村民自治模式的现代性变化——以海南省白沙黎族自治县民生发展经验为例

王 睿

(海南师范大学 马克思主义学院，海南 海口 571158)

一、十八大以来白沙黎族自治县村民自治模式的调整

海南简称“琼”，是美玉的意思。但历史上海南“琼”“穷”难分，穷到极致的一个词是“一琼二白”，意指海南最穷的地方莫过于琼中、白沙。白沙黎族自治县位于海南岛中西部海南生态保护核心区，是黎、苗等少数民族聚居的山区县，也是革命老区县，原属儋县管辖。1935年春，时任琼崖抚黎局局长的陈汉光在“抚黎计划”[1]428中拟在五指山黎区建立五个县。1935年4月，广东省政府民政厅正式批准设置乐东、保亭、白沙三个县。1958年11月，白沙县曾短暂并入乐东县，1961年5月恢复白沙县行政建置。1987年海南筹备建省期间，撤销了作为省县之间中间层的海南黎族苗族自治州，同时在少数民族聚居的地方成立民族区域自治县。1987年12月，白沙黎族自治县成立。2001年1月，海南省第二届人民代表大会常务委员会第十八次会议通过了《海南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》，自公布之日起包括少数民族市县在内全部施行村民自治，白沙开始了民族区域自治与村民自治的双重自治。目前，白沙黎族自治县土地总面积2117.2平方公里，其中耕地36.52万亩；辖11个乡镇，83个村(居)委会，437个自然村，总人口19.5万人，其中黎苗族人口12.41万人，占总人口的63.64%；农业人口12.8万人，占总人口的65.64%。

《中华人民共和国村民委员会组织法》定义村民委员会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”[2]1在实施村民自治的过程中，最初为启发基层群众的民主意识，而强调村民委员会的权威性，甚至把村民委员会的权威性提高到村党支部之上。由于白沙地处山区，经济不发达，贫困人口集中连片，村民还不怎么看重村民选举和村委会主任的位置。在村党支部地位下降而村民选举热热闹闹的日子里，也没有出现一些地方所发生的贿选、宗族势力和恶势力操纵选举，甚至于为争村主任位置涉黑找打手置竞争对手于死地，得手后就“小官大贪”毒害一方的恶性案件。但这种没有组织培养全凭自发成长的村干部的产生方式，使得村民自治演变成了几年一次的村级权力分配与再分配，而经济与民生这样一些事关黎族同胞切身利益的大事却给耽搁了。自海南解放以来，特别是海南建省办经济特区以来，白沙发生了翻天覆地的变化。但到党的十八大时仍属国定贫困县，而且是全省唯一的深度贫困县。该县扶贫办领导提供的数据，即使是到了十八大之后的2014年，全县贫困发生率仍高达35.2%。

进入新世纪以来，白沙黎族自治县经济社会发展较快。据《2012年白沙国民经济和社会发展统计公报》显示，2012年“全县生产总值(GDP)31.37亿元(含农垦)，同比增长10.4%，增幅高出全省 1.3个百分点，增幅居全省第5位。人均生产总值实现18631元，比上年增加915元，增长10.2%”；“农村居民人均纯收入由三年前的3079元，增加到5785元，三年增收2706元，增长87.9%，平均每年递增23.4%，超额完成三年增收1937元、年终农民人均纯收入达5016元的目标，比上年增长22.1%，增幅排全省第三位”[3]。这一骄人的成绩与当时允许发展房地产有关，但同全省相比较，全年人均地区生产总值仅为海南全省32374元的57.55%，农村居民人均纯收入仅为海南全省7408元的67.71%。如果放在全国范围去比较，在这一视同仁的GDP考核时期，海南省白沙黎族同胞的穷更显而易见。穷到甚至于出现政府送猪仔帮扶，第二天猪仔就不见了——改善生活了；一个村的年轻人一个早上几乎都不见了——因偷盗全进了“班房”。

党的十八大之后，习近平总书记把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重。2013年，习近平总书记在海南考察时提出了“小康不小康，关键看老乡”[4]的著名论断；2015年，全国农村基层党建工作座谈会突出强调始终坚持农村基层党组织领导地位不动摇。党的十九大修改通过的《中国共产党章程》规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织领导本地区的工作和基层社会治理”[5]29。在此之前，白沙黎族自治县根据党中央要求，为适应新时代形势发展的需要，在深入调查研究的基础上，加强了党对农村工作的领导，对原有村民自治模式进行了适当调整：(1)通过法定程序实现村党支部书记、村委会主任“一肩挑”，党支部和村委会两委成员“交叉任职”，避免了党组织领导停留在口号上甚至被架空的问题，解决了村级权力分散，乡(镇)村之间上下不衔接，社会问题无人管，村民意志难统一等问题；(2)通过县领导联系乡镇、深度贫困村的制度性安排，加强了党对农村基层工作的领导，村民自治和精准扶贫工作有了上级领导的具体指导和关怀，使得国家政策与地方民情上下通达，村民心宽气顺；(3)通过选派优秀机关干部驻村任职“第一书记”，通过考试录用大学生“村官”和鼓励大学生回乡创业，同时对贫困村实行省直和县直单位定点帮扶，对所有乡镇和行政村派驻乡村振兴工作队、对贫困户安排公职人员、村干部和先富裕起来的党员与贫困户结对帮扶等，使村民自治的治理结构发生了现代性的新变化，新人缘、新思想、新思路、新项目、新技能，充实了新时代的村民自治内容，构建起农村基层社会治理新格局。特别是在扶贫攻坚“摘帽”的节点上，广大农村以党支部为核心的农村基层社会治理体系发挥了无可替代的“我要脱贫”的主体性作用，把全面建成小康社会与建设“海南热带雨林国家公园”与现实乡村振兴新的历史任务紧密结合起来，走上了绿色发展、和谐发展的康庄大道。

二、白沙黎族自治县村民自治模式调整后的民生发展方式

党中央把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。脱贫攻坚成为贫困地区压倒一切的中心工作和民生发展的重中之重。“上面千条线，下面一根针”，村级组织成为贯彻落实中央大政方针的重要抓手和最后落脚点。为保障贫困群众真脱贫、稳脱贫，白沙黎族自治县注重实践创新，村民自治模式调整后的民生发展方式成为其精准扶贫工作的重要亮点。

(一)民生输血“聚焦重点”。白沙黎族自治县作为全省唯一的深度贫困县，其民生发展没有外在力量的推动，单纯靠自力更生是远远不够的。而且作为以保护生态环境为主要任务的山区县、少数民族区域，即使实现了脱贫摘帽目标，仍然有生态补偿等国家财政转移支付问题。为此，白沙全县各乡(镇)、村都把积极争取上级扶贫资金，民主管理和规范使用好中央、省、县三级资金，作为村民自治模式调整后民生发展的重要工作内容之一。在县委县政府的统一安排引导下，各乡(镇)村把中央、省、县三级资金重点聚焦于现行政策要点，聚焦于“农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障”[6]84，通过“多渠道引水，一个龙头放水”将有助于脱贫的农业、教育、医疗、交通、生态等转移支付资金向重点贫困村、贫困户倾斜，对原本基础薄弱的民生发展起到了强基固本的作用。据《聚焦精准高位谋划，牢牢扛起责任担当，坚决打赢打好脱贫攻坚战——白沙黎族自治县脱贫工作纪实》材料，2014年至2018年，白沙黎族自治县累计投入扶贫资金129654.84万元，其中2017年是投入最多、攻坚力度最大的一年，投入资金达到57347.87万元。正是这一前所未有的民生输血工程，使白沙农村面貌“士别三日，刮目相看”。

(二)民生造血“二业并举”。贫困地区，“输血”是基本保障,“造血”才是长久之计。“授之以鱼”不如“授之以渔”:发展民生，打造“输血”与“造血”并举的扶贫模式，是村民自治模式调整后民生发展又一工作重点。民生造血“二业并举”，是指发展产业与增加就业二者并举。白沙所处的自然地理环境，适宜发展橡胶、茶叶、南药等特色产业。在原有产业中，橡胶产业是主打产业。由于最近几年国际橡胶价格低迷，胶农不愿割胶和培育管理胶林，而出现了新的“季节性”贫困现象。为此，一方面他们按照县委县政府“稳胶扩茶扩药创特色”的工作思路，创新实施“振兴橡胶产业十条措施”，稳定橡胶主导产业地位。通过推动实施天然橡胶“保险+期货”扶贫项目，使全县10个乡镇年产2.5万吨橡胶全部购买期货价格保险，惠及胶农12841户，总收益1300万元，户均增收超千元。另一方面，围绕促农增收，探索规模化、特色化、品牌化产业发展之路。主要表现在稳步推进“2个万亩6个千亩”主导产业计划，规模化发展茶叶、南药产业。同时，各村因地制宜发展食用菌等“一村一特”种养殖业。各村产业发展促进了农村就业。县财政还为保护热带雨林、清洁环境卫生，为贫困户开发了1519个公益性岗位；通过建立贫困劳动力就业台账、培训和提供就业信息、报销外出打工就业人员往返交通费用等措施，鼓励村民外出打工就业，在增加收入的同时见世面、换脑筋、长才干。

(三)民生提神“三气贯通”。民生发展需要精气神。在持续做足做实物质帮扶， “输血”与“造血”并举，提高村民贫困群众造血功能的同时，还把“扶思想、扶观念、扶信心”作为村民自治模式调整后民生发展中必不可少的又一工作重点。民生提神“三气贯通”，一是示范引领“提志气”。强化基层党组织建设，不断增强村两委班子、驻村工作队、帮扶干部的工作能力和政策水平和业务能力，充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，引领贫困户跟着干、愿意干。大力宣传脱贫致富先进典型，营造“我脱贫我光荣”的社会氛围。二是技能培训“壮底气”。在全县范围内组织“专家服务团”“科技特派员”，通过村两委对贫困户每5户安排一名技术指导员，对养殖技术和管理进行帮扶，对广大胶农，加强橡胶种植和割胶的技术培训等。特别是加强了对贫困户的重点培训，强调贫困群众必须掌握一门以上生产技能，提升其致富奔小康的信心和能力。三是系列活动“扬正气”。全县74个村委会均成立了乡村道德评议委员会和红白理事会，并制定了村规民约。通过开展道德评议系列活动，把村民的一些不文明、不道德行为扼杀在萌芽状态，引导村民改变“红白喜事”大操大办、铺张浪费的陋习，促进移风易俗。

三、白沙黎族自治县村民自治模式调整后的民生发展成就

白沙黎族自治县村民自治模式的调整，解决了农村基层在村民自治中一度出现的组织软弱涣散和社会不和谐问题。在一心一意谋发展和扶贫攻坚的大环境下，由于白沙黎族自治县致力精准扶贫的方式方法对头，民生发展取得了巨大成就。

(一)农村居民收入快速增长。白沙属国家重点生态功能区，取消了GDP 考核。但农村常住居民人均可支配收入水平却是民生的重要内容、社会发展的重要指标。2018年白沙“农村常住居民人均可支配收入11732元”[7]，与海南全省“农村常住居民人均可支配收入13989元”[8]相比较，从2012年的67.71%增加至83.87%；与白沙自身2012年的5016元比，是六年前的233.89%，年均增长22.3%(没有扣除价格因素)，其中2017年增速在全省各市县中排名第一。虽然与全国“农村居民人均可支配收入14617元”[9]相比较，差距要更大一些。但白沙自身“一减一增”的人均可支配收入使农村常住居民的生活方式了发生重大转变，特别是绿色有机的生活方式是一般城市人所不敢奢望的，使黎族同胞的幸福感满满。一个典型的案例是，在调研中，我们想买一只林子里放养的鸡，而老乡的回答是：好东西是不卖的，留着自己吃。

(二)社会事业发展成效显著。“十三五”以来，全县财力的70%以上、新增财力的90%以上用于民生。全力推动义务教育均衡发展，投入2.53亿元建设139个“全面改薄”及均衡发展项目，实现“镇镇有泳池、校校有操场、住宿有保障、吃有放心餐”的目标。高中教育通过全国招聘引进优秀教师，2019年白沙中学破天荒本科录取167人，其中“211”“985”高校录取约40人。过700分线4人，此前全县记录为零。医疗卫生事业完成上海交大附属苏州九龙医院托管县人民医院工作，白沙百姓在县内可享受三甲医院服务；落实分级诊疗制度，设置乡村卫生室63家，实行由乡镇卫生院选派1名执业医师或者全科医师挂钩村卫生室，负责村医传帮带，开诊率100%，家庭医生服务团队覆盖所有村(居)委会。

(三)社会保障水平逐年提高。2012年时，社会保障主要是推进是养老保险制度，救助对象主要是底保、五保、优抚对象，农村底保、五保的供养资金仅173.5万元。到2018年，社会保障范围扩大，保障力度明显提高。在社会救助方面，为全县低保逾3万户次7.5万人次发放低保金1915万元，并为4.2万人次发放了困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。在扩大和稳定就业方面，随着农村产业发展，村民富余劳动力转移就业1.08万人。其中，仅“2个万亩6个千亩”主导产业计划就累计带动贫困群众5946户23681人，为1449人提供了就业岗位。同时为鼓励村民外出打工，在全县积极落实农民工工资保证金制度，用工企业缴纳农民工工资保证金近3000万元，对农民工的覆盖率达80%以上。在农村危房改造方面，全县“四类重点对象”危房改造累计完成9577户，在全部完成“四类重点对象”危房改造任务的基础上，还共建了一般户危房改造2527户。

(四)预期提前实现贫困县“摘帽”目标。白沙把打赢打好脱贫攻坚战作为头号民生工程和主责主业。扎实推进脱贫攻坚三年行动计划，精准扶贫持续发力。“十三五”期间，白沙计划整合各类资金超过11亿元投入扶贫开发。其中，2017年投入资金5.73亿元，减少贫困人口3929户16447人，11个贫困村整村脱贫出列，贫困发生率从2016年的19.99%降至4.47%，；2018年投入资金3.65亿元，减少贫困人口1403户5347人，完成7个贫困村脱贫任务，实现44个贫困村全部出列，贫困发生率进一步降至0.73%，基本消除区域整体贫困现象。2019年暂无投入资金的统计数据，但工作抓得更实更紧。2019年白沙黎族自治县政府工作报告提出：“坚决完成贫困县‘摘帽’任务。确保2019年剩余贫困人口276户885人全部脱贫，实现综合贫困发生率低于1%，脱贫人口错退、漏评率均低于1%、群众认可度高于90%”[7]。从2019年前三个季度的工作进展看，预期完全可以实现这一目标任务。

(五)生态环境持续保持优良。全面完成“多规合一”改革和“一张蓝图”调整完善工作，将县域57.89%的土地划入生态红线，是全省各市县占比均值的两倍以上。全面落实省委关于加强生态文明建设30条措施，深入推进生态环境六大专项整治，拆除违法建筑面积超5.2万平方米，完成整治面积28.8万平方米。2017年元旦，位于生态核心区鹦哥岭深处高峰村委会的道银、坡告2个自然村共计30户建档立卡贫困户喜迁新居，建成了海南省首个生态移民村——银坡村，实现生态保护与精准扶贫双赢。2017年白沙成为国家卫生县城，2018年白沙再次入选“全国百佳深呼吸小城”。国家重点生态功能区的生态红利普惠全体百姓，特别是生态补偿范围扩大到252个村庄，直补资金3200万元，惠及5.5万群众。

四、白沙黎族自治县村民自治模式调整后民生发展的基本经验

党的十八大以来，白沙黎族自治县农村民生发展成就卓著。这是白沙各级党组织领导广大人民群众贯彻落实党中央的大政方针，认认真真、老老实实干出来的。在干的历程中积累起来的宝贵经验，是白沙黎族自治县未来发展必须坚持的指导思想和工作方法，也是白沙黎族同胞最可珍贵的精神财富。

(一)坚持“以人民为中心”核心理念。习近平在总结改革开放40年积累的宝贵经验时指出，“必须坚持以人民为中心，不断实现人民对美好生活的向往”[10]。 坚持“以人民为中心”核心理念，就是解决发展为了谁、发展依靠谁的大问题。既通过全面贯彻执行党的路线方针政策带领人民前进，又从人民群众的实践创造和发展要求中获得前进动力。正是白沙各级党政包括村级组织在内的党员干部在各项具体而艰巨繁杂的工作中，牢记初心和使命，为让群众有更多、更直接、更实在的获得感、幸福感、安全感，实现人民对美好生活的向往，牺牲了大量的法定休息时间，以优良的作风服务基层、服务群众、带领群众发展产业，最终摆脱了贫困。基层扶贫干部,为脱贫攻坚作出了重大贡献，成为了脱贫攻坚的领路人，黎族同胞信得过的贴心人。

(二)坚持从实际出发实现村庄治理现代化。实现村庄治理现代化从解决面临的现实问题入手，理顺治理结构和提高治理能力。白沙通过一系列制度和工作方法创新，在治理结构上理顺了村级党政、乡村上下、干群之间、基层民主建设与经济社会发展之间的关系。在治理能力上积极主动作为，以乡村振兴衔接脱贫摘帽，努力发展民生。他们按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，制定了《白沙黎族自治县乡村振兴战略规划(2018-2022)》，在精准扶贫的同时全面推进乡村振兴工作，包括落实“振兴橡胶产业10条措施”，推进6个特色产业小镇和22个美丽乡村建设，统筹推进城乡协调发展，加快农村五网建设，抢抓热带雨林国家公园建设机遇等。村民自治的主要内容和注意力回归到了经济社会发展这个主题，村庄治理初步形成了自治、法治和德治相结合的治理机制。

(三)坚持政策惠民致力“精准”“公平”。白沙是国定贫困县，精准扶贫成为一段时间以来白沙工作的第一要务。但在扶贫过程中，曾因为不够精准的问题，也引发了一些不在扶贫之列农户的不满乃至社会的不满，认为扶贫养了懒汉。国家“六个精准”扶贫政策的调整，村民自治组织发挥了最知情的作用。在贯彻落实精准扶贫政策的过程中，白沙还“举一反三”，认识到把好的政策落实好，不仅仅是扶贫脱贫问题，而是全部的农村工作，把政策惠民的“精准”和“公平”作为评价一个地方、一个干部工作是非得失的重要标准。在精准扶贫过程中既解决贫困户脱贫致富问题，又帮助全体村民发展绿色产业，引导贫困户树立脱贫光荣观念，同时提高先富裕起来的农民兄弟特别是妇女同胞的思想境界，解决“不患寡而患不均”的社会问题，实现了社会和谐、民族团结。

(四)坚持科技文化进村激活内生动力。在经济社会发展中践行五大发展理念，改变贫困落后面貌，必须通过科技文化进村，激活内生动力。历史上由于生产力水平低下，而热带雨林的丰富物产又不易饿死人，使得许多黎族同胞没有财富积累的习惯，也缺少竞争意识和现代生产技能。为此，借助扶贫攻坚中省直机关、县直机关和第一书记驻村、社会各界科技文化下乡和脱贫致富电视夜校教学等多途径丰富村民精神生活，提高村民科技文化素养，实现扶贫扶“志”和扶“智”同时提升推进，使贫困村、贫困户在发展经济融入社会中改变思想观念，在掌握致富本领改变自身命运中感恩党和政府，感恩社会，自觉厌恶不劳而获，决不再培养“穷二代”。

(五)坚持脱贫致富与生态环境保护双赢。习近平强调当前“特别是要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战”[11]。对生活在国家重点生态功能区的黎族同胞而言，重点在打好精准脱贫攻坚战，打好生态环境保护战，实现脱贫致富与生态环境保护双赢。越重视生态文明，越凸显生态环境价值。从国家重点生态功能区的目标定位出发，白沙2017年开始永久停止开发新建外销房地产项目。从短期看，白沙失去了“暴富”的机会。但在新治理结构下村民自治能教育村民自觉做到服从国家大局，在政府的帮助下自觉调整经济结构，发展绿色产业、特别是大力发展热带高效农业、特色种养业和乡村旅游业。同时全面铺开天然橡胶“期货+保险”扶贫支农模式，发展电商新业态服务地方经济发展。白沙黎族同胞正在进行着“绿水青山就是金山银山”[6]393的成功实践。建设生态文明，也是在发展民生。因为“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”[4]。

结语

减贫是一个历史性、世界性难题。2020年是具有里程碑意义的一年,中国将如期实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。这是人类反贫困事业中前所未有的贡献。在这有组织的国家扶贫行动中，新时代的村民自治模式发挥了巨大作用。白沙黎族自治县作为国定贫困县、海南全省唯一的深度贫困县，其新时代的村民自治模式和在这一模式下形成的民生发展经验，是中国经验中的沧海一粟。但正是这样一些微不足道的涓涓细流汇成江海，为人类减贫事业提供了可供借鉴的中国经验和中国智慧。虽然扶贫攻坚工作在全国即将结束，但民生发展永远在路上。对于在历史上形成的一些好的经验和做法会持续发挥作用。但随着时代发展，面对新的历史任务如乡村振兴等，我们的发展思路、工作方法乃至技术手段也必须在传承中不断创新。