的最大限度增值,做到改革与发展两不误、两促进,既确保国资保值、不流失,又切实维护好企业员工合法权益。其次,国企招标代理企业混合所有制改革要做到“三个必须”:必须进一步解放思想,转变观念,自觉从旧体制、旧模式中走出来;必须克服私心杂念,正确对待和处理“混改”中的权利及利益再分配问题,以改革大局为重,变“让我混改”为“我要混改”,积极主动作为,敢于担当;必须从实际出发,因企施策,因行施策,制定出切实可行的“混改”方案,上下齐心合力,共同打赢“混改攻坚战”[8]。
2.加强国企混改制度体系和市场化机制建设,为有效混改提供制度保证。混改是一场深刻而复杂的革命,点多面广,需要在推进混改试点的同时,加强相关制度建设和出台配套措施,特别是建立自上而下的完善的国资监督管理体制能够切实实现国资保值增值的目标,并强化对地方和部门的职责及各项制度的执行要求,构建完备的国资经营预算制度和企业经营业绩考核体系。政府主要对国企实行负面清单管理,坚持一个“活”字,即放开搞活,进一步减少政府对国有招标代理企业的直接干预,防止用搞国企的一套去搞混改企业,使企业真正成为大众创业、万众创新的市场经济活动的主体,从而促使其实现市场效率最大化和自身正常发展[9]。坚持政府引导、市场运作,既要发挥政府的宏观引导作用,更要尊重市场在资源配置中的决定性作用。要以“改”促“法”,以“法”生“态”,促进国企混改的制度体系与配套措施建设。“改”就是混改,“法”就是“法制化”,“态”就是企业生态。要通过混改,同其他改革措施协同推进,创造形成各种所有制经济依法经营、相互合作竞争、共同发展的良好的常态化的企业生态环境。混改是市场化的改革,要按照市场在资源配置中起决定作用的要求,进一步简政放权,避免行政权力对股权结构、董事会结构和高层管理人员选聘的干预。
3.加快建立健全企业信用体系,为混改企业健康发展提供可靠保证。要完善制度、保护产权,加大产权保护力度,消除混改参与各方的担忧,解决混改中出现的问题,真正在产权保护方面切实见成效,才能稳定和提升混改参与者的预期,增强各方力量创新创业的活力。在混改中既要做到国资不流失,又要注重保护少数股东权益,不能对其他资本、特别是民间资本在准入、投资回报、撤出等方面设置障碍,切实体现出产权平等保护的精神[10]。同时,设计好改革容错纠错和激励约束机制,特别是问责机制与免责机制,要旗帜鲜明地鼓励、支持创新经营体制和运营机制,保护企业经营管理者的改革热情。国企决策失误、投资失误、经营亏损必然导致国资流失,如何判定哪些是主观恶意造成的,哪些是善意、不可抗力造成的就显得至关重要,因为前者必须追责,后者可以容错免责。国务院办公厅分别于2015年10月和2016年8月发布的《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》中,对追责对象、追责办法都有明确规定。
(三)加强和改善国资监管的过程
国资监管部门面临着向管资本为主转变和在混改中加强国资监管等更为艰巨的任务。要求国资监管一是转变思想观念,适应由过去单纯监管国资向与各类所有制资本打交道的转变;二是转变监管思路,要由过去习惯于行政性审批监管办法向行政审批监管和必要的准司法听证审批监管的方向转变,推行信息披露承诺制,涉及国家安全、国计民生的一些重要领域,可以试行听证制度,证言证词负法律责任;三是改进监管手段,善于运用现代信息手段特别是大数据技术加强监管,使国资监管做到全过程、全覆盖和实时化;四是充分借鉴国际上反垄断、企业分立、分拆等经验和做法,对混改中一旦出现危及国家安全、严重破坏国计民生行为的,要及时运用反垄断、特别是强制性分拆等措施加以制止[11]。在“混改”监管方面,很多地方都有比较完善的制度设计。如2018年7月23日《广州市人民政府关于市属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》规定,国资监管部门要加强对国资交易规范管理和市属国企混改的指导;完善对混改企业的监管制度,强化责任追究,对违规、违法转让和侵吞国资、化公为私、利益输送、暗箱操作、逃废债务等行为,要依纪依法追究有关人员责任。审计部门要依法履行审计监督职能,加强对改制企业中原国有和国资占控股地位或者主导地位的企业法定代表人的离任审计。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审计、资产评估等方面的作用。加强内部监督和信息公开,涉及职工切身利益的安置方案等重大问题,要经过职工代表大会或职工大会审议通过。尽管对国资的监管十分必要,但在实际操作中应按照市场法则,科学制定监管制度办法,做到宽严适度,有针对性。一要针对股份合作的混合所有制,建立科学合理又切合实际的国资监管体系,既监管到位又具备可操作性。二要大胆突破,适度放松规制。包括加快推进开放管理层持股、员工持股通路,降低混合所有制创投公司资本市场退出划转社保基金比例等,通过改革尝试,吸引合作伙伴的同时留住人才[12]。
(四)科学设计股权结构,拓宽试点范围
1.科学设计股权结构,提高混改参与各方积极性,为扩宽试点范围创造条件。混改能顺利实施的首要前提,是要有一个能充分调动各参与方积极性的股权结构。允许各类社会资本参与国企混改,明晰集体资产产权,鼓励集体资本、非公有资本和外资等各类资本参与,鼓励养老基金、社保基金等各类基金介入,也包括资本市场资金等,借此分散股权,形成股权多元化,有助于股东之间相互制衡[13]。在股权结构设计中,要注意提高非公资本的持股比例,要以市场为导向,按照现代企业法人治理结构,以股权结构为基础,切实保障混改国企的各类出资人的产权权益,防止出现国资或非公资本任何一方被强制“瘦身”的情况。同时,抓住国资保值增值这一关键,通过科学制衡的股权机制,调动各类参与者的积极性。按照《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》,结合行业特点,国有招标代理企业混改通过增资扩股以及股权转让相结合的方式,引入非公资本的战略投资者,战略合作者入股价格按照市场公开竞价结果确定,在确保国有股东控股地位且其持股比例不低于公司总股本的34%的前提下,非公资本的持股比例可以低于、等于或高于国有股东持股比例,从而在法律层面保证非公资本与国资享有同股同权。国资与非公资本公平公正分配国企控制权,确保非公资本股东获得更大的话语权和决策权,提高非公资本股东积极参与企业管理和决策的激情。此外,同步实行员工持股。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%,单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%,入股价格按照引进战略合作者市场公开竞价结果确定,持股范围一般为公司中高层和管理技术等核心骨干员工。坚持入股自愿、同股同权和利益共享、风险共担的原则,员工持股数与岗位挂钩,岗变股变、人退股退,确保持续调动员工积极性和创造性。调动所有者、经营管理者和核心骨干员工的积极性,可大大提高混改企业的决策、管理、执行效率,充分激发企业生机活力,如国内云南、江西、甘肃等地的国有招标代理企业,通过实行员工持股取得了优良的业绩和快速的发展。2002年,云南招标股份有限公司完成混改后,营收以每年10%左右的速度稳步增长,利润以每年7%左右的速度稳步增长,员工收入以每年5%左右的速度稳步增长,实现了企业经济指标和职工收入双增长。
2.拓宽试点范围,推进混改措施落地,逐步提升试点级别。国有招标代理企业混改如果从母公司层面开始搞,力度大,影响也大,但试错纠偏难度也大。如果层级不高,过于下沉,面过窄,所占比重过小,混改的作用就不够明显,有违初衷。总体来说,试点期间,央企可从二、三级公司做起,而地方国企,符合条件的也可直接从母公司做起,逐步积累经验,然后规范推广[14]。在扩大试点范围的过程中,要多出实招真招,以点带面,稳步有序推进混改措施全面实施落地,大刀阔斧地治理“只混不改”问题,逐步提升试点级别。
(五)坚持党的领导和企业法人治理相结合
坚持党的建设与改革同步谋划的原则,把建立党的组织、开展党的工作,作为国企推进混改的必要前提,确保党的领导、党的建设在改革中得到充分体现和切实加强。实施混改,最根本的是需要一个能切实体现契约精神、相互制衡的治理结构。现代企业法人治理结构是企业规范运行、效率提升的基础,合理的激励和监督机制是企业发展壮大的保障[15]。
1.以全新的工作方法,做实做强党建工作。一是通过制度建设落实“两个1%”。混改企业党务部门编制不低于同级部门平均编制、专职党务干部总数不低于在岗职工人数1%,党组织工作经费不低于上年度职工工资总额1%。二是推进党组织全覆盖,加强支部建设。以提升组织力为重点,坚持党的一切工作到支部的鲜明导向,落实“三会一课”制度,把党员特别是党务干部历练成为业务骨干,把不是党员的骨干教育发展成为党员,切实发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。三是从员工关心的热点问题入手,关注员工切身利益。党组织活动与属地社区建设、企业团队文化建设、群团活动相结合,把符合条件的党务干部推荐兼任工会、共青团的负责人。四是充分利用各种信息技术丰富活动载体,创新工作手段。在增强党建基础工作的覆盖面、针对性和时效性的同时,更要加强线下的面对面谈心交流。五是建立党务工作人员和其他业务人员的双向交流机制,定期开展业务培训,落实党务干部政治、经济待遇,打通党务工作者的职业发展通道[16]。
2.建立健全科学有效制衡的法人治理结构。把加强党的领导和完善公司治理统一起来,明确党组织在法人治理结构中的法定地位,使企业党委成为公司治理结构的有机组成部分,使党委发挥政治核心、领导核心的作用组织化、制度化、规范化,保证党组织把方向、管大局、保落实作用的发挥。党组织主要从政治属性上监督党和国家方针政策在混改企业中的贯彻执行,支持公司治理结构依法行使职权,确保党的全面领导;而董事会、监事会、经理层主要从经济属性上维护股东的权益,保证国资保值增值,实现企业经营效益最大化。具体可采取以下措施:一是国有控股股东按法定程序向控股混改企业推荐董事、监事,其中董事长人选即党委书记人选,监事会主席人选即纪委书记人选;同时推荐在经理层担任主要负责人的人选为董事,董事会必须有非公资本委派的董事、职工董事,按照管理权限任免或提名经选举产生。二是国有控股股东按法定程序,由董事长(党委书记)向控股混改企业董事会推荐国有股东派出的经理层人选,这些人选亦作为党委班子的人选。三是积极吸纳具有党员身份且符合条件的非国有股东推荐的经营班子成员为党委班子人选。四是各股东充分沟通,把加强党的领导要求写入公司章程,在原则和内容上达成一致,最核心的内容是党建机构的设置和党委对“三重一大”决策前置程序的落实。在此基础上实现双向进入,交叉任职,明确权责边界,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制[17]。
3.加强上级党组织对混改企业的全面直接领导,压实压细党建工作责任制。一是强化党建工作考核评价,把软指标变成硬杠杠。对照《中央企业党建工作责任制实施办法》,结合混改企业特点,合理确定党建工作考核指标体系,定量与定性考核相结合。尝试将党委班子年薪与经营业绩考核、党建工作直接挂钩。二是为构建全级次长效机制,开展建立混改企业党委书记年度抓党建工作述职评议,压实党委书记党建工作第一责任人责任。三是为推进党建工作的常态化,混改企业上级党组织要开展季度例会点评,就组织、宣传、群工、人事、纪检、安全保密等工作进行通报,及时交流经验,互鉴互助。四是建立混改企业党委(党支部)向上级党组织报告党建工作制度。五是严格落实履职不力问责机制。坚持纪在法前、抓早抓小,及时开展提醒谈话、谈话函询、批评教育、依规依纪对违规违纪事项的严肃问责。通过以上党建工作责任制的全面落实,实现加强党对混改企业领导的既定目标[18]。六是坚持党委会前置审批制度。企业管理制度必须经过党委会前置审批,审批通过才能列入董事会、总经理办公会议程。通过制度体系的构建和有效运行,保证企业依法经营、依规治企,保证发挥党组织全面领导作用、健全公司法人治理结构和全心全意依靠工人阶级的有机统一。
4.党管干部原则和员工管理市场化相统一。坚持党管干部原则,落实董事会、经理层选人用人权,党组织在确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等方面发挥把关作用,只要坚持高标准、严程序,贯彻民主集中制原则,选出合格的企业管理人员,特别是党委书记(董事长),就可以为加强党对混改企业的领导提供坚强保障[19]。《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》中明确指出,坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制,董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委;党委书记、董事长一般由一人担任。探索建立市场导向的选人用人和激励约束机制,加大国企员工特别是管理人员的市场化选聘力度,依法选择经营管理班子是董事会的权力,依法行使员工用人权则是经营管理者的权力。坚持党的领导,按照一定标准和程序,市场化选聘职业经理人,使企业员工特别是管理人员能上能下、员工能进能出。同时,强化市场化考核激励约束机制,进一步建立新的市场化劳动用工机制,尤其是对经营管理者要加大考核、激励(如实行差异化薪酬制度)力度,收入能增能减。国有招标代理企业实施混改需要一个与股权结构、治理结构相匹配,符合市场要求的“去行政化”的人力资源结构。所有参加混改的人员在双向选择的基础上,真正转换国企人员身份,与原企业解除劳动合同,再与混改企业签订完全市场化的新合同;推进职业经理人制度,建立相应的选聘、考核、奖惩和退出机制,原国企高管不再享有行政级别,经董事会聘任后可转为职业经理人;全面实施市场化薪酬,根据业务领域与岗位职责对标不同行业的市场薪酬水平,将员工收入与企业长远发展相挂钩。鉴于社保制度已基本建立,参加混改国企人员应不再给予身份置换补偿[20]。
国有招标代理企业进行混改是大势所趋、人心所向,势在必行。国有招标代理企业混改要以“混”促“合”,以“治”共“享”,“混”是路径,“合”是方向,“治”是目标,“享”是目的和最终标准。“混”是指资本、人员等要素的多元混合。“合”主要指不同文化、理念和管理方式的相互交融。“治”指公司治理,通过混改建立健全科学有效制衡的公司法人治理结构,革除国企长期存在的经营体制和运营机制弊端,实现市场化、法制化、现代化。“享”指共享改革发展的机遇与利益。“混”的路径选择难,但“合”“治”更难,只有“合”“治”到位,“享”的目的才能达到,国企混改才能真正成功,才能增强国有经济的活力、控制力、影响力和抗风险能力,做强做优做大国有企业[21]。