乡村振兴背景下的中国旅游减贫：问题与对策

黄渊基

(1.湖南科技学院 旅游与文化产业学院，湖南 永州 425100；2.文化和旅游部 中国旅游研究院，北京 100005)

一、我国旅游减贫的兴起

众所周知，我国现代旅游业源于接待事业，特别是外事接待业。华侨服务社、中国国际旅游社总社、中国旅行游览事业管理局等机构的成立是比较有代表性的事件。1973年桂林市对外开放，加之广告宣传做得好，引爆了旅游业发展的第一波高潮，大量中外游客慕名前往，“桂林山水甲天下”，成为全国旅游的一张名片，至今长盛不衰。自此我国少数民族地区的旅游开始逐步发展。“国家的重视、旅游先发优势和丰富的旅游资源优势使得民族地区在中国的第一轮旅游开发潮(1978-2003年)中处于领先地位。1978年中国的改革开放拉开了民族地区旅游业真正意义上发展的帷幕，内蒙古(1978年)、新疆(1979年)、甘肃(1978年)等民族自治区和民族大省纷纷建立游览事业局或旅游局。”[1]邓小平同志对旅游业发展非常重视，如1979年提出“旅游事业大有文章可做，要突出地搞，加快地搞”，此后又多次强调要发展旅游业。后来的中国青年旅游社成立、第一次全国旅游工作会议、加入世界旅游组织、《关于加强旅游工作的决定》、《关于加快发展第三产业的决定》、《关于加快国内旅游发展的若干意见》、“中国优秀旅游城市”评定、《中国旅游业发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》、西部大开发战略、《西部旅游投资规划》、加入世界贸易组织、《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》、《国务院关于加快发展旅游业的意见》等事件和文件，在我国现代旅游发展史上发挥了重要推动作用。

旅游业的发展，不仅为国民经济发展做出了重要贡献，同时也有力推动了扶贫开发的实施。“湖南的武陵山区，四川的九寨沟和黄龙寺地区，贵州西部的龙宫和织金洞及东南部民族地区，广西的融水、龙胜等县，甘肃定西的渭县及老根据地江西井冈山、山东蒙阴县等，都把旅游业作为扶贫开发的手段。”[2]人们开始认识到，旅游在扶贫开发中是可以产生重要作用的。由此，“旅游减贫”逐渐受到关注和重视。与之应运而生的是国家旅游减贫试验区的设立、国家旅游局的旅游减贫重点调研课题的立项，以及全国各地旅游减贫工作如火如荼地开展。近30年来，旅游减贫逐渐从地方探索上升为国家战略，从区域个别实践扩展为全国普遍模式，在中国农村扶贫开发工作中发挥了重要作用，为中国乃至全世界的反贫困事业做出了重要贡献。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，明确要求“坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生产富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系……加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村振兴道路。”产业兴旺是乡村振兴的重点，乡村旅游则是乡村产业的重要内容之一，乡村旅游发展能带动乡村其他产业发展，有利于促进农民就业创业、脱贫奔小康、增收致富。因此，旅游减贫既是推进乡村振兴战略的重要内容，也是促进乡村振兴的基本途径和重要手段。

二、当前我国旅游减贫存在的主要问题

概括而言，当前我国旅游减贫存在的问题主要包括：顶层谋划设计仍需科学、基础设施建设仍需加强、产品业态创新仍需强化、资金筹措来源仍需拓展、宣传营销手段仍需丰富、管理体制机制仍需顺畅、人力资源能力仍需提升、配套服务水平仍需提高、贫困人口识别仍需精准、脱贫帮扶措施仍需抓实、精准管理工作仍需抓细、基层腐败监管仍需严实、贫困人口参与仍需通畅、贫困人口受益仍需增强等。

(一)顶层谋划设计仍需科学

贫困地区由于历史以及地理位置上的各种原因，经济发展缓慢，导致自我积累、自我发展的过程较为缓慢，一些地区在旅游减贫开发中，未经充分调研论证，盲目上马工程，大干快上，缺乏科学规划；旅游减贫规划主要依据地区宏观条件而定，缺乏微观层次的深入研究，浅尝辄止，主观性太强；旅游减贫模式和机制照搬照抄，没有因地制宜，充分考虑当地的旅游资源和优势，致使旅游减贫项目“水土不服”，造成资源浪费现象。此外，一些贫困地区长期处于封闭状态、思想观念陈旧，对现代旅游业和新时期扶贫开发工作缺乏充分的认识和了解；从政府领导到基层群众，对于发展经济、促进增收仍停留在老观念上，仍然以农业、工业为主，对于第三产业特别是服务业缺乏理解；在旅游减贫的定位上，往往将之简单定位为农家乐等模式，没有考虑深度挖掘地区旅游资源的潜在价值；面对“互联网+”时代，未能采取积极应对措施，旅游减贫没有紧密地与网络联系起来，发展旅游还处于传统模式。

(二)基础设施建设仍需加强

贫困地区旅游设施建设主要包括交通设施条件、接待设施条件和通讯物流设施条件等。一是旅游交通设施落后是阻碍贫困地区旅游减贫可进入性的最大“瓶颈”。如湖南省湘西土家族苗族自治州的龙山县、贵州省黔东南州的榕江县。二是旅游接待设施落后是影响贫困地区旅游产业吸引力的最大“短板”。一些景区住宿、餐饮、卫生等接待设施陈旧，“厕所革命”未跟上，档次较低，景区脏乱差还较普遍，严重削弱了接待能力，影响了旅游形象。三是旅游通讯物流设施落后是影响贫困地区旅游产业“深度性”的最大挑战。一些贫困地区通讯信号差，通讯服务网点少；没有网络，无法上网和使用QQ、微信等；未开通国际长途直拨电话；没有图像打印和传真；没有快递网点。这对于新生代旅游者，无疑是个非常大的挑战。

(三)产品业态创新仍需强化

在一些贫困地区，普遍存在项目、产品设计单一，模式雷同缺乏特色，旅游业态尚处于初级化等现象，旅游资源没有整合，景点内容简单重复，旅游产品同质化，旅游形象没有打造，旅游品牌没有树立，严重制约了旅游业的升级和旅游减贫的可持续发展。

贫困地区很多是少数民族地区，旅游产业除了本地区的自然景观外，最大的卖点是民族特色文化。游客到这些地区旅游除了观赏大好风光，大多是为体验不同文化的特色。然而，很多少数民族村寨建设和文化欣赏体验项目千篇一律，模式单一。更有甚者，一些少数民族地区发展旅游扶贫过度追求旅游商业化，丧失了民族文化的本真，有的还东拼西凑、瞎编乱造、胡乱包装，出现“伪民俗”文化，甚至杂糅一些与当地习俗相背离、相排斥的文化。“伪民俗是打着地道的民俗旗号，假造和合成出来的作品。这些作品不是来自田野，而是对已有文献和报道材料不断进行系列的循环反刍的结果，有的甚至纯属虚构。”[3]这样，不仅没有吸引力，反而让游客反感，而且不利于民族文化的保护、传承和深化、延展。贵州的苗寨旅游，项目产品大都雷同。湖南湘西的苗寨、怀化的侗寨、邵阳和永州的瑶寨，吊脚楼比比皆是，拦门酒、对山歌处处可见。东北的雪乡、内蒙古的蒙古包、大江南北的民宿等，很多都似曾相识。还有一些少数民族地区村容村貌建设呈现浅表化、符号化，在旅游景区的村庄整治工程中，只注重外在形式而忽视内涵表达和当地生产生活需求，追求表面化、模式化，甚至与当地传统民俗风格相左，令人啼笑皆非。

产品业态创新不够还表现在普遍存在的简单复制、低水平经营的“农家乐”模式上。首先，大多数贫困地区的农家乐没有市场细分的概念，缺乏市场调研分析，盲目规划，简单运营，经营模式单一化，经营方式粗放化，目标市场同质化，造成恶性竞争。其次，很多农家乐只有餐饮，没有住宿，或者只有住宿，没有餐饮。二者兼而有之的，服务设施和水平跟不上，很难让游客满意，即便单做住宿或餐饮的一种，也没有达到专业化的水平。湖南邵阳城步苗族自治县的南山牧场、绥宁县的黄桑国家森林公园，湖南邵阳、怀化、娄底三市交界处的雪峰山脉，都是旅游资源富集、少数民族聚居的区域，但农家乐并未发展起来，原因之一就是没有突出特色、创新产品以提高吸引力。

产品业态创新不够还表现在旅游特色商品的开发缺乏创意上。在很多贫困地区，旅游特色商品并不“特色”，不仅未能反映本区域、本民族的传统工艺，还“东施效颦”，模仿制作和售卖与本区域、本民族毫不相干的商品。在同一区域、同一民族范围内，一些特色工艺品也在产品设计和包装上一模一样，没有花样变化。伪工艺、假古董琳琅满目，互相模仿，如同克隆。如湖南省湘西土家族苗族自治州很多景区，银饰、织锦、刺绣作为少数民族传统手工艺品的代表，理应成为民族特色和市场价值俱佳的商品，但由于各景区市场低水平重复，没有创新，导致好商品没产生好价值。

(四)资金筹措渠道仍需拓展

贫困地区地方财政普遍财力有限，资金筹措来源也不广，导致这些地区旅游减贫项目难以筹到充足的资金，一些好项目难以落地实施。一是农村收入来源少，多数农村集体收入只有一事一议补助资金几万元；二是县乡两级财政普遍趋紧，负债率高，难有资金投入；三是一些部门资金看起来种类繁多，但单项资金少，且整合不够，没有发挥整体优势；四是社会扶贫力量没有充分调动，社会投入不多。

投融资难应该是项目建设普遍存在的问题，不过在贫困地区显得尤为突出。当地金融机构本来就少，支持力度也很有限，融资产品缺乏创新，产品品类较为单一。社会资本没有充分参与到项目建设中，政府与相应的政策较少，投融资环境急需改善。PPP模式、RHB模式、BOT模式等投资方式很难有施展空间。项目建设地方配套资金到位存在很大的不确定性，地方配套资金的来源、使用、拨付不明确、不规范的问题较为明显。

(五)宣传营销手段仍需丰富

贫困地区普遍缺乏宣传营销观念，即使有，也囿于宣传财力和营销水平，效果不佳。首先，宣传营销理念滞后，还是传统粗放式的营销理念和方式，跟不上时代潮流，在行业竞争日益激烈的背景下，很多旅游项目、产品面临“酒香也怕巷子深”的危机。宣传营销不到位，从游客的结构也可以看出来，如，很多贫困地区本地游客多、外地游客少，省内游客多、省外游客少，国内游客多、入境游客少，普通游客多、高端游客少。其次，宣传营销科技含量低。对新时代宣传营销技术缺乏学习和了解，不能掌握和使用具备高科技含量的营销技术。很多贫困地区旅游业和扶贫产业经营管理，还是以传统手工操作方式为主，很少有高科技、新技术的运用。例如，一些景区、一些企业还停留在电话、传真、纸媒、户外广告营销上，属于自己的网站都没有，更谈不上微信公众号等新媒介营销了。再次，品牌形象意识不强。贫困地区树立形象、打造品牌的意识还不强，很多旅游项目、产品不会包装，少有将资源、产品、项目整合成一个品牌通过营销渠道、媒体广告、公关宣传推介出去的做法，更谈不上确立量身定做的旅游形象和明确的旅游宣传口号。如广西，旅游形象宣传口号曾经用过“美丽神奇的广西”“中国广西——刘三姐的故乡”等，但都显得不全面，也少了一些新意和特色。

此外，还有些地方营销内容和手段低端，为了吸人眼球，不惜采取一些低俗的所谓“创意”和“策划”制造“噱头”。如某网站登载一则某景区招聘全职口唇茶采茶工的消息，要求“女性(无性经验者)”“胸围为C罩杯以上”等，十分雷人。有的地方搞所谓营销策划，在传统文庙上演人体彩绘秀，还美其名曰挑战低俗文化，被游客愤慨指为挑战传统文化。

(六)管理体制机制仍需顺畅

旅游减贫一般由文化和旅游部门牵头，扶贫部门、农业农村部门协同，还涉及发改、财政等多个部门。这本身就有一个理顺体制机制的问题。比如，贫困人口的识别和帮扶由扶贫办负责，旅游业的规划和发展又由旅游局负责，二者之间如何高效率、高水平对接和齐头并进？即便是单纯的旅游管理，也存在很多体制机制的问题。比如不少景区是多头管理，表现在三个方面：一是旅游区与行政区不统一，同一座山、同一条河或者同一个湖泊，分属不同的行政区划，如果进行旅游开发，其开发权、收益权和管理权极易遭到争夺，严重时甚至会互斥、互斗，而在景区建设和资源维护时又相互推诿，相互扯皮；二是一些特用地如水体、林木、矿山分属不同的部门如水利、林业和能源等，也易产生行业矛盾；三是单一景区管理也涉及不同部门，如景区建设归口住建部门，土地开发归属自然资源部门，文化保护归属文化部门，环境保护归属生态环境部门，少数民族事务归属民宗委，等等，也易出现“九龙治水”、政出多门、各自为政的现象，甚至出现“三个和尚没水喝”的尴尬场面。这种景区多头管理，既容易导致政府管理的“越位”，也容易导致政府管理工作的“缺位”，出现“公地悲剧”，不利于旅游减贫的健康发展。

管理体制机制不顺还可能是因为历史行政区划调整的问题导致。比如湖南省怀化市所辖的两个同级政府洪江市和洪江管理区，因为历史上行政区划的更迭，至今仍留有“后遗症”。

有些地方出现的“门票之争”也是管理体制机制不顺的表现。如江西省婺源县，曾经因李坑、江湾、汪口等景区的群众，为争取门票利益互不买账，甚至强行阻拦游客，导致核心景区不得不关闭。

管理体制机制不顺还体现在旅游“飞地”上。“旅游区建设，人员、资金、客源等都从发达地区输入，然后又都回到发达地区，本地人只能做一些简单的工作。这样的旅游区，旅游学界称为“飞地”：本身虽然很好，但对周边发展没有带动，也不能让本土居民受惠，完全区隔于周边地区。并且危险的是，飞地越多，当地通货膨胀的压力就越大。”[4]显然，这种旅游“飞地”虽然促进了当地旅游业发展，但并不能起到促进当地有效减贫的作用。

(七)人力资源能力仍需提升

贫困地区由于自然与历史的原因，人口素质能力相比发达地区有较大差距。一是科教文化水平滞后。贫困地区教育资源远远落后于发达地区，教育设施建设实施难度相对较大，资金筹措有严重的依赖性。目前，“三低一高”的问题仍然存在于贫困地区的基础教育中：入学率低、升学率低、巩固率低、辍学率高。导致“三低一高”的重要原因就是教育基础设施缺乏。农村学校建设十分缓慢，现有校舍未能跟进维修，存在许多危房隐患；教育设施建设没有形成“点线面”模式，经常出现断层现象，许多地区并没有基本的教育基地，现代化的教育设备更是谈不上。此外，教师也是一大问题，师资力量薄弱，福利政策对一部分教师没有覆盖到位，代课教师问题也一直存在。同时，由于政府对人才方面投入不足，年轻人又由于待遇低、工作枯燥而不愿意从事旅游减贫工作，导致人才缺乏，形成“外来人才引不来，引进来又留不住”的现象，造成“老的没文化，新的不回来”的局面。二是专业化高素质人才缺乏。贫困地区从事旅游和扶贫开发工作的专业人才和高素质人才极度缺乏，严重影响旅游扶贫的发展。懂经营、懂管理、懂翻译的高级人才稀缺，而低层次、低素质的劳动力又过剩，表现为劳动力供给充裕和劳动力供给不足同时并存的矛盾现象。三是居民参与能力不足。正是因为贫困地区人口科学文化素质和旅游业、扶贫产业专业知识不够，导致当地居民参与旅游扶贫的能力也不足。当地居民从农业转移到服务业，没有经过学习，没有经过系统培训，缺乏管理经验，缺乏技术支持，极易出现“羊群效应”，一方面无组织的盲目，另一方面又不能捍卫好自己的权益。

(八)配套服务水平仍需提高

旅游业的发展，还依赖于配套服务水平的提升。如果配套服务水平不高，服务质量低下，会对游客的满意度产生影响，大大削弱旅游景区的综合竞争力。在一些贫困地区，很多一线的旅游从业人员，如景点景区一般工作人员、酒店餐馆服务人员、导游、司机等，并不是专业学习、专业培训出来的人员，很多是半路出家，跟着实习一段时间就上岗，整体素质偏低。他们的服务技术、服务态度、服务方法都跟不上，无法满足游客需要和旅游减贫发展需要。

配套服务水平不高还体现在公共服务上。比如旅游公共安全服务、景区信息服务、游客投诉的回应和处理等。一些地方旅游安全的预警和救援机制还有待完善。一些空中、水上、水下、雪地、探险、极限项目，缺乏审批、监管。一些没有专业资质和安全保障的机构和个人经营一些高风险项目，存在安全隐患。一些地方对景区介绍、旅游线路、旅游项目、日程安排、产品价格等组合内容的宣传不充分，或者超出事实宣传，导致信息不对称，出现游客在不知晓的情况下被迫消费的现象。还有一些地方游客投诉无门或者得不到及时处理。这些都严重损害了当地的旅游形象，不利于旅游减贫工作的持续发展。

(九)贫困人口识别仍需精准

贫困地区旅游减贫，首先要把对象摸准，因此要搞好贫困人口的识别。然而，当前贫困人口识别难免存在一些问题。一是贫困人口指标化导致统计数据不真实。由上至下通过统计测算和分解的贫困人口指标，并非对每家每户逐一调查识别而得出的总数，容易导致贫困人口数量统计不真实，出现有的地方名额过多，有的地方名额不够的现象。二是贫困人口因为信息不对称漏报导致统计数据不准确。贫困人口摸底需要贫困户自己申请，但现实中，一些贫困户或者由于消息闭塞或者由于在外打工，不知道信息而未申请。特别是贫困地区的贫困人口，因为普遍知识水平不高，很少与外界交流，很容易错过贫困识别程序，错失被帮扶的机会。三是贫困人口认定评议机制不完善导致统计数据不科学。在农村社会特别是贫困地区农村社会，日常管理不规范，存在一定的随意性，传统宗族观念也重，在贫困人口民主评议过程中人为因素较多，缺乏有效监督，甚至有的村干部、黑恶势力、传统宗族势力依靠强权或蛮横无理占用名额。四是识别标准单一工作难度大导致统计数据不系统。当前贫困识别标准主要是政府规定的贫困线，这具有直观性、可比性等优点，但也有其局限性，且获取准确的家庭收入信息难，不可避免存在难选、漏选情况。更何况，收入只是人类发展和贫困的具体表征之一，远非全部，致贫原因有诸多方面，如能力、因学、因灾、因病、因残、因婚等。

(十)产业帮扶措施仍需抓细

当前，贫困地区减贫工作中旅游产业帮扶措施不实的现象仍然存在。一是项目实施不实。一方面，贫困地区项目建设需要旺盛，但由于经济发展落后，公共服务供给不足，缺乏规模经济效应，很多旅游产业项目难以落地。此外，上级财政资金紧张，投入不足，而贫困地区金融发展滞后，信用等级较低，对PPP社会资本的吸引不足，导致一些旅游项目因缺乏资金无法落地。另一方面，一些能落地的项目，由于不切实际，只是“看起来很美”，未能发展产生效益，反而给贫困人口带来负担，搞啥亏啥成了“农民都怕了”的扶贫。一些地方上马旅游项目简单粗糙，不经调研，不经论证，不结合地区实际，不考虑市场、技术、基础设施等因素。甚至不管“水土相服”，盲目复制，全盘照搬，结果大相径庭，不仅导致失败，还打击了贫困人口的积极性。二是资金投入不实。一些部门只做 “甩手掌柜”，拨完款就了事，不管资金如何使用，产业如何发展，有的还对资金“雁过拔毛”，挪作他用，或贪污腐败。一些企业和产业带头人没有责任感，在项目上喊得多，做得少，甚至只为套取、骗取扶贫资金。三是态度方法不实。一些地方在上马项目时，不顾贫困人口意愿和市场规律，“强制式”迫使他们参与，要求贫困人口“往东，决不允许往西，不搞也得搞”。一些地方在帮扶过程中不作为、走过场，如有的贫困户就得到一点生活用品、一点生活补助、一点逢年过节的慰问物品和资金，没有实质性的帮扶举措。一些干部把扶贫当成“走钢丝”，怕一不小心毁了锦绣前程，谨小慎微。一些地方为完成规定任务，不真抓实干，反而弄虚作假、编造数据。这种“盆景式扶贫”“面子工程扶贫”“假把式扶贫”“数字脱贫”，不仅不能推动脱贫攻坚，反而成为“伤民项目”，危害极大。

(十一)精准管理工作仍需抓细

扶贫管理有一个精细化问题，当前贫困地区旅游减贫的精准管理仍存在一些不足，主要表现在以下几个方面。一是对象动态管理不细。一些真正贫困的人口被排除在建档立卡以外，一些并非真实贫困的人口却纳入了进来，一些曾经贫困但经过帮扶脱了贫的人口没有及时退出，一些曾经不贫困但因其他原因出现了贫困问题的没有及时纳入。一些有能力、有意愿参与旅游项目的贫困人口没有纳入项目参与主体，一些没有条件、不想参与的贫困人口去成为了项目参与主体。二是资源管理不细。由于旅游资源多是公共资源，不具备排他性，容易导致“搭便车”现象，造成“公地悲剧”。现实中，一些地方对旅游项目参与主体没有规制，少数参与主体用旅游资源谋取私利，致使旅游项目资源漏出、被转移、被滥用，一些参与主体因为没有政府的约束和协调，为一己之利冲突不断，造成资源内耗，导致旅游减贫效果低下；一些地方部门利欲熏心，利用旅游资源“寻租”，进行权钱交易，形成腐败。三是旅游减贫效果管理不细。对旅游项目，重立项不重验收，重表面检查不重系统评估；对旅游项目资金，重投入不重产出，重拨付不重检查，缺少资金使用方面审计和绩效评估；对居民脱贫的效果，重数字不重事例，重面上总结不重深度挖掘，没有仔细研究脱贫的具体原因、方法，没有认真总结脱贫经验，形成可复制、可推广的模式。

(十二)基层腐败监管仍需严实

扶贫领域的腐败问题，看起来小，实际上危害极大。当前，农村扶贫领域的“微腐败”现象不容忽视。主要表现有：“易地扶贫搬迁、危房改造、安全饮水、交通水利等基础设施建设出现围标串标、偷工减料等严重问题；扶贫资金虚报冒领、贪占挪用也时有发生；资金拨付不及时，滞留闲置情况严重；涉农资金整合进展缓慢、比例不高；公告公示流于形式”(1)根据调研收集的各类资料整理。等。这些腐败，常常细小细微，隐藏较深，大都处于监管的盲区，因此监管不易。

(十三)贫困人口参与仍需通畅

贫困人口参与不畅是旅游减贫最关键的问题之一。一是参与规划和决策不畅。一些地方的旅游项目规划和扶贫项目决策并没有实行民主决策制度，贫困人口没有参与规划和决策的机会。一些地方即使实行民主决策制度，但往往把贫困人口排斥在旅游项目规划决策机构和扶贫项目规划决策过程之外。一些与当地居民息息相关的重大规划和决策，并未完全实行听证、公示等公开制度，贫困人口较少参与。二是参与经营和管理不畅。旅游项目的经营与管理，多由旅游企业或政府部门负责，并未形成让贫困人口参与的机制，相关部门和企业认为，贫困人口只管知道结果即可，无需了解具体经营管理过程。一些地方涉及村务、项目财务等应该公开的，也并未向贫困人口公开，或者半遮半掩，欲说还休。三是参与劳动和就业不畅。旅游项目创造的劳动机会和就业岗位，很多被有社会关系的人优先抢占，贫困人口很难获得优先机会。四是参与旅游资源保护和旅游减贫效果监督不畅。对旅游资源保护和监督和旅游减贫实施效果的监督，贫困人口也往往被排斥在外，实际上，这一点贫困人口是最有发言权的。当然，贫困人口参与不畅也有自身能力不足、意识不够等原因。

(十四)贫困人口受益仍需增强

贫困人口受益不多是旅游减贫另一个最关键的问题。一是政府部门没有对旅游减贫过程中的贫困人口受益的渠道、方式、额度等作出制度安排。二是企业的投资商没有在项目开发、经营管理中为贫困人口创造受益的条件、机会和方式，受资本天性和利益驱动，过多重视利润回报，而缺乏对贫困人口的受益情况的关注。三是一些政府部门发展旅游业，也过多注重经济效益和政治效益，却忽视对贫困人口在此过程中应该得到的利益的帮助，而且，为获得外来资金的投入，政府在给予投资者的各方面优惠条件中，也有可能不经意地对地方贫困人口造成利益损害。四是政府在开发过程中，相应的补偿机制和利益分配机制没有完善，区域内贫困人口由于土地被征、参与不足和受益不够从而加剧贫困或造成返贫，出现旅游减贫目标走偏和被置换的现象。五是贫困地区贫困人口缺乏法律意识和法律保障，造成资产权益被侵犯。

三、乡村振兴背景下进一步推进我国旅游减贫的对策建议

习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点”“总的要有利于激发欠发达地区和农村低收入人口发展的内生动力，有利于实施精准帮扶，促进逐步实现共同富裕。”当前和未来一段时间，脱贫攻坚将向乡村振兴过渡，二者将实现有效衔接。可以预见，旅游在促进持续减贫和乡村振兴过程中，仍然具有非常重要的地位和作用。因此，有必要从优化顶层设计、完善设施建设、创新业态产品、丰富融资方式、加强人才建设、实施精准管理、扩大居民受益、强化政治保障等方面着力，推动旅游减贫持续发展，从而促进深度贫困地区脱贫致富，加快推进乡村振兴和农业农村现代化进程。

(一)优化顶层设计

顶层设计重在因地制宜、因人制宜、因时制宜。一是因地制宜。各个地方的自然地理条件、旅游资源禀赋、生态环境、文化传统不尽相同，因此，顶层设计一定要进行充分的市场调研和资源评价，结合地区实际，立足本土，突出重点，彰显特色，打造核心竞争力，实施差异化发展，避免钻进同质化的“死胡同”，做到“人无我有、人有我特，人特我新”。二是因人制宜。贫困地区旅游减贫的最终目的是促进贫困人口的发展，改变其贫困状态，提升其收入水平，以进一步推动贫困地区经济社会发展。因此，顶层设计一定要贴近贫困人口的实际和需求，以能够促进贫困人口脱贫为目标导向，具体内容也要关照贫困人口脱贫进行设计，适合贫困人口参与，方便贫困人口受益。并且，要特别注意尊重当地同胞的固有传统、文化价值和生活习惯。三是因时制宜。当今时代是一个信息爆炸的时代，产业发展瞬息万变，不可能有固定不变的模式。顶层设计要保持一定的战略张力，能适应飞速发展的形势和不断变化的环境，能针对外部环境的改变有调整的空间。

就某一特定区域的旅游扶贫的战略规划来说，应注重发挥著名景区的品牌效应，以著名景区为旅游中心目的地和龙头，加强集聚性，形成旅游景点集群，以中心景区带动周边景区共同发展，尽量避免出现中心景区地旅游减贫效率高而周边景区地旅游减贫效率低的现象。同时，对于旅游资源同质化明显的特定区域，顶层设计应注重互补性，重点开发新的旅游资源、创新旅游发展模式，尽量避免出现旅游减贫效率两极分化的现象。科学分析和定位不同地域的旅游减贫生命周期，根据不同的生命周期采取不同的策略，推进区域旅游协调、有序、科学发展。

同时，旅游扶贫战略规划应特别重视在发掘生态文化资源的同时保护好生态文化资源，注重可持续发展，注重人与自然、人与人、人与社会、人与文化的内在和谐。在开发过程中，要理顺旅游景区的管理制度，坚持保护与开发并举，实现生态、文化、旅游扶贫的可持续发展。

(二)完善设施建设

基础设施是旅游发展的硬件基础和可进入的前提条件。一是强化旅游交通基础设施建设。交通基础设施建设是旅游设施建设的重中之重。完善铁路、公路、机场、水运等线路网规划，加强“无缝对接”，强化路网对旅游景点景区的连接；提高现有道路等级，改善一些“断头路”，增加各分散景点景区间的连接路；增设一些旅游直达线路，尽量减少中转，提高运输速度；在一些有条件有需求的地方开通旅游专线，提高运输能力和水平。二是强化旅游接待设施建设。对现有酒店、餐馆、停车场、游客中心等接待设施进行改造，提质升级；有条件的地方进一步兴建一批旅游接待设施，提高接待能力；在旅游接待设施的规划设计上，尽量展示贫困地区本土特色和贴近游客个性化需求，以宣传展示旅游形象，满足游客需要。三是强化旅游公共服务设施建设。加强旅游道路标识、旅游厕所、旅游安全设施、旅游通讯设施、旅游物流网点等旅游公共服务设施建设，努力提高旅游公共服务能力和水平；加强旅游网站、旅游微信公众号等新媒体信息平台建设，便捷游客及时获取相关旅游信息；搭建信息沟通平台，促进信息共享，畅通旅游管理者和旅游者信息沟通渠道。

(三)创新业态产品

旅游产业的发展，核心竞争力是旅游产品和旅游业态的创新。在信息瞬息万变、人们追求多元化体验的今天，旅游创意就是旅游业发展和旅游减贫最大的生产力。一是丰富旅游产品的内容。从传统“食住行游购娱”六要素扩展到“商养学闲情奇”新六要素，丰富旅游产业业态，拓展旅游的观光、休闲、度假、娱乐、康养等功能，加强旅游与城镇化、生态文明、文化传承以及农林水利、工商贸易、科教体卫的融合，构建大旅游、大扶贫、大市场格局。二是提升旅游产品的品质。对传统旅游产品提质升级，进行高端化改造，去除低俗文化和低级趣味，让游客有更多美的感受。挖掘旅游产品的文化内涵，增加旅游产品的文化含量，丰富旅游者的文化体验感受。对同质化的旅游产品进行改造，加大差异化的品牌建设力度，力求做到“一村一品”。三是创意开发旅游商品和土特产品。习近平在谈到“重视打造旅游精品”时说：“推出一批附加值高、工艺精致、携带方便、有地方特色的旅游商品，努力为国内外游客提供丰富多彩的旅游新品、名品和精品。”[5]应根据贫困地区旅游资源的多样性、民族风情的丰富性和土特产品的特色性，在充分调查、挖掘、整理、归类，并进行深入研究的基础上，加强地区旅游资源和文化传统的保护和修复，并开发一些形式多样、特色各一的旅游商品，一方面促进旅游消费，增加旅游收入，另一方面促进旅游扶贫的可持续发展。开发资源创造商品要注意市场需求和发展的可持续性。“我们讲的资源开发，是符合社会主义商品市场需要的开发，因而是经济的综合开发，这种开发不是单一的，而是综合的；不是单纯讲经济效益的，而是要达到社会、经济、生态三者的效益的协调。”[6]应组织好对当地文化传统的研究与开发，同时对一些“养在深闺人未识”的土特产品进行创意设计、开发包装，研制成不可复制的旅游商品。如水族独特的马尾绣可以精心包装商品化；苗族刺绣还可以进行深度商品设计；土家族米酒从生产到包装都还可以进行优化。在此基础上，延伸旅游产品下游产业链，推进旅游商品定点生产、集中流通、统一销售，构建规范有序的生产流通销售网络。

(四)丰富融资方式

采取“政府投入引导，企业投资为主，社区参与为辅，社会资金注入”的方式，通过政策导向和其他调控手段引入各类投资，确保旅游减贫健康平稳发展。一是政府加大对贫困地区旅游资金的倾斜和投入力度。可考虑设立“村寨旅游专项资金”，在村寨旅游项目规划中具体到户，明确旅游的权责和具体任务；部分专项资金可用于村寨贫困人口的教育或就业培训，提高贫困人口的基本素质和就业能力；部分专项资金可用于农村危房改造，从而改善村寨贫困人口的居住环境。同时注重整合各部门资金，发挥整体优势，“把好钢用在刀刃上”。此外，组织对贫困地区旅游资源进行量化评估，研究在可持续的前提下将资源价值最大化，从而吸引更多的融资关注。二是扩大企业投融资渠道和方式。鼓励并协助企业(开发商)扩大融资途径，如银行信贷融资、政策支持性融资、整体项目融资(单项目融资)、私募(自筹)资本融资、商业信用融资、租赁融资、信托融资、产业投资基金融资、旅游资产证券化融资等，进行有效组合。三是开展村寨贫困人口参与旅游减贫信贷担保试点，帮助贫困社区和贫困人口能够参与旅游扶贫。一方面，鼓励更多的贫困人口参与到旅游减贫项目并成为担保客体。可以依据国家有关扩大农村财产权方面的政策，完善财产担保具体办法，为扩大贫困人口成为旅游减贫信贷担保客体提供依据。在政策允许的范围内，放开宅基地、住房抵押和非物质文化遗产、传统民俗和公益林等公共资源的抵押。另一方面，明确信贷担保制度中各主体的权利和义务，包括参与的当地居民的信贷担保权利和义务、参与的金融机构的权利和义务和参与的有关部门的权利和义务。四是调动社会扶贫力量，扩大社会资本注入的范围和渠道，创新社会融资产品，增加PPP模式、RHB模式、BOT模式的应用性。

(五)加强人才建设

加强旅游减贫专业人才培训，是为旅游减贫提供人才保障的基础工程。西奥多·舒尔茨指出：“在提高人口素质上所进行的投资会极大地促进经济的发展，提高穷人的福利水平。”[7]首先，大力培养贫困地区本土旅游专业人才、扶贫行业专业人才和传统民俗工艺传承人才。根据旅游发展战略规划和现实需要，制定系统的贫困地区本土旅游专业人才、扶贫行业专业人才和传统民俗工艺传承人才的培养规划和计划。通过开展学历性的高等教育、职业教育和技能性的短期培训班等，提升贫困地区本土人才的旅游减贫专业知识和技能。注重经营管理人才和高端技术人才培养，逐步形成服务于贫困地区旅游减贫发展的人才梯队。通过加大对“传承人”的支持培育来加强传统民俗工艺文化的保护、传承和发展。其次，加强贫困人口科学文化普及和技能培训。有针对性地组织对贫困人口的科学文化知识普及；组织贫困人口进行从业知识和技能培训，开展普通话和英语培训，组织民间传统工艺培训，使其达到旅游就业的门槛，并进一步提升，打造专业人才队伍；开展贫困人口的专业技能培训，发展大众创业的技能；对贫困人口进行旅游管理和服务培训，开展网络、电商等平台知识培训；对当地特色的农副业和养殖业从业人员进行技术普及和技能培训等。最后，畅通和扩大贫困地区与中东部发达地区的人才交流。组织贫困地区人员前往发达地区考察、学习、交流，扩大视野、学习经验、拓宽知识面；组织发达地区优秀人才到贫困地区挂职锻炼，提供技术指导，为贫困地区带去新思想、新理念、新技术、新方法，发挥外来优秀人才的“鲶鱼效应”，激发贫困地区本土人才的本能潜力和竞争活力。

(六)实施精准管理

旅游减贫应精准化，主要包括项目确定、对象识别、帮扶措施和日常工作的精准。

首先是精准确定旅游项目。旅游减贫是通过发展旅游产业来促进扶贫，因此，确定旅游扶贫项目是沟通这二者的桥梁。这里就有一个精准确定旅游项目的问题。“由于旅游扶贫既是发展旅游产业又是扶贫双重目标的行为，那么旅游产业的发展既要考虑到产业本身的需求又要考虑到产业发展带来的益贫效应，因此旅游产业发展的主导者在进行产业扶贫项目识别(选择)时，需要考虑贫困人口的发展意愿，也要考虑项目在产业发展方面 的可行性与可操作性。”[8]只有旅游项目既符合贫困地区实际，能够落地并促进发展产生经济效益，又符合当地贫困人口需求，能够让贫困人口增加收益促进减贫，能够带动乡村产业发展和促进乡村振兴，才能真正达到“旅游减贫”的目的。贫困地区精准确定旅游项目，应注意以下三个方面。第一，旅游项目应与当地旅游开发的资源优势、基础条件相适应。应该立足于比较优势来确定旅游项目。“贫困地区要真正解决贫困问题，不但应该将贫困地区的发展问题置于整个区域乃至国民经济发展的背景下进行思考，而且还应选择一个正确的、具有比较优势的产业，只有选择一个本地区具有资源禀赋优势的产业(具有比较优势的产业)来发展才能够使扶贫工作取得良好的效果。”[9]应该对当地的旅游资源进行调查、评价，进行比较分析，确定是否具有开发价值和市场竞争力。贫困地区的自然资源是比较丰富的。“自然资源具有区域性的特点，不像资本和劳动力那样具有很强的流动性。自然资源的这种区域性，使那些拥有丰富自然资源的发展中国家具有得天独厚的优势：丰富的自然资源为经济增长或经济发提供有利机会。”[10]自然资源的这种区域性优势同样适用于地区间的比较。同时，应该对当地的旅游基础设施、产业基础进行综合评估，了解当地基础设施条件和相关产业能否支撑旅游项目的落地、实施并达成效果。第二，旅游项目应与当地和周边辐射范围内的市场需求相适应，确保能够开拓市场、创造经济效益。旅游项目实施的最终目的是要吸引游客，是一种市场行为，以客源市场为基础，因此应进行必要的客源市场调查分析，满足客源市场的需求。同时还要考虑与周边地区的旅游项目和产品进行比较，实行差异化发展，避免同质化竞争。第三，旅游项目还应与当地贫困人口的现实条件相适应，适合当地贫困人口参与，能给当地贫困人口带来实实在在的经济利益，能让当地贫困人口受益，提升他们的收入水平，促进他们摆脱贫困。第四，旅游项目应能带动乡村其他产业发展，发挥促进乡村振兴的龙头作用。

其次是精准识别低收入人口。相比一般扶贫对象识别，相对贫困人口、低收入人口对象识别更为复杂，既要确定该低收入人口是否真的是低收入人口，还要确定旅游减贫项目能否对其有效，更要确定该低收入人口是否有能力和有意愿参与到旅游减贫项目中。旅游减贫对象识别要解决的两个最大的矛盾是：并不一定所有的低收入人口都是旅游减贫的低收入对象；一个具体的旅游项目并不一定适合所有的已确定的旅游减贫对象。因此，精准识别旅游减贫对象应按以下几个程序进行：第一，将已经识别出来的贫困人口大致区分为两类，一类是适合开展旅游减贫帮扶的贫困人口，一类是不适合开展旅游减贫帮扶的贫困人口，确定出旅游减贫的精准帮扶对象；第二，将旅游减贫项目和其他旅游减贫帮扶措施与旅游减贫对象进行比对，得出具体哪些项目适合哪些旅游减贫对象；第三，研究旅游减贫对象存在哪些参与旅游减贫的困难和障碍，再进一步进行有针对性的帮扶。同时，做实建档立卡数据库，及时录入信息和更新数据，搞好动态调整。

再次是精准落实帮扶措施。一是针对低收入人口对象精准落实帮扶措施。由于个体差异性，每个对象参与旅游减贫的意愿、能力和机会都有可能不同，因此，在制定帮扶措施时，应区分不同的人，区别意愿、能力和机会等方面，进行具体设计。例如，针对参与能力不足，应给予物质条件(资金)和技能条件(教育、教训等)方面的具体帮扶。二是针对社区精准落实帮扶措施。除了帮扶个体，贫困社区整体也存在参与能力、意愿和机会不足的问题，因此也应进行精准帮扶，具体包括社区组织建设、社区经济发展、社区社会治理、社区文化建设、社区公共服务体系建设等。当然，具体到不同社区，帮扶的侧重点和具体内容也不一样。三是针对旅游扶贫基础条件的帮扶措施。旅游减贫虽然最终指向低收入人口，但贫困社区以及整个地区的基础条件建设是低收入人口生存发展的现实基础，因此也应纳入帮扶的框架之内。具体包括交通基础设施帮扶、市场开发帮扶、产业发展帮扶等。

最后是精准开展日常管理。旅游减贫是一项系统工程，涉及对象识别、帮扶改善、考核评估、反馈巩固等一系列过程和多方面内容，要保障过程有效和内容落地，必须加强精准管理。包括加强识别、帮扶、考核等的过程管理，加强资源、项目、主体等要素管理，加强效果、投入产出比、减贫率等结果管理。此外，旅游扶贫的模式设计、主体参与、利益分配等，都涉及管理问题。例如，根据社区居民参与旅游扶贫的程度不同，可以分为“限制自主型、有限自主型、均衡型、自由自主型(完全自主型)”[11]等四类，其管理也有所不同，应区别对待。

(七)扩大居民参与

首先，政府、企业、社会组织等参与主体共同为贫困人口参与旅游扶贫提供机会和创造条件。一是政府。政府具体在旅游产业政策导向、旅游环境优化、旅游线路制定和旅游基础设施建设等方面体现其对贫困人口参与的主导作用。在资金仅按市场规律自由流动的条件下，利益是不可能流向贫困人口的，但政府可以发挥其调控作用，从而在一定程度上保证贫困人口的参与。在旅游项目的实施过程中，政府应扮演好战略规划者和利益协调者的角色。具体来说，主要体现在以下方面：请贫困人口参与到决策过程中，将贫困人口的实际情况以及意愿纳入决策过程中；通过完善旅游基础设施建设并合理规划其市场结构，从而增加就业机会以实现帮扶；以旅游产业作为贫困地区扶贫战略的重点，并将其与当地中小企业发展战略相结合，鼓励贫困人口以自主创业的形式参与旅游项目。二是企业(投资人)。旅游相关企业尽量本地化，如培养本地雇员、将旅游行程与当地特色餐饮及服务相结合，提高居民就业率；结合地区文化，引导和编排具有民族特色的文化节目活动，组织并培训当地居民参与其中；成立商业咨询机构，为有意愿创办小企业的贫困人口提供咨询服务以及相应的帮助；扶植传统工艺品并将之电商化，培育贫困人口参与相关产业。三是社会组织。社会组织主要为贫困人口提供相关技能培训，资助部分资金，提升其参与旅游项目的能力；为有意愿支持旅游减贫的私营部门与贫困社区、贫困人口之间的联系搭建桥梁、提供便利，以缩短参与的过程、降低参与的风险；向政府和社会呼吁为贫困人口的参与提供政策支持和渠道便利等。

其次，贫困人口加强自身建设，提升参与旅游项目的能力，拓展参与旅游项目的途径。一是自身拓宽参与旅游就业的渠道，包括旅游直接就业和旅游间接就业。旅游直接就业是指包括从事旅行社、旅游酒店、旅游餐饮和旅游交通等行业，直接服务于游客的就业；旅游间接就业，是指与旅游相关的其他产业的就业，如销售业和农副业等，同时还包括旅游者消费所引发的其他就业。二是加强学习，提高参与能力和水平。多学习科学文化知识，多参加与旅游就业相关的技能培训，让自身达到就业岗位的门槛。三是学会保护自身权益。一些属于自身的资产、资源权益，应学会保护和利用，通过资产、资源权益扩大自身在旅游扶贫中的参与权。

最后，针对少数特殊的贫困人口参与旅游项目确实存在的特殊困难，采取必要的有针对性的帮扶措施。在这里，“特殊贫困人口”是指贫困人口群体中一部分有特殊困难的群体，如社会资本不足、所需资金不够等。“特殊困难”是指贫困人口参与某一项具体旅游产业活动存在的某一方面的困难，如旅游项目参与与原有生活相冲突、参与路途遥远等。例如，社会资本能够极大地改善贫困居民的生活境遇，一个典型例子是交通便利的少数民族村寨相较于同等规模但交通不便的村寨拥有更多的居民收入，拥有更高的网络覆盖率，幸福感与信任感更强，究其原因是交通便利程度不同的村寨拥有的社会资本不同，交通便利的村寨由于可与外界进行更便捷的交流与沟通，提高了居民获取有用资源的能力，同时也大大改善了集体的内部一致性，开阔了视野，增强了地区之间的社会关系资源，同时也获得了更多的社会资本。因此，应该扩大贫困人口的社会资本。首先，从硬件方面入手，政府应当加强交通与通信建设，从实体方面满足贫困人口对于社会资本的需求，开阔视野，从更多途径获取知识以及外部信息；其次，从文化方面入手，支持村寨与村寨之间以及村寨内部的各种丰富多彩的民族文化活动，包括节日庆典、娱乐活动、祭祀活动以及体育竞技活动，促进村寨之间与居民之间的人文交流，增强彼此之间的信任感，为共同建设更美好的村寨奠定良好的基础；其次，改善村寨的征信工作与信息沟通渠道，改善现存的信息不对称的现象，建立科学合理的征信机制，包括资金费用方面的支持以及征信体系方面的答疑解惑，通过构建一个完善的征信体系，将更多的村寨联系到一起，结合具体实情精准发力，彻底改善信息不对称的局面。

(八)增强居民受益

完善贫困人口受益机制，具体做法除了雇用当地贫困人口就业、针对当地贫困人口开展教育培训、由当地贫困人口提供旅游商品和吃住行游购娱服务、税收和转移支付取之于民用之于民、加强基础设施建设和公共服务建设以外，还有两点值得特别重视。一是资源参与利益分配。首先，建立健全农村土地承包，宅基地、房屋、林木、民族文化、公益林等财产流转参与利益分配的机制。其次，合理开发利用资源，使资源产生效益，使贫困人口能够通过资源参与利益分配。最后，完善农村土地权利在旅游扶贫开发中的出租、入股、信托制度，宅基地、房屋等财产的出租和委托经营等制度，以资源折算股份制、土地开发等贫困人口参与利益分配的制度。二是发展红利参与利益分配。当前，旅游景点基本由政府或者相关盈利机构设置关卡收取费用，贫困人口基本没有参与和收益权。针对这种现象可以采取以下措施：首先，应当从门票收入中提取一定比例基金，作为一些贫困人口由于没有办法从事旅游业务而共同创造了这种民族文化的一种补偿；其次，应当建立生态补偿制度，一方面增强可持发展的能力，另一方面使生态经济化为贫困人口创造效益；最后，通过对景区的服务以及古宅的观光、民族文化的展示等，对贫困人口进行利益分红。

提高贫困人口的受益程度，可以参考ST-EP确立的七个方面的确保贫困人口受益的机制，主要包括：在旅游企业雇用贫困人口；由贫困人口或雇用贫困人口的企业为旅游提供商品和服务供给；由贫困人口直接向旅游者销售商品和服务；由贫困人口建立和运营旅游企业；来自旅游收入和利润部分的税收继续为贫困人口提供利益；旅游企业和旅游者为贫困地区提供支持；通过旅游业的发展刺激投资基础设施[12]。此外，ST-EP还有一系列延伸活动，如能力建设研讨会、研究和出版、信息传播与意识提升等。

(九)强化政治保障

推进贫困地区扶贫开发，促进贫困人口发展，关系到全面建成小康社会、全面脱贫目标的实现，关系到民族团结、社会稳定和国家长治久安，是一项重要的政治任务。旅游减贫已经成为国家战略，因此，加强贫困地区旅游扶贫必须强化政治保障。一是组织保障。加强贫困地区旅游减贫各级组织建设，如增加旅游部门和扶贫部门的人员力量，促进旅游部门和扶贫部门的合作，加强旅游部门和减贫部门党组织建设，突出以党建抓旅游、以党建促扶贫。二是政策保障。加强贫困地区旅游减贫的土地、财税、金融、产业等政策创新，加大政策支持力度。三是制度保障。建立健全贫困地区旅游减贫的招商引资、项目运营、资金管理、主体参与、利益分配等相关制度，完善《旅游法》等相关法律法规，以制度化、法治化建设推进旅游减贫发展。四是资金保障。加强资金监管，对资金流向进行效率考核，根据对资金的使用效率决定下期各款项调拨的规模大小，促进各项目的良性竞争，提高资金的有效流动。五是监管保障。加大对减贫政策落实情况的督查力度，在落实政策中大胆创新有利于贫困地区脱贫致富的各项政策；加强对旅游减贫项目的监管，对项目立项、进展和结果效益进行全程跟踪，强化监督考核；建好项目库，加快资金拨付，健全完善公示公开制度，实行阳光运行；加强腐败防治，开展“雁过拔毛”和“小官巨腐”问题专项整治，严控旅游减贫领域和基层的“微腐败”，筑牢减贫反腐的“高压线”。同时，应特别重视对旅游减贫的绩效评估，改革评估模式和方式，采取政府自评、扶贫对象主评、各参与主体互评、第三方他评的系统评估模式和方式，以绩效评估倒逼旅游减贫发展。六是服务保障。在推进旅游减贫加强服务型政府建设，完善旅游减贫治理和服务，特别是要突出扶贫与扶志、扶智相结合，有效缓解“文化贫困”和“精神贫困”的问题。