区域教育治理现代化：价值、要点与体系构建

（辽宁教育学院，辽宁 沈阳 110031）

党的十九届四中全会全面阐述了国家治理体系和治理能力现代化的任务、目标和重大意义，为推进区域教育治理现代化指明了努力方向和行动指南。随着经济社会和教育事业的发展，我国教育改革已步入深水区，需要统筹协调方方面面的力量，重视教育改革主体之间的对话协商，加强教育体制机制的改革。[1]当前，区域教育治理①面临的形势变得愈加严峻、复杂，需要对区域教育发展与改革的重点问题、难点问题、热点问题提供科学可行的解决方案。区域教育治理现代化是一个复杂、持续改进的系统进程，促进区域教育发展、满足区域教育需求是其最为主要的考量标准。深入研究和分析区域教育现代化的价值、要点和体系构建可以为地方政府教育治理和决策提供行为思路，对提升区域教育治理能力和竞争力具有十分重要的现实意义。

一、区域教育治理现代化的价值彰显

教育治理现代化的实现和推进需要价值引领。[2]不同的区域教育治理主体在合作、对话和协商的过程中，通过权力的上下互动或内部的平行运行形成了现代化的区域教育治理网络，共同服务区域成员的公共利益。区域教育治理现代化在支撑国家重大决策、提升区域教育整体质量、均衡分配区域教育资源、满足区域教育多元化需求诸多方面具有自身独特的价值。

1.国家教育治理现代化的重要层级

教育治理是国家治理的重要领域，区域教育治理现代化是国家教育治理现代化的重要层级。党的十八大以来，教育治理现代化在国家多次重要会议上高频次出现，被赋予了丰富的时代内涵和深刻意义，是国家和社会普遍关注的热点问题。党的十八届三中全会首次提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大命题。党的十九届三中全会进一步强调，“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化”[3]。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行了系统总结，再次明确强调优化政府职责体系，深入推进简政放权、放管结合、优化服务；实行政府权责清单制度，厘清政府和社会的关系；赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作。[4]2019年，中共中央、国务院印发的 《中国教育现代化2035》中详细指出了当前我国教育发展面临的突出问题和改革的重点环节，强调要立足当前，着眼长远，将推进教育治理体系和治理能力现代化作为我国教育发展的十大战略任务之一。[5]区域教育治理现代化是国家教育治理现代化的重要层级，起到承上启下的作用，是国家教育治理现代化的具体体现和关键环节，区域教育治理的现代化能力和水平关系着国家治理的全局和成效，是国家重大决策的重要支撑力量。当前，国家教育战略部署对区域教育治理提出了更高的要求，地方政府应明确区域教育治理现代化的目标和任务，以体系建设为保障，以能力建设为核心，推进区域教育体制、机制的改革与创新，不断开拓区域教育治理的新局面。从本质上看，区域教育治理的目的是为了最大限度保障区域教育公共利益、促进区域教育可持续发展，既是地方政府、社会和学校通过对话进行协商的互动过程，也是对区域教育事务进行公开透明管理的过程，[6]旨在通过政府努力促进地方组织和个体之间建立起多重和多样化的联系，形成人际关系的政治效能。[7]

2.区域教育质量提升的关键要素

区域教育治理现代化是实现区域教育优质发展的手段和关键。当前，我国九年义务教育普及任务全面完成，高中阶段教育的普及任务尽管尚未完成，但在不远的将来也会很快实现，高等教育已经进入普及化发展阶段。在我国一些发达地区，区域教育整体发展已经呈现出“后普及化”特征，区域教育发展目标正从满足人民群众基本教育需求转变为向人民群众提供高质量的教育资源和产品。优质的区域教育服务和教育资源供给有利于促进区域教育质量的提升，高水平、高质量的区域教育也会带动区域经济社会的整体发展，提供强有力的人力和技术资本。区域教育质量高低的基本判断标准在于区域学校教育的口碑和学生是否满意学校教育对其个人发展的促进。为此，区域教育资源供给的优质化与区域教育服务能力的现代化自然作为区域教育治理解决的重点方向。为更好地保障区域教育优质化目标的实现，中央政府进一步确定了中央与地方的财权、事权分配，逐步扩大地方政府教育治理自主权。地方政府要在解决人民群众对公共教育的优质需求方面积极探索，主动作为，把高质量的区域公共教育服务作为民生工程抓狠抓实，及时关注区域人民群众对于享有高质量教育的合理诉求和意愿表达，对区域人民群众的诉求和意愿做出积极回应，扩大优质教育资源城乡覆盖范围。

3.区域教育资源配置的均衡关照

教育作为一种相对有限资源，同时包含着巨大的利益，[8]在教育利益分配过程中，不同利益主体之间必然存在一定的冲突和矛盾。当前，我国更多的区域优质教育资源汇集到城市和条件好的县城，一些地方存有追求 “教育政绩”的现象，人为地造成优质教育资源分配不均，教育质量强弱分明，即使在教育资源相对较好的城市和县城，对优质教育资源的争夺也从未停止。区域教育资源分配的不均衡还进一步扩大了城乡教育间的差距，农村教育的问题转移到了城市，同时农村教育出现了危机。对于弱势群体和困难家庭，受自身经济条件的影响不能享受应有的教育机会和受教育权利。伴随着城镇化进程的加速，大量农村人口流向城市，流动人口子女有的和父母一起到城市就学，成为城市流动儿童；有的则被留在农村就学，成为农村留守儿童，二者均属于教育弱势群体。“一个公共政策问题的提出，首先是作为社会公共问题进入公众议程加以讨论，然后引起决策者的关注从而进入政府议程。”[9]地方政府在教育治理过程中必须对教育弱势群体进行整体性把握，通过制度设计和教育补偿来满足城市流动儿童、农村留守儿童以及贫困家庭学生的教育需求，提供给他们受教育的机会，尊重他们受教育的权利。在城乡教育存在巨大差距和断层的前提下，实现区域内特别是县域内教育治理现代化，必须重视农村教育问题，振兴乡村教育，提高乡村教师待遇，对农村贫困学生进行补助。《中国教育现代化2035》提出构建完备的教育法律法规体系，健全教育法律实施和监管机制，提高教育法治化水平。同样，区域教育治理过程中也要加快地方教育立法，明确各级行政部门责任，合理配置教育资源，进一步缩小区域间、城乡间差距；建设覆盖城乡的公共教育服务体系，逐步实现城乡教育服务均等化；既满足流动儿童进城上学的需要，又改善农村留守儿童的就学条件，解除贫困家庭子女教育的后顾之忧。

4.区域教育产品和服务的多元需求

党的十九届四中全会提出，发挥网络教育和人工智能优势，创新教育和学习方式，构建服务全民终身学习的教育体系。终身学习、全民学习是建设学习型国家的需要，是民族发展与振兴的需要，也是学习者个体生存和发展的需要。“互联网+”、大数据、人工智能、多媒体等让全民终身学习更加便捷，网络教育更加个性化，也为区域教育治理现代化提供了技术条件。全民终身学习虽然具有普遍性特点，但更多是强调多元性、终身性。加快发展面向人人、适合个人、开放多元的区域终身教育体系，做好不同层次、不同类型、不同形式教育间的融合与衔接可以更好地满足区域人民群众终身学习的需要。终身学习在区域教育治理中应得到三点体现：一是终身学习的新范式，而不是仅针对年轻人的过时观点；二是不断增加的社会异质性现实考虑，要求学习目标和方法的适当多样化，用差异化的教育目标和方法代替同质群体和学习情况的假设；三是考虑到全球化时代现代社会的多样化和复杂性，必须有必要的安排和工具的多样性，使其有能力在各种情况下满足所有生命阶段的个人需求。[10]区域教育治理现代化可以助推全纳性的教育指导服务体系和学分银行建设，推进区域内教育协调发展。虽然我国教育整体上已经进入了新的发展阶段，但是 “不能输在起跑线上”的思想陷于应试教育之中，教育越来越远离其产生的初衷，严重阻碍了学生的全面发展和个性养成。而区域教育产品多元化的供给会打破学校传统意义上的“应试教育”理念和异化的 “教育唯分数论”升学观念，从而实现以 “学习者为中心”的发展理念。

二、区域教育治理现代化的核心要点

区域教育治理现代化是内嵌于国家教育治理现代化进程的具体实践，体现着人类社会发展的进步，必须立足区域教育发展的现实需求才能实现。区域教育治理是多元主体的教育共治，更加注重区域教育发展的系统性、整体性和协同性。[11]为此，应把坚持多元参与、确保公平高效、维护公平正义、不断提升区域教育治理的科学性和合理性作为区域教育治理现代化的核心要点。

1.立足区域教育发展的现实情状

受区域经济社会发展水平和地理条件影响，我国区域间教育发展水平并不均衡，不同区域教育发展的条件、基础和任务具有很大差异。当前，学界对于教育治理现代化的研究多借鉴经济学、政治学等学科的观点，而这些观点和理论大多来自西方。对于我国区域教育治理现代化的研究，一是要立足于我国国情基础，有选择性地吸收西方治理理论，实现区域教育治理理论本土化，形成中国话语体系；二是因地制宜、因势利导，基于教育基本规律，批判性地借鉴学术成果和实践经验，实现区域教育治理现代化的 “求同存异”；三是要考虑区域教育实践现状，创造和探索与区域教育水平相适应的教育治理现代化的实践样态，进而实现区域教育治理的自主化、决策的科学化。区域的教育发展水平、社会经济发展水平、制度文化环境决定了不同区域推进教育治理现代化的具体措施和重点任务的侧重点有所不同。只有洞察区域教育的发展历程，立足区域教育发展的现实情状，发现区域教育治理存在的问题，找到影响推进区域教育治理现代化的关键要素，才能有针对性地制定适合本区域教育发展所需的治理现代化目标和切实可行的推进策略。

2.坚持区域教育治理的多元参与

区域教育治理涉及不同的利益主体，不同利益主体代表着自身群体的利益诉求，缺失任何一方都会造成区域教育治理的失范，引发群体性社会事件，让敏感的教育问题演化为相对复杂的社会问题，影响区域教育治理现代化的实现。只有相关利益主体之间相互协调、沟通，达成利益最大公约数，才能有效推进区域教育改革和发展。因此，区域教育治理现代化是一个多因素、多主体的系统性变革，变革过程中所有要素和主体相互关联、协同作用，在变革场域内部形成自身的动力机制。区域教育治理现代化也会受到来自外部的政治因素、经济因素、文化因素等影响，并与之相互作用，形成外部动力机制。区域教育治理多元主体参与涉及多方利益协调，往往会受到区域教育系统之外各种力量的影响，不同利益主体间的博弈有时候甚至会超越地方教育行政管理部门的控制范围，如当前我国基础教育的主要问题表现为学校建设数量不足、区域内教师结构不合理、“校闹”事故多发、非教育教学事务干扰太多、教师学生课堂生态失衡等方面。[12]区域教育治理现代化要求地方政府、学校、社会组织、教师、学生、家长等主体都承担起各自职责，扮演好决策、办学、监督、评价的角色。在兼顾 “全面把握”和 “重点突破”两个方面的基础上，理顺区域教育治理内部的复杂关系，破解制约区域教育治理现代化的难点问题。

3.确保区域教育治理的公平高效

回顾改革开放40多年的国家治理实践，从“效率优先”、“兼顾公平”到追求 “公平而有质量”的发展国家治理理念的变化，对我国教育事业的发展产生了深刻而广泛的影响。在改革开放初始阶段，我国教育整体发展水平不高，人才培养与市场需求严重脱节的矛盾日益突出。在 “效率优先”理念的引领下，我国充分依靠制度优势和人民力量，集中资源办教育，在各个省域、县域范围内优先发展一所或者几所重点学校，将教育资源相对集中地投入这一所或几所重点学校，该政策的实施适合当时的历史情境，产生了很好的效果。但随着我国教育事业的发展和壮大，人民群众日益关注教育公平问题，“公平”开始在各项教育政策中连续提及，并付诸具体的教育实践。近年来，确保不同群体入学机会的公平与正义已经基本实现，但确保不同群体均享受高质量的教育却尚未实现。公平而有质量是区域教育治理现代化的要义，在教育治理方面主要体现在区域之间、城乡之间、校际之间的差距、保持在合理的范围内以维持社会满意度与教育发展之间的均衡。[13]推进区域教育治理现代化，地方教育主管部门要转变传统思维方式，创新工作思路和方法，实行 “扬峰抑谷”，不断缩短城乡之间、校际之间和人际之间的教育供给差距，确保不同群体都有接受公平而有质量的教育机会和权利。同时，维护区域教育治理的公平正义，确保区域教育治理的公共性，不仅要着眼于社会发展的长期性，还要重视区域民众普遍、共同和根本的利益。区域教育治理的公共性的着力点在于打通不同治理主体参与教育决策的通道，形成稳定的教育决策机制和教育选择机制，重视社会公众监督和教育评价反馈。

4.实现区域教育治理的科学化和合理化

区域教育治理作为一种有目的、有计划的行为，需要遵循教育治理和教育发展的规律，不断地推进区域教育治理科学化，运用科学的理念、思维、方法和技术手段，来解决教育领域的问题，[14]进而保证区域教育治理的精准性和科学性。当前，我国教育规模世界第一，区域教育水平差异明显，组织结构复杂多样，治理的难度也在加大，缺少科学的治理思维和手段，就难以提供给人民群众优质化和个性化的教育产品与服务，区域教育治理现代化的目标更是难以实现。因此，确保区域教育治理的科学化极为重要，科学化主要体现在以下三个方面：一是正确运用科学的治理理念和思维来指引教育体制、机制改革，释放教育改革红利；二是建立科学完整的区域教育治理体系，克服以往经验管理的弊端，形成协调有效的区域教育治理架构，整合区域教育资源，达成区域教育治理效益的最大公约数；三是利用信息技术和测量统计方法，为区域教育治理提供技术支持。此外，区域教育治理现代化不仅要追求科学化，还要注重合理化，做到合目的性和合规律性的统一。也就是说，确保区域教育治理现代化的合理化也是非常有必要。教育决策都要以区域实际需要和已有条件为基础，在明晰教育决策、教育评估等方面可借助信息技术分析并予以有效解决。[15]区域教育治理能力现代化需要创新数据管理方式，深度数据加工，实现“让数据说话、用数据说话”，大数据治理让区域教育热点问题的解决更加科学、合理，让区域教育治理能力现代化由 “封闭”走向 “开放”，在动态发展中实现自我的形塑。

三、区域教育治理现代化的体系构建

体系建设是教育治理现代化的核心内容，是实现区域教育治理现代化的根本保障。结合区域教育发展的需要和国际经验，应以 “政府-社会-学校”新型关系为核心构建区域教育现代化治理体系，积极探索行之有效、科学规范的治理机制，进一步加快管办评分离，强化教育问责和督导、教育内容、目标和责任之间的联系，[16]制定区域教育治理现代化的路线图，形成区域教育多主体共治的新格局。

1.发挥地方政府的主导作用，明确政府主要职责与任务

当前，地方政府长期受到 “管理”思想的桎梏，过于强调政府对区域教育治理的权威，忽视服务区域教育发展的政府职能。我国传统教育管理基本采用政府主导的层级管理模式，推进区域教育治理现代化过程中地方政府的职能转变是基础，即由过去的 “行政管理”转向“服务治理”，重新定位其在区域教育治理上扮演的角色，明确自身的主要职责与任务。一是要进一步细化政府的区域教育管理职能，采取多级治理方式，形成省、市、县多级治理和权力划分体系，由过去的行政型政府向治理型政府、服务型政府转型，从区域教育举办者、管理者向服务者、监督者的角色转变。二是创新区域教育治理的方式，促进地方政府由直接、集权的传统管理转向间接、分权治理。教育督导方式的转变体现了这种转变。教育督导肩负着督促政府办人民满意教育的神圣使命，地方政府应充分重视教育督导工作，探索多样化的教育督导方式，建立完善的教育督导制度，形成督学、督政、监测多层联动的区域教育督导系统，即由过去的结果性督导转变成现在的过程常态化督导，向社会公示每一次的教育督导报告。[17]长期以来，我国形成了政府对教育事务管控太多的局面，抑制了社会和学校参与教育治理的积极性，其中又以过于集中管理学校事务为主，制约和限制了学校自主治理能力。因此，地方政府要简政放权，加快地方教育立法，制定保障性、规范性政策，赋予学校和社会更大的治理权限，调动社会组织及其他主体参与区域教育治理的积极性。

2.强化社会组织的支持作用，鼓励社会力量参与区域教育治理

区域教育治理现代化需要一个强有力的社会支持系统，社会组织在其中具有不可替代的重要作用。社会组织作为地方政府教育治理的重要合作者和参与者，其专业性和权威性可以规范和引导组织成员的办学行为和教学行为，为区域教育治理提供专业支持和决策服务，在政府和学校之间架起沟通的桥梁。多年来我国不断完善专业学会、行业协会等社会组织的监管、准入和资助制度，重视社会组织在国家教育治理中的作用和价值。同样，地方政府在主导区域教育事务管理的同时，应该积极鼓励和吸引各种社会组织参与。一是搭建政策和信息平台，为社会组织参与区域教育治理提供组织保障和信息渠道，共同治理教育事务，共享教育治理权力。二是引入多样的社会中介监督和评估机构，打破长期以来我国教育管理、监督、评估完全由政府和教育行政部门实施的局面。区域教育治理现代化的实现，要充分利用社会中介组织的专业性优势，采取不同的方式对区域教育进行全面监督和评估，确保区域教育治理的务实、高效。三是地方政府应大力扶持和发展专业规范的教育社会组织，借助其力量将社会资源和先进的治理理念、手段和方法引入到区域教育治理中来。社会支持是区域教育生存和发展的重要外部环境，以社会资源支持的方式服务区域教育治理，能够调动教育社会组织参与区域教育治理的主动性和积极性。不仅可以丰富区域教育资源，还能促进区域教育办学质量的整体提升，将其资源的 “潜在性”变成区域教育资源的 “现实性”。社会资源支持包括为地方政府提供专业的教育决策服务和专业支持，保证教育决策的科学性和专业性；为学校办学提供丰富而优质的硬件资源（如教学设备、实训场地、实验仪器等），改进学校办学条件；创设教育公益基金和开展教育公益募捐，分担政府财政压力。

3.明确学校的主体作用，提升学校内部治理能力

从教育与社会发展的关系出发，宏观的教育治理往往不能解决教育系统内部的复杂问题，需要明确学校内部治理的主体作用。区域教育治理现代化要求为学校内部治理现代化提供内在动力。这种内在动力表现为学校应主动调整和完善其内部组织架构，完善内部治理体系，培育校长、学生和教师的内部治理能力和自主治理能力。因此，激发学校内部治理现代化的内在动力，能够为最终实现区域教育治理现代化提供动力引擎。首先，地方政府应重视学校的主体作用，赋予学校内部治理权力，提高学校内部治理的适切性，与学校合理分权，来解决政府 “不该管”的事务。其次，章程建设是现代学校制度建立的标志，完备的现代学校制度为学校治理提供了坚实的组织基础。就目前而言，我国在推进高等学校章程建设上做得较好，但中小学学校的章程制度建设比较滞后。基础教育阶段，校长在学校内部治理方面扮演着管理者和引领者角色，需要进一步明确中小学校长的治理权利和职责，并按照教育法律法规和区域教育行政部门的各项要求，规范学校教育秩序，依法治教，依法治校，不断完善中小学校长负责制。办教育的人要懂教育，中小学校长扮演着教育者和治理者双重角色，不仅要具有教育家一样的教育智慧，而且要具有教育家一样的学校治理能力。再次，培养和形成师生参与学校内部治理的品质与能力，充分发挥教师和学生直接参与学校公共事务管理的作用。[18]学校治理拥有社会治理的公共性特点，学校内部所有学生和教师都有权参加学校公共事务决策。学校在制定和实施重要决策时要与教师和学生进行讨论，尊重教师和学生的合法权利，征询教师和学生的意见和建议。如教职工代表大会制度和班级委员会制度的建立，能够真正地让学校教师和学生参与到学校管理和班级管理中，从而实现学校治理的民主化。同时，学生和教师在学校治理过程中都具有监督权，如对学校日常教学活动、规章制度、重要决策进行监督，这有利于改变学校治理权长期被极少数学校领导所占有的局面，对学校治理的公共权力起到一定的制约作用，从而使学校治理从 “独治” 走向 “共治”， 从 “共治” 走向“善治”。

区域教育治理现代化是地方政府治理现代化的重要指标和关键领域，是区域教育发展的基础和可持续发展的内在动力。在今后相当长一段时间里，推进区域教育公平仍然是我国地方政府重要的政策议题，缩小区域内教育水平差距是重点改革方向。加快和推进区域教育治理现代化是一个复杂而富有挑战的渐进过程，需要坚持科学的价值导向，注重多元参与、确保公平高效、维护公平正义；进一步明确其目标重点，以体系建设为保障，以能力建设为核心，不断丰富和完善其治理内容、治理主体和治理方式，回应区域教育系统内外部变化需要，形成区域教育治理的各方共识。

注释：

①地理学、政治学、社会学和经济学等学科对于 “区域”有不同的解释，但都强调其特有的空间概念。本研究中的 “区域”依据政治学的行政权力单元划分，主要指向省域层面。区域教育治理是指对省域范围内带有空间特点的教育系统的治理。