网络利益表达媒介的属性及其治理逻辑转换

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(1.北京大学 政府管理学院，北京 100871;2.湖北民族大学，湖北 恩施 445000)

20世纪80年代，随着我国市场化改革和产权制度多元化，民众利益意识开始觉醒，具体个人的利益向呈现多路径发展。80年代后期，由于政治体制改革触及深层利益结构问题，利益表达作为严肃学术问题得以提出。[1]20世纪90年代，中国学界开始从传统大众传媒角度探讨媒介的利益表达功能。2000年以后，网络及其所承载的利益表达功能受到学界广泛关注。2010年以来，网络维权、网络群体性事件、网络政治参与等公民网络利益表达行为逐渐成为学术界研究新的热点。由于网络媒介具有无界性、可匿名性和即时性等特点，中国公民通过网络媒介进行利益表达，迅速成为当代中国网络政治参与潮流中蔚为壮观的景象。从实践来看，网络利益表达引发的社会热点事件，由不同的网络媒介所触发，并随信息技术与网络媒介产品的更新而变化。在国家治理和政府公共管理框架中，如何定义网络利益表达媒介、如何区分网络利益表达媒介不同类型等认知层面上的差异，势必会对政府网络治理逻辑和公共政策绩效产生深刻影响。因此，深入研究网络利益表达的媒介观和媒介类型，有助于网络领域的国家治理朝向精细化、科学化的目标迈进。

一、利益表达的网络媒介内涵勘定

从现有学术成果看，对利益表达的“网络媒介”的认识，存在两类截然不同的观点。一类观点认为，“网络即媒介”，即将网络整体性地视为利益表达的媒介；另一类观点则强调“网络专门媒介”，即特别强调基于网络技术专门发展出来的各种特定媒介形式。

(一)“网络即媒介”与利益表达

“网络即媒介”这类观点认为，网络作为全新技术力量，在整体上作为利益表达的媒介。由此，网络作为利益表达媒介的正反两方面的效应被凸显出来：

一方面，网络对利益表达具有赋能性。网络一经产生，便成为公众政治认知、互动、表达和参与的媒介。相对于报纸、杂志、电视台、电台等传统大众传媒而言，网络突破了利益表达的传统渠道，拓宽了公民与政治系统交流的信道，在表达效率、表达频次、表达动员上，都显示出强大的比较优势。显然，网络大幅提升了非精英大众的表达机会与表达能力，为实体社会中的边缘群体提供了不同于传统表达机制的超低成本渠道，亦增加了政府接触民意的机会。

另一方面，网络对利益表达的赋能造成了某种紊乱局面。基于网络的利益表达具有阶层的非均衡性。边缘群体虽然能够通过网络进行利益表达，但他们很难将其所处的利益境况表达清楚，其所表达的内容常在网络上出现结果失控的情况。具体表现为：这种赋能在缺乏真实情境的约束下，利益表达导向非理性形式，如表达主体的感性情绪化、表达内容虚假化、对被表达对象和第三方使用暴力化语言，甚至常常突破现实社会中道德、法规和法律的边界。由此，网络转化为情绪宣泄的渠道以及网络暴力的行为场所。

将网络整体地视为媒介的观点，虽然注意到技术进步对社会关系的决定性影响，也关注到其导致的负面紊乱情况，但对于如何通过国家有效治理来调整社会关系并使之优化为善，未能提供积极的解决智慧。

(二)“网络专门媒介”与利益表达

“网络专门媒介”这类观点，则特别关注基于网络技术专门发展出来的各种具体新兴媒介，故可概称为网络新媒介。在研究新媒介对利益表达的影响时，往往通过列举方式加以描述、分析和评价。有学者将各种网络媒介或空间构成的团队称为网络共同体，包括现实政治群体的网络化和形成于网络空间的网络政治新群体，并以此为基础认为，这类共同体一般由专门的政治类网站、网络时政论坛和政治博客等构成。类似地，学者们将公民各种在线政治参与渠道列述为网络利益表达媒介，包括网络时政论坛、电子邮件、网络政治博客、政务微博、网络论坛、微信、移动客户端、网上直播室等等。这些媒介在技术原理、用户覆盖与使用流行度上，具有明显的迭代与竞合关系。早期主要以BBS、论坛等精英性质的网络平台为主，从2003年后开始出现具有及时交互性的工具媒介，接着迈向社交平台大行其道的阶段。

很明显，这类观点更加关注基于网络发展出来的媒介的技术向度和实现功能，并以此为方法，试图把握专门的网络媒介的技术创新与功能变迁。仅就针对网络中专门发展出来的媒介而言，这些总结为治理这部分网络媒介提供了深刻的知识基础，但遗憾的是未就这些网络媒介与利益表达之间如何互动开展深入研究。

(三)网络媒介内涵认知有待更新

前述两类主流的观点各有其特点与内容，但对于充分理解和认识网络媒介与利益表达之间复杂的互动关系而言，是存在显著局限的。

将网络直接视同为媒介的观点缩小了利益表达形式范畴的可能性。学界对利益表达的概念处理上分为两类。一类从政治视角出发，将利益表达视为政府过程的特定输入环节，如行为主义时期的美国政治学家伊斯顿、阿尔蒙德等，国内政治学者也多持此类观点；还有一类则从公共性视角出发，将利益表达视为公民观念及行为的倾向性[2]，甚至将“无为”的“政治冷漠”视为利益表达[3]，如国内政治学者李景鹏、高鹏程等。显然，这两类观点在界定利益表达主体、表达方式和表达对象上，都存在着明显的宽窄之分。将网络直接视为媒介这类观点，所关切的是一种更窄的利益表达观念，将能被观察得到的、“输入”环节纳入利益表达行为，这就忽略了利益表达方式、表达策略上更复杂的选择及组合可能性。

聚焦于基于网络技术专门发展出来的媒介这类观点，缺乏对网络媒介属性一般性概括。第一，这类观点对网络媒介的理解停留在具象层面。网络媒介具有丰富的属性。虽有研究者关注到网络媒介中的用户身份差异(如精英化与大众化)、用户行为差异(单向性与交互性)和供给者差异(政府、企业与个人)，但总体而言，多数研究者将视角停留在对网络媒介的具体技术应用形式的聚类式概括上,未能提炼出共通性、本质性的属性特征，也就缺少对网络媒介形式发展的全面统观。第二，这类观点缺乏对网络媒介在利益表达绩效差异上的解释。何种网络媒介更有利于达成利益表达目标呢？不同人群在利益表达时选择不同网络媒介是否具有倾向性？不同媒介中公民利益表达行为存在差异的机理何在？由于对网络媒介属性研究不够，导致现有研究对前述问题缺乏及时而有力的解释和回应，这表明既有研究还未进入网络媒介形态与利益表达的深层关系领域。第三，这类观点的理论研究落后于网络媒介快速迭代发展的现实状况。近20年来，中国网络从无到有、从小到大、从简到繁，各种网络产品和网络媒体形式呈现出快速迭代的特点。网民可以选择的媒介工具越来越丰富，从基于web1.0时代各种传统论坛，到目前基于LBS各种精准场景应用工具的爆发式发展，如果仅采用列举式的具象研究，而未能抓住其深层的本质关系，既无法针对不同形式的媒介形式进行一般性论述，更无法对网络利益表达进行更为严谨、更为深入的学理探讨。

比较两类主要的网络媒介观可见，无论直接视网络为媒介，还是关注基于网络空间发展出来的专门媒介，由于在内涵界定上缺少更深刻和更一般性的知识供给及概念更新，探讨和研究网络媒介与利益表达深层关系这一命题缺乏核心理论基础。而基于这两类观点所发展出来的国家治理逻辑，就不可避免地在处理网络媒介利益表达问题时呈现出某种机械性、片面性和表层化，不利于充分发挥网络利益表达的赋能增效功能和抑制、消解其功能紊乱的情形。这表明，在唯物主义认知立场上，从一般性知识层面把握当代中国公民利益表达的网络媒介具体类型及其迭代变迁中的一般性特点或趋势，具有十分关键的意义。

二、当代中国公民利益表达的网络媒介类型

当前，中国网络用户规模巨大，网民对网络媒介的接受度、依赖度、运用娴熟程度不断提高。2008年，中国以2.53亿的网民总人数跃居至世界第一，以1 218.8万个CN域名注册量成为全球顶级域名第一大国。[4]据CNNIC第44次报告，截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿人，普及率达到61.2%。[5]中国使用互联网的人群如此庞大，仅从网络即是媒介，或仅仅关注基于网络技术发展出来的专门媒介，对于认识网络所产生的诸般关系的不同主体、他们之间的互动关系以及具体展现形式而言，进而对于认识网络利益表达而言，显然不够充分。本文将选取网络媒介供给者的身份属性、用户群体的阶层属性、利益表达议题范畴的地域属性、利益表达的开放属性和媒介使用的技术属性等维度对利益表达的网络媒介类型进行尝试性分析。

(一)依据供给者的身份属性划分

从特定网络媒介的运行维护主体来看，可以将现有媒介区分为官方与非官方两大类。其中，官方利益表达网络媒介主要通过三种方式来构建利益表达渠道。

第一类方式源自既有传统大众传媒的网媒化，通过实现线上线下全覆盖来实现，如《人民日报》与人民网(1997年1月1日上线)、新华社报刊群与新华网(1997年11月7日组建)、《光明日报》与光明网(1998年1月1日创办)等。与纸媒时代官方媒介的“为民代言”不同，网络时代的官方网媒积极为民众在线自主进行利益表达创设空间和机会。人民网在2006年8月开通了“地方领导留言板”，中国网民藉此可以直接给省、市、县三级政府领导表达诉求、反映问题、提出意见和建议；仅据该平台创建十周年的统计数据显示，各地各级领导干部通过该平台回应网民留言就多达50万项。(1)人民网官网：http://leaders.people.com.cn/GB/178291/218130/405274/index.html，访问时间：2018-09-10。

第二类方式是在电子政务平台中建立专门的利益表达模块，引导网民主动进行利益表达。目前，中国建立起覆盖所有中央行政机关和地方各级政府的统一的电子政务平台，形成了以域名后缀为“gov.cn”的政府官网群落。在各级各类电子政务平台中都专门设置有网民在线投诉、举报、建议的互动模块，从而为网民提供了权威化、层级化的网上利益表达通道。以中央人民政府官方网站为例，直接以“互动”为题设置专门模块，并从2014年7月起按月统计公布相关留言情况，留言数量分布情况分“个人诉求、表达情感、政策咨询、意见建议、揭发控告、其他留言”等类别进行统计，并同步公布建言内容分布前10位情况。特别是，中央政府官网还定期策划专题性的留言征集，实现了网民意见表达与政府工作的同步。(2)中央人民政府官网：http://www.gov.cn/hudong/index.htm，访问时间：2018-09-12。地方政府官方网站上，通过该类模块的设计，为网民针对地方议题发表意见开通了权威渠道。例如，北京市人民政府官网“首都之窗”设置了“政民互动”，其中包括“咨询投诉”“意见征集”“网上调查”“在线访谈”等栏目，以实现网民基于特定利益表达议题与职能对应的政府部门的精准对接。(3)北京市人民政府官网：http://hudong.beijing.gov.cn/，访问时间：2018-09-12。

第三类方式是公共机构直接入驻成熟的、商业化网络平台，通过这些平台直面网络民意。这类平台目前在国内主要是在各类微博平台、微信平台通过实名认证的新媒体官方账号体系。据CNNIC第44次报告，截至2019年6月，经过新浪微博平台认证的政务微博达到13.9万个，各省、直辖市、自治区均开通了微信城市服务平台并累计为6.2亿人服务。同时，顺应移动网络时代的用户特点，各个领域和各个层级的党政机关及时推出政务APP(客户端)，构建起了以“两微一端”为主阵地的移动式、社交式的权威利益沟通平台。

在非官方的媒介群中，包括了由网络商业公司运作的平台型网络媒介，也有非政府的社会组织、兴趣团体运作的媒介。在商业性的媒介中，主要是以新浪微博、腾讯微博、微信为代表的社交型平台，依靠海量有效注册用户和高效、及时的互动，通过曝光、热搜、头条、热点等众多话题形式，推动新闻舆论传播，在众声喧哗中实现了利益焦点的提炼与表达。在非政府的社会组织和非正式兴趣团体运作的利益表达媒介中，则集中于生态环境保护、少数群体权利保护、民主发展等特定社会议题领域。

(二)依据使用者的阶层属性划分

从各类媒介的运营策略和用户群的阶层特征来看，网络利益表达媒介可区分为草根型媒介、精英型媒介和“阶层混合”型媒体。草根性(大众)媒介是指所谓草根网民特别活跃的媒介；精英型媒介往往以特定标签对用户进行有意识或无意识的筛选，致使其成为具有特定社会资本的人群集聚的网络社区；在阶层混合型媒介中，精英网民与草根网民共存，并且精英网民经常成为意见领袖引领舆论走向，为特定利益表达事项赋能。

纯粹的草根媒介，虽在理论上存在，但在实践中却难以长久存续。这是因为，无论是运营的客观成本需要，还是利益议题表达本身的提炼、传播、控制等环节，都对用户的知识水平、媒介使用技能和精力提出了一定程度的要求，这意味着媒介精英化存在其固有的内在驱动力。而纯粹的精英性媒介也极少，一方面，阶层流动的存在使得同一用户在不同阶段使用不同类型的媒介，另一方面，由于精英群体相对规模小，同一用户选择使用的媒介具有有限性。因此，从用户群体的阶层特征来看，阶层混合型网络利益表达是主流。

就此而言，由于官方运营的网络媒介本身就容纳着精英，受众则面向全社会民众，具有天然的混合特性；市场主体运营的网络媒介，在流量为王的市场竞争压力驱动下，需要扩大用户群范围。值得注意的是，市场主体运营的媒介往往采用精英化策略来吸引普通民众。以新浪微博为例，在其扩张过程中，不遗余力地采取“名人策略”，通过有选择性广邀演艺明星、体育明星、商业领袖和知名机构组织入驻微博，开设加V账号，来吸引这些明星的大众“粉丝”，从而构建起多元化的混合型用户群。

(三)依据内容映射的地域属性划分

虽然在理论上网络空间因其开放性而具有地域上的无界性，然而，由于语言差异、用户群现实地理边界意识的网络投射、情感认同、议题地方化与利益关切程度等现实因素，基于IP地址分布、GPS位置基础上的算法因素，以及各类网络媒介的用户定位、发展策略与影响力范畴等技术发展因素，都使得用户群覆盖的范围和用户网络媒介使用行为上不可避免地展现出地域属性。由此，从地理空间范畴上，可将网络媒介分为全球性、全国性和地方性的三类。

今天全球性的表达媒介以“推特”(Twitter)、“脸谱”(Facebook)、新浪微博等社交网站为主；全国性的利益表达媒介则主要以中央级政府设定的利益表达模块、国内各大论坛和众多社交平台为主；而地方性的网络表达媒介，则主要活跃着本地用户，并以地方性的议题维系用户间的相互认同和互动，这些论坛多以地方名称冠名，例如南京族、顺德人BBS、涪风论坛等等。这些媒介由于具有高度的地方性，许多具体的利益表达行为往往将地方性平台作为首选。

(四)依据供给的开放程度划分

开放与否及其程度，在实践中主要用来区分用户类别及其权限问题。公民可以用来实现利益表达的网络媒介，可区分为完全开放型、半开放型和私密型三大类别。完全开放型表达媒介，又可以区分为无注册即浏览发言、开放性注册两种。半开放型表达媒介，实行成员身份限制或表达流程控制，在成员身份获取或言论表达时设置限制性条件，如在注册时采取申请-审核制，在言论发表时实施严格的内容审核流程。私密表达媒介多为少数人组成的圈子，实行严格的成员资格筛选制度，例如以“中国商界高端人脉深度社交平台”定位的“正和岛”，明确限定其“绿色岛邻”加入的条件之一为“所在企业系独立法人企业，成立三年以上，且上一年销售收入须在一亿元人民币以上”等条件。其他封闭的表达媒介对新会员的加入往往采取定向发放邀请码、老成员推荐等方式。

三种不同开放水平的网络媒介中，以有限开放型表达媒介为主。这是因为，在最严格意义上，网络言论表达都会受到公共法律和平台规则的约束；并且，大多数媒介也都提供用户以访客身份浏览，但若要表达评论意见、互动沟通、查询最新信息或全部信息，则予以拒绝。

(五)依据人与信息互动的技术形态划分

伴随着媒介技术的发展，经由媒介技术表达和实现的人与信息互动的表现形式也愈加丰富。根据不同代际媒介技术应用下的人-信息互动形态的实质差别，可将网络利益表达媒介区分为延时性媒介、实时性媒介和沉浸式媒介三种。

(1)延时性媒介。需要表达者提前将表达的内容转化为电子化的文字、图片、音频、视频，其他用户和利益表达对象要在延后的时间才能获得上述信息。尽管如此，延时性媒介在发展过程中，其具体技术应用形式也在发生深刻的变化。早期的网络媒体形式主要通过文字表达如论坛、BBS等，最早活跃在这些媒介上的是早先“触网”的知识分子和技术人才。因此，早期的表达媒介仍然带着传统媒介精英化、书面化的严肃性和文采性。这一趋势，在用140字进行“微表达”的微博中得以迅速激活，世俗化和大众化的表达热情被点燃。随着带宽容量的增长和平台技术的成熟，图片、视频、音频等多种格式的内容不断上载到各网络利益表达媒介中，新技术的应用不断降低表达者知识文化水平的要求；而且，由GIF格式图片(动态图片)逐步发展到表情、表情包，为网民更直观、更有感情色彩和更生活化的表达提供了助力。

(2)实时性媒介。得益于宽带提速、流量资费下降、无线网络热点普及和智能手机的普及，PC端、移动终端的无缝接合和多频串联，视频语音随手拍录、随时上载解除了表达的时间空间局限，帮助网络表达从延时性的文字展示转化为实时性的直播形式。

(3)沉浸式媒体。由VR(Virtual Reality，虚拟现实)、AR(Augmented Reality，增强现实)、人工智能、全息影像构成的全新媒介形态，由于其具有独立的、物理生命或虚拟形态的存在性，有学者认为应冠以“沉浸媒介”而不能仍以传统的“媒介技术”称之。[6]沉浸媒体的这种特性有助于实现网络表达与现实社会的高度融合。

上述对于网络媒介类型的尝试性划分，有助于在不同向度上网络利益表达的精细化治理，并提供多种逻辑进路。但是，这些类型划分仍不能认为是完善的，这是因为网络媒介本身会随着技术演进而不断更新迭代，其类型谱系也在发生复杂的变化迁移，这必然对公共治理造成持续挑战。因此，有必要在系统把握丰富媒介类型基础上，进一步挖掘这些媒介类型在衍化、更新、重组、替代等多重效应中的基本属性，并在此基础找到成本可控、规律可循的制度化治理方案。

三、变化中的公民网络利益表达媒介属性特征

上述可供公民实现利益表达的网络媒介，有的因技术淘汰和产品迭代，已淹没在网络科技创新发展浪潮中；有的则不断与时俱进，展现出蓬勃的生机与活力。总结起来，当代中国利益表达的网络媒介类型在变化过程中，鲜明地呈现出以下特征：

(一)网络媒介之间从分离走向融合

一是政务媒介与商务媒介的融合。首先，网络媒介技术水平的提升、成本壁垒的提高和政府行政理念的更新，增加了政府购买商业化、社会化、专业化服务的动力，政府选择入驻网络公司所运营的大平台、大通道，实现了低成本、低技术门槛、及时高效地与社会的联接。其次，网络平台庞大的用户规模为其赋予了社会公共性，强化了政府融入而非排斥的决心。再者，政府适时出台了一系列网信管理法规，强化了平台公司的公众责任，逐步搭建起政商网络合作的治理框架，为政商媒介使用上的融合提供了合作基础。

二是私密媒介与开放媒介的融合。一方面，信息的开放性、流动性和社会资本错综复杂的构成特点，使得私密媒介难以完全保证封闭运行。比如微信，虽然朋友圈是以“好友”关系为基础的社群，但却以受阅者各自为中心实现了信息扩散。另一方面，就不同规模的用户群及其利益表达施加的公众压力等级来看，私密媒介远不如拥有海量用户的开放型媒介。

三是传统媒介与网络媒介的融合。传统媒介面对网络媒介的冲击，经历过彼此间对抗、对立的迷茫期，但越来越多的传统媒介为了生存而进行创新性适应。一方面，官方媒介选择拥抱网络，不仅成立相应的部门机构、招募专业人才，以实现内容线上线下全覆盖，还以网络为信息源捕捉新闻点，设置、引领、回应网络社会议题。另一方面，官方媒介开始出现了纯粹基于网络的媒介形式如澎湃新闻网等，其以大胆直言、深刻透彻形成自己鲜明的风格，迅速赢得了用户信赖。

(二)网络媒介表达从延时走向实时

有学者指出，网络媒介自诞生以来，经历了移植-适应-创新三个发展阶段。移植阶段即将传统媒体搬到网络上，如书信-电子邮件、内容媒介(报纸、图书、广播、电视)、图书馆索引-信息检索等；适应阶段，如即时通信对延时性电子邮件通信的超越、门户网站对报纸的替代、视频网站对电视台的超越；创新阶段，如社交网站、博客、视频分享与点评(YouTube)、搜索引擎。通过阶段进化，实现了人际传播媒介、内容媒介、信息检索媒介的迭代更新。移动通信系统的快速迭代，为即时表达提供了基本的技术支持。第一代移动通信系统(1G)是模拟蜂窝移动通信，只能支持电话通话；第二代移动通信系统(2G)，以数字语音传输技术为核心，除了支持通话、短信息功能外，还能提供GPRS的网页浏览功能；第三代通信系统(3G)，则能处理图像、音乐、视频流等多种媒体形式，能够实现视频通话等应用的加载和使用；第四代通信系统(4G)，下载速度能达到100Mbps，为基于无线服务的大容量、高清晰度的视频浏览、视频下载提供了技术支持。目前，以千兆和智能化网络为标志的第五代通信系统(5G)将进一步推进深度互联功能的实现。

(三)网络媒介载体从单屏走向多屏

在web1.0时代，公民通过计算机终端和应用软件实现了网络利益表达需求，这使得用户不得不依赖于有限宽带的物理环境与桌面计算机。因此，在使用网络时被限定在非常特定的地点、时间段和物质环境中。在移动网络时代，公民可以通过持有的移动终端如手机、PAD实现多屏表达，更多应用程序被开发出来，投放到APP商店供用户下载使用，这样就实现了信息录入从键盘到指尖的转化，而随着语音识别技术的成熟，用户还可以使用语音指令调动和发起特定的应用功能。

(四)网络媒介功能承载从专门化走向泛化

公民网络利益表达起初有着强烈的移植性特点，即把传统利益表达如申诉、控告、检举、揭发、信访等移植到网络及其媒介上，使得部分媒介充当着利益表达的主阵地，而有些媒介平台则是纯粹的经济性、趣缘性平台。由此，特定媒介与利益表达之间具有更加明确的关联，这些媒介具有利益表达功能的高识别度。

然而，随着媒介自身的技术创新和功能创新，越来越多的网络利益表达事件，从网民的随手拍、随手晒、随手传、随时论中得以发酵、发散和发生，众多利益表达议题和事件往往超出了这些媒介原本的功能定位，这使得利益表达功能在媒介间产生普遍的延展效应，由此部分网络媒介的利益表达功能就从专殊化走向媒介泛化。人人表达、处处表达、时时表达的多屏网络时代，UGC(用户主动生产的内容)的体量与能量完全可以比肩乃至超越PGC(专家生产的内容)、OGC(职业生产的内容)。新媒介为个体议程设置和社群议程设置提供了权利和权力，由利益或兴趣聚合起来的个体和社群，通过网络表达聚力形成“微议程”的趋势日益凸显。

四、基于利益表达的网络媒介属性的治理逻辑

“利益是进行社会治理和管理的重要凭借”[7]。在网络时代，人们在网络空间中所释放、表达、激荡、聚合的利益要求，成为信息技术时代社会治理过程中绝对不能忽视的重要社会基础。当前，我国政府采用的网络媒介利益表达治理策略，是建立在区分网络媒介创建与运营的主体差异基础上的分类治理。这一点可从政府法律规制看到其逻辑思维和治理策略。2000年中华人民共和国国务院令第291号公布《中华人民共和国电信条例》，系我国政府首次从专门行政规章的角度构建的一个定义和规范主管部门(准入与监管者)、经营者(运营商)和使用者(用户)三者的政策框架，以此来规定各方责、权、利归属。同时，通过国务院令第292号公布的《互联网信息服务管理办法》，首先将互联网信息服务分为经营性和非经营性两类，接着对“新闻、出版、教育、医疗保健、药品和医疗器械等”互联网信息服务的行政审批程序作出特别规定，相应地，监管权属规定为“新闻、出版、教育、卫生、药品监督管理、工商行政管理和公安、国家安全等有关主管部门，在各自职责范围内依法对互联网信息内容实施监督管理”。直到2014年，国务院才授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作。但在工作实践中，基于传播主体分类管控的思维并没有发生实质性转变。

然而，针对网络媒介利益表达的这一主体分类治理逻辑，存在着治理过度简约化的危险：

首先，它轻视了技术创新对网络媒介功能延展的可能性。不断涌现的新媒介形式显示出极强包容性，原来设计用来娱乐、商业的工具往往被人们用作政治或公共的表达载体，网络利益表达平台选择和舆论传播的泛媒介化倾向加剧。非专门的利益表达平台越来越多地成为网络热点议题的发源地和主渠道，这就使得基于界分媒介主体归属基础上的利益表达秩序构建，在技术层面失去了客观基础。

其次，它乐观估计了政府治理的技术能力和资源基础。基于主体分类的治理策略，有包揽治理之责的冲动。面对庞大的网络站点、用户、数据，如果要使这一管控逻辑得以实现，则意味着政府自身首先掌握着领先于其他主体的超一流的信息技术，并且为此不计成本地投入海量公共资源。显然，无论是从有限政府、服务型政府的价值维度而言，还是从治理资源与成本的现实能力维度而言，这种管控逻辑都很难成为具有可持续性的治理原则。

第三，它低估了媒体融合发展的“裂变”效应。习近平主席将这一媒体发展趋势归纳为“全媒体”，即“全程媒体、全息媒体、全员媒体、全效媒体，信息无处不在、无所不及、无人不用”[8]。如果仍然停留在主体身份、类型及其所处时间、空间这些外在差异层面来看待媒介治理的生态空间，就必然无法跟上技术、内容生产与传播发展的新情境。

因此，超越传统的基于主体差异与分类的网络表达媒介管治理念，从媒介本身出发，综合考虑其主体差异、关系类别、技术形式，构建基于媒介属性的全媒体治理框架才能协调治理实现能力提升与治理成本可控两个基本目标之间的矛盾张力。

(一)基于利益表达媒介基本属性的治理逻辑

人们所能凭借的利益表达的技术手段具有物质性和客观性。这是因为“利益本身已经是社会所决定的利益，而且只有在社会所创造的条件下并使用社会所提供的手段，才能达到；也就是说，私人利益是与这些条件和手段的再生产相联系的。这是私人利益；但它的内容以及实现的形式和手段则是由不以任何人为转移的社会条件决定的”[9]。这说明了，在公共治理框架中实现利益与利益表达秩序的构建，必须考虑作为物质化的表达手段、表达技术的具体特性问题。

利益表达的网络媒介自身具有供给主体多元性、用户阶层交混性、地域范围模糊性、成员边界开放性和技术形态沉浸性五大属性，这些属性分类各自对网络媒介利益表达提出了若干基本治理的规定性。供给主体多元性，首要的是要求打破以政府为绝对主导的治理体系，实现治理主体间的深度合作及多元化治理；同时，确保不同供给通道的畅通，以保障不同群体的利益表达具有丰富的选择性，并促成表达通道间形成良性竞争关系。用户阶层交混性，则要求尊重客观传播规律，积极培育公民理性，塑造负责任的意见领袖，鼓励合法的、理性的、成熟的网络意见表达。地域范围模糊性，则要求官方一方面要主动认知国际化的网络媒介，促成媒介平台与政府在数据、隐私权、公共利益等方面达成成熟、有约束力的框架协议；另一方面在注重全国性表达媒介的建设和治理过程中，也要注重地方性、区域性表达媒介的治理责任机制建设和治理技术优化。成员边界开放性，要求在用户隐私权保障与公共权益间实现平衡，为此需要建立起确认用户ID可信身份的社会化机制，以保证用户间隐私权的实现，同时也能保证用户为自己利益表达负起责任。技术形态沉浸性，倒逼大数据治理、设备智能化水平必须快速提升，以实现高效捕捉、存储、分析表达信息并给出精准反馈。

(二)基于利益表达媒介发展属性的治理逻辑

中国网络经过20年的发展，利益表达的网络媒介发展趋势是媒介边界、时间、载体、功能等各方面全方位的“融合”。中国网络媒介利益表达的治理秩序也必须深刻回应这一基本事实，真正做到“顺势而为”。

一是构建融合型媒介规制。顺应媒介融合的客观趋势，必须建立适应媒介融合发展的规制体系。政府网络利益表达秩序规制要更新“代理式监管”和“运动式监管”策略，扭转政府监管部门“救火队长”式的管理形式，把握元治理角色，协调各方行为主体共商、共建网络媒体空间的基本运行规范，促进责任共担。

二是搭建全媒体传播矩阵。从网络生态发展的现实状况来看，社会舆论的形成是大众媒介权威性报道介入与个体、特定社群的感知、利益表达构成了意见形成的“双螺旋”[10]。承继中国电子政务与传统媒体网络化的成就，各类权威媒体在网络化的背景下，从移植式适应转向基于网络信息传播技术为基础的发展创新，搭建全媒体传播矩阵，才能有效确保对舆论阵地的控制力和对议题设置的引导力。

三是提升新闻专业主义能力。网络时代“个人被激活”，信息生产去中心化、信息高度透明化，要求官方更好地贯彻新闻专业主义以塑造政府信誉和形象，传统媒介在创新与适应中发挥专业新闻主义降噪与征信的权威引导作用，这种专业主义要求党委、政府在专业化人才录用、机构组建、流程再造、新兴技术整合与应用的决策机制等方面加快推进宣传工作体系的现代化改革。