长江流域立法的模式之变：从分散立法到综合立法

（武汉大学 环境法研究所，湖北 武汉 430072）

目前，随着长江流域生态环境形势的日益严峻，长江保护法的制定提上议事日程。2018年9月，十三届全国人大常委会发布立法规划，长江保护法列入一类立法项目规划。2019年12月6日，全国人大环资委已提请全国人大常委会审议《中华人民共和国长江保护法（草案）》。2019年12月23日，第十三届全国人大常委会第十五次会议对《中华人民共和国长江保护法（草案）》进行首次审议。长江保护法正在由理想逐渐转变为现实。

为配合长江保护立法的实践推进，国内学界再次掀起长江保护立法的研究热潮。目前，学者们已对长江流域立法的新法理、“绿色发展”的法律机制、涉水事权的央地划分、省界断面水质监测制度的运行实效与立法建议、域外流域立法的发展变迁、流域资源配置的基本原则与制度体系、长江流域空间的法治化、长江流域政府间事权的立法配置、长江保护立法中的利益冲突与协调、长江流域跨界饮用水源保护、长江保护法的立法原则等问题展开研究。但是，仍缺乏对长江流域现行立法模式局限性的深入剖析，缺少对长江流域综合立法模式优势的挖掘，没有对长江流域综合立法模式的推广进行专门探讨。这使得长江流域综合立法模式选择的正当性不足，长江流域综合立法模式的推广缺乏智力成果支持。其中，长江流域立法的模式变革直接关系着长江保护立法的方向和成败。因此，笔者拟对长江流域立法的模式变革进行研究，以期能对提高长江保护立法的质量和推进长江保护立法的进程有所助益。

一、长江流域现行的立法模式及其局限性

（一）分散立法：长江流域现行的立法模式

流域立法模式是指各种不同表现形式的流域立法的组合样式，具有历史性和发展性特点[1]。根据河流与法律的映射关系，流域立法模式分为统一立法和分散立法。前者是指用一部法律或者一个协定专门治理一条河流的流域立法样态，后者是指由不同层级的法律共同治理一条河流的流域立法样式。目前，长江流域立法由国家层面的立法、流域层面的立法、地方层面的立法和其他涉水管理立法组成。具体而言，在国家立法层面，长江流域的治理主要依靠我国水法、防洪法、水土保持法、水污染防治法4部法律，防汛条例、抗旱条例、河道管理条例等12件行政法规和47部部门规章。在流域立法层面，长江流域的治理主要依据《长江河道采砂管理条例》《长江三峡工程建设移民条例》2件行政法规、《长江河道采砂管理条例实施办法》《三峡水库调水和库区水资源与河道管理办法》2部部门规章和长江水利委发布的长江流域水行政管理的12件规范性文件。在地方立法层面，长江流域19个省（自治区、直辖市）制定了大量的地方性法规、政府规章、自治条例和单行条例。如，2018年9月27日，雅安市人大通过的《青衣江流域水环境保护条例》；2019年9月26日，湖北省人大常委会通过的《湖北省清江流域水生态环境保护条例》。流域内其他涉水管理立法包括环境保护、农业、林业、国土、交通运输、渔业、能源、牧业等多个部门（行业）的法律法规。比如，水污染防治法实施细则、渔业法、土地管理法、野生动物保护法、港口法、水路运输管理条例、可再生能源法、城市供水管理条例等[2]。它们一起构成长江流域水法律法规体系。可见，从立法模式上来说，长江流域现行立法属于典型的分散立法模式。

（二）低效用立法：长江流域现行立法模式的局限性

1．理论层面：还原主义方法论的弊端展露无遗。还原论思想源于古希腊哲学家德谟克里特等人提出的原子论。还原论是用经验分析的方法，把整体分解成部分，把高层次还原成低层次，按照从大到小、从上到下、由浅而深的顺序来认识事物[3]。环境还原主义是指一种分隔化、碎片化和以人类为中心的环境观念[4]。在环境还原主义思想下，环境立法与资源立法分立；资源被视为经济发展的原材料，环境被作为经济发展的成本；环境和资源被分割成单个要素进行保护；生态安全没有引起足够的重视；环境和资源法律重视它们的效用价值，轻视它们的生态价值。环境还原主义方法论满足了法律确定性的要求，为个案问题的解决提供法律依据，但它忽视了自然生态系统和人类社会系统运行的规律及其耦合关系，最终导致资源开发利用的枯竭、环境形势的恶化、经济发展的停滞。在我国，环境法与资源法分属于行政法、经济法和社会法；长江流域开发、利用和保护分别由资源法和环境法规制；长江流域资源的开发利用由不同部门管理；长江流域的社会经济发展由不同法律进行规范[5]。这种立法最终导致长江流域生态环境问题的积重难返和流域可持续发展的严重受限。简言之，在环境还原主义方法论之下，长江流域现行的法律制度无法充分满足长江经济带建设的客观要求，长江保护法的制定需要寻找新的方法论指导。

2．规范层面：长江流域法律制度体系的残缺不全。在长江流域分散立法模式之下，“涉水四法”缺乏可操作性，流域一般立法缺失，长江流域特别立法进展缓慢，长江流域专项立法滞后。不仅如此，长江现行的流域法律法规还缺少一些必要的法律制度。这使得我国流域问题的解决缺乏法律依据。比如长江流域的上中下游、左右岸和干支流之间往往需要流域各地方之间的协同治理，但长江流域法律法规却缺少流域生态补偿、流域合作治理和流域协同监管等制度的具体规定。与此同时，与长江流域生态系统密切相关的水环境保护、生物多样性保护、湿地保护、流域产业发展、流域生态修复等方面的法律法规匮乏。此外，长江流域重点区域和重点事项的立法存在缺位问题。比如长江流域水源地保护、流域调水、河口管理、湖泊管理、流域节水管理、跨界水事纠纷处理和水能资源开发利用等都需要进行立法完善。

3．实践层面：长江流域的生态环境形势恶化和利益冲突明显失衡。2017年7月，原环保部、国家发展改革委、原水利部联合印发了《长江经济带生态环境保护规划》。该规划从三个方面总结了长江流域生态环境形势的现状：一是长江流域的整体性保护不足、生态系统破碎化和生态系统服务功能呈退化趋势；二是污染物排放量大、风险隐患多和饮用水安全保障压力大；三是部分区域发展与保护矛盾突出和环境污染形势严峻[6]。长江流域生态环境局势的恶化与长江流域现行立法模式密不可分。分散立法模式在一定程度上忽视了长江流域水生态与水环境、其他流域资源的开发利用和经济社会发展的保护，不能实现流域生态效益、经济效益和社会效益的统一。

在长江流域现行立法模式下，流域资源的开发利用导致诸多利益冲突的失衡。具体而论，流域的供水、发电、航运、养殖、旅游等多种功能之间冲突不断，其实质是水功能利用权益冲突的外在表现。因为水资源具有稀缺性，人们增加某一水资源使用用途，必然以牺牲其他水资源用途为代价，“水战”由此而生[7]。根据宪法和水法规定，水资源属于国家所有。但在立法上一直没有明确宪法上的“国家所有”与民法上的“国家所有”的关系，也没有形成完整的水权体系[8]。在此法律体系下，长江流域资源的开发利用呈现两个突出特征：一是长江流域资源成为中央各部门行政权的标的。二是长江流域资源为地方占有并使用，流域开发利用权并未真正受到国家所有权的制约，中央和地方对国家所有的自然资源及其利益呈共享关系[9]。这容易导致中央权力与地方权利的冲突。我国现在实行流域管理与区域管理相结合的流域管理体制，但它们基本上属于政府主导的治理，没有给市场机制预留多少空间，导致政治管制手段和市场调控手段之间的冲突。

二、长江流域现行立法的模式变革：综合立法模式

长江流域现行立法模式的不足使其变革势在必行。20世纪90年代，受制于法律调整单一社会关系的传统法理束缚、行政管制思维的影响和长江流域单项立法需求的制约，国内学界倾向于将长江流域立法制定为流域单行法或者流域专门法抑或流域管理法。流域单行法是指在不对现有流域管理体制进行改革的情况下，仅对长江流域的某一方面问题或者是生态环境保护问题进行立法，制定类似于《长江河道采砂管理条例》的单项立法[10]。流域专门法是针对不同流域的个性，采用专门的立法模式，以平衡不同的利益要求，实现流域水资源可持续发展的法律，如长江法、黄河法等。它们兼有流域管理的综合性和特殊性，是流域管理的特别立法[11]。时至今日，笔者未见学界对流域管理法的界定。国内有的学者对流域管理立法的概念进行了定义，其含义相当于流域管理法。具体而言，流域管理立法的概念可以从两个视角界定：一是将流域管理立法理解为为流域管理事项制定法律的立法活动；二是将流域管理立法理解为调整流域管理过程中产生的法律规范的总称[12]。学界一般是在第二种意义上讨论流域管理法。

在新一轮长江保护立法研究中，受流域系统保护思想、社会治理理念和长江流域立法需求多样化的影响，国内学者更倾向于将长江保护立法制定为流域综合法。实际上，流域单行法、流域专门法、流域管理法和流域综合法都是流域统一立法模式的不同表现形式。它们之间的相互关系如图1所示。流域综合法是长江流域立法模式的最佳选择，这是因为：流域单行法忽视流域管理体制改革的重要性，无法解决长江流域多种水功能利用的冲突等问题；流域专门法实质上是流域水资源保护法，忽视了长江流域水生态与水环境、其他流域资源的开发利用和经济社会发展的保护，不能实现流域生态效益、经济效益和社会效益的统一；流域管理法的行政管制色彩太浓，不利于长江流域实现由管理向治理的转变。

图1 流域立法模式示意图

（一）长江流域综合法内涵的基本界定

国内外学界对流域综合法并无学术上的严格界定。有的学者认为，流域综合法是指对流域管理体制、流域管理事项、流域水资源保护与利用、水环境保护、水土保持、水污染防治、防洪或者生态保护等事项进行规定的法律[13]。有的学者认为，流域综合法模式是融长江流域开发、利用与保护于一体，凸显长江法空间管控、产业聚集、生态保护的综合定位[14]。笔者认为，长江流域综合法是指为了促进长江流域的可持续发展，保障中华民族的永续发展，综合运用多元共治手段，对长江流域的资源、环境、经济和社会进行整体主义保护的法律规范的总称。流域综合法是相对于流域单项立法而言的，但流域综合法需要流域单项立法的配套实施，其具有如下基本特征。

1．流域综合法贯穿着系统思想。河流流域是一个复杂且具有调适性的社会—生态系统[15]。它最根本的特性是整体性和相互依存性。流域的上下游、左右岸、干支流是一个不可分割的整体；流域的水体、土地、矿藏、森林等自然资源共同影响着流域生态系统的运行和发展；流域自然生态系统的良性发展是流域内人们生存和繁衍的先决条件；流域内人们的社会经济活动又直接决定着流域自然生态系统的运行状况[16]。流域内自然生态系统和社会系统的耦合启示我们要将系统思想贯穿到流域立法之中，在系统思想的指导下，实现流域资源、环境、经济和社会的整体性保护。美国、澳大利亚、日本和新西兰等国的流域管理法都运用系统思想实现了流域生态系统的综合管理。作为流域立法的后发性国家，长江流域立法可借鉴上述国家流域立法的先进经验，用系统思想统摄长江流域立法。

2．流域综合法注重多元共治。在西方，1976年，哈肯系统地论述了他的协同理论。埃莉诺·奥斯特罗姆与文森特·奥斯特罗姆夫妇共同创立了多中心治理理论。在一定的范围内，它强调多元主体共同承担公共事务治理的职责。它的实质是构建政府、市场、社会共同参与的“多元共治”治理模式[17]。在国内，《礼记·礼运》的“天下为公”思想中早就包含了多元共治的理念。多元共治有助于社会治理的协同统一，有助于治理效率的提高，有助于民主法治理念的培育，有助于政策决议制定的科学性与合法性[18]。在流域分散立法模式下，长江流域水法律法规没有规定公众参与制度，影响长江流域治理的民主决策。我国虽然已经开始实施水权交易制度，但存在政府过度介入的问题，导致水权交易没有达到预期的效果[19]。长江流域市场机制的失灵使得流域资源的开发利用难以获得最佳的经济效益。随着国家治理体系和治理能力现代化的建设，在长江流域综合法中，立法者可借鉴国外流域立法的成功经验，规定公众参与和流域资源开发利用的市场调控，构建长江流域的多元共治体系。

3．流域综合法重视流域的综合效益。在分散立法模式之下，长江流域的生态效益、经济效益和社会效益之间存在尖锐的冲突。长期以来，为了实现长江流域经济效益和社会效益的不断增加，人们选择了牺牲流域的生态效益，导致流域的生态环境形势严峻，流域的可持续发展问题突出，流域的综合效益低下。在流域综合法模式之下，长江流域会坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护、不搞大开发的理念，进行流域总体规划和流域合理开发利用。这有助于长江经济带实现流域生态效益、经济利益和社会效益在内的流域综合效益的最大化。在部分专家学者看来，江河流域的综合管理就是全面考虑整个流域的生态资源状况而采取的一系列管理方法和措施，改善全流域的规划、生态保护、水的开发与利用、森林、土地和水生资源等，以求经济和社会利益的最大化，形成公平的、可持续发展的流域环境系统[20]。

（二）长江流域综合立法模式的比较优势

1．理论优势：整体主义方法论的确立与超越。在认识物理和化学领域的简单系统时，还原论是非常有效的。但在认识自然系统、社会系统和人体系统等开放的复杂巨系统时，还原论的理论捉襟见肘。系统论，尤其是其后陆续出现的以复杂性研究为核心内容的系统科学群，开始向整体论转移[21]。整体论认为，整体是基于相互关联组分之上的整合，整体大于各组分之和，整体具有相对性[22]。同时，事物是整体的、系统的和复杂的，事物是运动的和自组织性的，整体的活动具有因果性和多线性[23]。20世纪60年代以后兴起的环境科学就是以新整体论为方法论的。长江流域是一个集资源、环境、经济、社会于一体的复杂巨系统。长江流域系统内各组成部分之间紧密相连、相互影响，共同形成一个有机统一的整体，共同支撑着长江流域生态系统的良性运转。长江流域的资源、环境、经济、社会要素处于不断地运动变化之中，它们都具有自身的自组织特点。长江流域的开发利用导致流域生态环境形势的恶化，它与流域无序、无度地开发利用之间具有因果关系，它们之间的关系是多线性的。这与新整体论的思想是完全吻合的。因此，长江流域综合立法模式应确立整体主义方法论。当然，整体主义方法论容易陷入笼统，长江流域综合立法还需要运用还原主义方法论将其内容具体化，实现整体主义方法论的超越。

2．规范优势：长江流域法律制度体系的完善。长江流域综合法是一部流域协调法和流域补充法。作为流域协调法，长江流域综合法要协调流域中央立法之间、流域中央立法与地方立法之间、流域地方立法之间的矛盾和冲突，发挥这些既有法律法规的应有功能。作为流域补充法，长江流域综合法要加强流域重点区域和重点事项的立法，填补流域立法必要制度的空白，重构流域立法的法律体系。否则，长江流域立法容易制定为空洞的流域框架法或者现有流域法律法规的汇编法。长江流域综合法的内在属性决定了它有利于长江流域法律制度体系的完善。

3．实践优势：易于复合生态系统的保护和多种利益冲突的衡平。受系统思想的影响，长江流域综合法更容易形成宏观思维，善于从长江流域的整体性视角观察河流、认识河流、研究河流和治理河流，打破从单一的行政区域或者具体的流域要素透视河流的思维惯性，更易于实现长江流域生态、环境、经济和社会的整体性保护。如前所述，长江流域是一个复杂的巨系统，蕴藏着错综复杂的利益冲突。具体而言，流域经济发展与生态环境保护、中央利益与地方利益、不同的水资源利用用途、流域管理与区域管理、政治管制手段与市场机制之间存在利益冲突[24]。利益法学的代表人物赫克认为，“法的每个命令都决定着一种利益的冲突：法起源于对立利益的斗争，法的最高任务是平衡利益”[25]。长江流域综合法必然要直面和化解长江流域生态利益与经济利益、整体利益与局部利益、部门利益与地方利益、长远利益与眼前利益的冲突，维护长江流域的生态正义和社会正义。否则，制定长江流域综合法的必要性会大打折扣。在此意义上，长江流域综合法是一部流域利益衡平法，有益于长江流域多种利益冲突的衡平。

综上，由于还原主义方法论的弊端、流域法律制度体系的缺陷、流域生态环境形势的恶化和流域利益冲突的失衡，长江流域分散立法模式的变革势在必行。整体主义方法论的确立与超越、复合生态系统的保护、多种利益冲突的衡平和法律制度体系的完善决定了综合立法是长江流域立法模式的最佳选择。