治理有效：职业教育助推乡村振兴的路径改革

（重庆市教育评估院，重庆400020）

乡村是人类生存和生活的重要场所，乡村善治是国家治理体系和治理能力现代化的基础。中国是一个农业人口大国，中国乡村是全世界人口最多、差异最大的乡村。按照国家卫计委的统计估算，“到2030年中国人口城镇化率达到70%，农村人口还有4.5亿”[1]。在精准扶贫政策大力推行之前，甚至存在大量的 “一方水土养不活一方人口”的贫困村。[2]“乡村落后，全局被动”，中国全面小康社会的建成亟需实施现代化的改革与治理。因此，中共中央、国务院出台了 《乡村振兴战略规划 （2018—2022年）》；党的十九大报告指出 “按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”；十九届四中全会要求，实施乡村振兴战略，健全城乡融合发展体制机制。然而，乡村振兴是一个复杂的、长期的、系统的大变革，实现 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”需要多方面力量的参与和贡献。职业教育在精准扶贫和服务乡村经济社会发展方面具有天然的优势，并且取得了不错的效果。[3]然而，职业教育服务乡村振兴也存在着客观的困难：一是职业教育服务乡村振兴的意愿不足，“轻农、去农、离农”现象十分严重；二是职业教育服务乡村振兴的能力与水平还有待提升，职业教育资源匮乏、办学条件弱，服务区域经济社会的能力有限；三是职业教育服务乡村振兴的治理不到位，职业教育服务乡村振兴的政策、资金分散，组织机构与管理部门条块分割，效率低下。事实上，“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的乡村建设是一个有机的体系，产业兴旺是基础，生态宜居是平台，乡风文明是制度支撑、治理有效是杠杆，生活富裕是目标。以有效治理撬动新时代职业教育助推乡村振兴，探索职业教育助推乡村振兴的治理理念、治理架构、治理工具和治理内容的改革，进而实施乡村建设的现代化治理。

一、变革治理理念：追求现代化水平的乡村发展

“治理有效”是 《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》对乡村建设提出的重要改革目标之一，旨在 “构建起自治、德治、法治相统一的乡村治理体系”[4]，实现乡村社会充满活力又和谐有序。职业教育是助推乡村振兴的重要力量，在职业教育服务乡村振兴的改革实践中，聚焦于 “治理有效”目标的实现，首先需要做到治理理念的变革。

第一，职业教育助推乡村振兴的治理要从“碎片化”的治理转向 “系统性”的治理。从逻辑上来说，职业教育助推乡村振兴的治理主要有三个方面的内容：对职业教育的治理、对乡村建设的治理，以及对职业教育助推乡村振兴工作的治理。但由于体制机制等方面的原因，这三个方面的治理往往各自为政，分散管理。因此，职业教育助推乡村振兴治理理念要从“碎片化”的治理转向 “系统性”的治理，统筹考虑职业教育系统和乡村建设系统，基于对职业教育系统和乡村建设的治理，促进对职业教育助推乡村振兴工作本身的治理。在行动路径上，一是要以职业教育的类型特征来治理职业教育，[5]跳出乡村职业教育的 “本土思维”，在“大职教观”的理念中，统筹运用农村职业教育与城市职业教育、学历职业教育与继续职业教育等多样化的职业教育力量。二是统筹乡村建设全系统，全面升级乡村建设的 “新目标”：从“生产发展”到 “产业兴旺”，建设更加全面繁荣发展的乡村经济；从 “生活宽裕”到 “生活富裕”，持续促进农民增收、促进农民消费升级、提高乡村民生保障水平；从“村容整洁”到 “生态宜居”，促进乡村可持续发展，建设人与自然和谐共生的现代化乡村；从 “管理民主”到 “治理有效”，要求健全自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系；此外，还要以更高标准促进 “乡风文明”。[6]三是精准对接供给侧与需求侧，树立 “精准化”的服务理念。职业教育为乡村振兴服务是产教融合、校企合作在乡村场域的具体实践，因此，有效的治理必须根据技能供给与劳动力市场需求，结合乡村新情况、乡村新业态、农民新需求，将职业教育系统的制度建设、体系建设、专业设置、课程建设、人才培养、社会服务等融入乡村振兴全过程，实现教育链、人才链、产业链、创新链有机衔接。

第二，从 “输血式”的外源性物质供给模式转向 “造血式”的自主创生，有效克服职业教育精准扶贫的 “穆勒难题”[7]。乡村振兴的根本性动力还是在于乡村，职业教育作为一种推动性力量，可以在两个方面重点帮助乡村的振兴。一方面，通过职业教育优化乡村人力资本，以人才兴村。[8]中国农民要富裕起来，归根结底要靠农业劳动生产率的提高。一是优化农业从业者结构。通过职业教育强化乡村劳动力人口的职业技术培训，加快培养农业职业经理人、新型农业经营主体带头人、现代青年农场主等“新型农民”，特别关注本地毕业回村大学生、返乡农民工等人群的县域培养。二要优化乡村居民结构。在人口城镇化超过经济城镇化的中国，大量劳动力从农村迁移到城市，如今的农业人口被戏称为 “九九、六一、三八”部队，最根本的原因还是居民结构不合理。通过职业教育和其他渠道提高乡村居民的知识与技能是乡村振兴取得根本性胜利的关键。不仅要建设一支懂农业、爱农村、爱农民的 “三农”工作队伍，还要为乡村振兴筹备自己的科技人员、教师、医生等。另一方面，以乡村振兴的政策为突破口，充分调动人力资源之外的各类资源。在实践路径上，遵循 “效率取向”的原则，有效整合各类乡村教育资源，让有限的教育资源发挥最大的效用，最终实现 “激活市场、激活主体、激活要素、激活政策、激活组织”的治理目标。

二、整合治理主体：实施多元协同中的分工负责

职业教育助推乡村振兴的治理是一个复杂的过程系统，中间离不开多元主体的参与。然而，多元主体的治理往往会存在多重治理逻辑自由博弈的迭代循环。尽管 《乡村振兴战略规划 （2018—2022年）》等政策文件鼓励社会各界参与乡村振兴，但并未从法律上明确多元主体的法律地位、权利、职责与义务，在 “公私合作领域缺乏组织、管理、协调等制度安排”，“不同实践主体在执行具体制度过程中产生矛盾与冲突，从而降低实践效率”。[9]因此，新时代职业教育助推乡村振兴的有效治理需要整合治理主体，实施多元协同中的分工负责，在具体的行动路径上要做到以下三个方面的创新。

第一，创新体制机制，吸引多元主体的积极参与。乡村振兴的有效治理必须充分发挥“农民主体、政府主导、企业引领、科技支撑和社会参与”的多方力量。欧洲部分发达国家曾实行单一的农业政策，寄希望于通过政策的力量解决农村发展问题，在实践失败后都走向了综合性的改革与多元治理之路。[10]而拉美一些国家没有能力或没有政治意愿实施乡村振兴，大量没有就业的乡村人口涌向大城市，导致较严重的社会问题。[11]中国在乡村振兴的过程中，除政府外其他相关主体的参与相对不够，所以中国的乡村振兴需要打破这一格局，在政府承担统筹领导的责任之下，变革体制机制。一方面减轻中央政府和省级政府的直接负担，转向基层政府的实体治理；另一方面，在科层管理体制中的项目制、行政发包制之外，可以通过“土地+金融+税收+资金”等渠道，吸引农民、企业、科技等力量自主参与乡村经济社会发展。

第二，合理分权放权，打造分工负责的治理制度体系。中国乡村振兴的治理不在于治理主体的“不参与”，而在于治理主体的“不协同”。“条块分割、各自为政”的治理框架影响了职业教育助推乡村振兴的改革效能。因此，新时代职业教育助推乡村振兴的治理需要打破这种局面，建立分工协作的治理体系。一是对政府职责进行分类分解。减轻中央政府和省级政府的直接负担，由地市级政府和县级政府承担具体的领导和统筹职责。在县域内，设置乡村振兴机构，采取主要领导负责制，成立由教育部门、农业部门、劳动部门、财政部门、民政部门等组成的常设机构，整合各类资源与要素。二是坚持城乡融合发展，就是要发挥市场无形之手的作用。市场在资源配置上最具效率，因此，要跳出乡村的具体场域，统筹县域、省域的城乡融合发展，给职业院校、企事业单位放权赋权，充分调动城市的职业教育、科学技术、资金信息等资源助推乡村的改革与建设。三是建设职业教育助农辅农的平台，充分发挥职业院校的核心枢纽作用。职业院校、培训机构、实训基地等资源可以转化为乡村振兴的主阵地，一方面联络乡村居民，进行技术技能、文化知识的培训；另一方面，联络企业、市场，提供信息、资金、渠道的配套服务。

第三，深化利益协同，充分运用各种力量。多元主体的参与和贡献，归根结底在于利益关系的协同。在实践上，要做好三个端口的利益协调。一是政府应在多元共治的立体架构中发挥主体作用和承担 “元治理”角色，在职业教育服务乡村振兴的治理体系中承担领导统筹的职责，充分运用组织权威，做好分工与协调工作。一方面，转变政府职能，为职业教育发展、职业教育参与乡村振兴创造各种条件；另一方面，加强顶层系统规划，整合优化资源配置。二是在职业院校层面展开利益协调。通过创新多元办学体制，构建多元协同参与机制作为多方利益协调的中枢。通过职业院校的股份制、混合所有制改革吸引各类社会力量、社会资本有序进入涉农教育领域，基于现代职业学校治理结构完善政府、学校、企业、行业、社会团体等共同服务乡村振兴的长效机制。三是在乡村端口进行利益协调，处理好农户与农户之间、个人与集体之间、体制内与体制外之间的各种利益关系，在乡村振兴的投入上各尽其力，在乡村振兴的产出上共享改革红利、共享发展成效。

三、优化治理工具：探索兼容并包中的权变策略

职业教育助推乡村振兴的多元治理主体在协同分工的实践中，还需要多元化、权威化和实用化的治理工具。《乡村振兴战略规划 （2018—2022年）》提出了“自治、法治、德治有机结合”的治理工具与手段，但是，这只是国家层面的宏观指导。在实践中，职业教育助推乡村振兴的治理必须硬法与软法兼容，目标与手段统一，问题与选择对等，真正意义上优化治理工具，在兼容并包的治理工具中实施权变策略性的治理选择，进而有效促进职业教育推动乡村振兴的实践。具体来说，需要做到三点实质性的工作。

第一，在国家法定的基本原则之下，创造并选择多样化的治理工具。职业教育助推乡村振兴至少要坚持两个原则：一是巩固和完善乡村基本经营制度；二是在保障国家粮食安全的基本前提下，落实 “藏粮于地”“藏粮于技”的决策，稳定并提升粮食产能，确保长期性的国家粮食安全。在此基础上，进一步完善村民自治制度，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理。中国自古以来素有“皇权不下乡”之说，在乡村基层实施有效的自治是实现职业教育助推乡村振兴的有效途径，依托基层的组织创新，对乡村社区组织进行必要的赋权，能充分发挥社区集体组织的自主性和能动性。[12]在乡村自治的同时，深化德治的功能，以 “礼义廉耻”“仁义忠孝”等基本的德行规范来治理乡村建设和以职业教育助推乡村振兴。深入开展乡村振兴的法治建设，依法建设乡村、振兴乡村，通过治理职业教育有效助推乡村振兴的实践行动。

第二，在自治、德治、法治相结合的治理工具选择中，进一步对乡村振兴治理工具进行赋权，实现治理工具的权威化。首先，通过法律建设赋权。充分把握国家修订 《中华人民共和国职业教育法》的契机，落实职业教育发展的类型身份、经费保障、师资队伍等关键性问题，明晰政府、企业等多元主体的权利、责任和义务边界。同理，也需要对乡村治理的有关行为进行立法赋权。其次，依靠文化和传统赋权。乡村是一个特殊的文化场域，每一个乡村都有自身的文化传统和风俗习惯，这些都是坚硬的 “软法”，在乡土文化中往往比法律更深入人心，因此，要充分利用乡村老百姓对风俗文化的认同，加强职业教育助推乡村振兴的治理工作。最后，通过结果赋权。此处的结果有三种解释：一是通过职业教育助推乡村振兴的实践成效，让乡村百姓共享改革的成果，以成功来增加说服力，进而强调治理过程的规范，起到引领和管理的作用；二是通过评价结果赋权，对职业教育助推乡村振兴中的各种行为进行科学评估，基于评估结果的良莠引导治理行为，从而起到治理和规范之作用；三是通过必要的奖惩，以对错的判断来赋权。基于正确的奖赏与错误的惩戒，可以对相应治理措施进行赋权。

第三，在多元化、权威化的治理工具中，选择实用化、权变化的治理工具。中国的乡村是十分复杂的小社会，既有中国传统文化的勤劳朴实，又有小农文化的 “尖酸刻薄”“爱占小便宜”等各种各样的行为和现象。在职业教育助推乡村振兴的过程中，存在着多方面的复杂性和变化性。一是乡村社会的分化与复杂。经过上千年的发展变化，中国乡村的地区分化、农户的家庭分化、农民个人的生命周期分化已经非常严重，甚至从 “村头到村尾”都是不同的局面。二是中国乡村社会地域广大，各地风土人情差距巨大，中国民谚素有 “路隔十八里，各地一乡风”之说，因此，对不同乡风村落的治理也应该采用不同的措施。三是职业教育助推乡村振兴工作的复杂性，对职业教育助推乡村振兴工作本身的治理、对职业教育的治理和对乡村建设的治理三个体系之间的错综关系，需要选择性地采用治理工具。因此，要权变式地采用治理工具与治理手段。在合法合规的前提下，基于 “硬法”与“软法”兼容、目标与手段统一、问题与选择的原则，选择自治、德治、法治等治理工具中的某一类治理办法抑或交错治理，都是必要的选择。

四、统筹治理内容：深化全面发展中的重点攻坚

乡村是国家经济社会的半壁江山，倘若治理不善，往往导致部分国家和地区在取得一定发展之后陷入 “中等收入陷阱”。根据 《乡村振兴战略规划 （2018—2022年）》，经济建设、文化建设、生态建设、福祉建设和政治建设，“既是全面振兴乡村的重要内容，也是解决人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间矛盾的主要抓手之一”[13]。因此，职业教育助推乡村振兴也必须统筹治理内容，深化全面发展中的重点攻坚。以经济建设为突破口，带动乡村社会的文化建设、生态建设和政治建设，提升人民的幸福感。

第一，优化乡村产业结构，提升农村产业的竞争力。在确保土地使用规范、粮食生产安全的前提下，职业教育助推乡村振兴要做好“加减乘除”四个方面的工作。一是要做 “加法”，增加短缺农产品的生产。企业市场提供物资信息，科技公司提供技术支持，职业院校落实人员培训，优先做大做强乡村亟需的产业。二是做好 “减法”，减少国内供大于求的农产品的生产。根据国内外市场需求情况，政府部门引导乡村砍掉生产落后、效率低下的产业，职业院校对相关从业人员进行新技术培训，辅助他们在创业中就业。三是做好 “乘法”，推进城乡一体化的进程，整合第一、第二、第三产业，延伸乡村产业链，提升农业生产的价值链、保障农村经济社会发展的供应链，为农民提供第三就业空间。四是做好 “除法”，充分发挥职业院校、企业机构和科技站等力量，以知识、技术和资金的投入换取人力、时间的投入，用最小的 “分母”，换取最大商值。

第二，创新乡村经济发展模式，以新的经济形态优化乡村生态，净化乡村文化，提升人民群众的幸福感。一是践行 “绿水青山就是金山银山”的发展信念，在加大乡村经济开发力度的同时，做好生态保护。可以适当加大力度发展乡村旅游观光休闲产业。各地政府、地方职业院校要因地制宜，为乡村生态经济发展培养最好的人才。二是借助信息科技，做好 “互联网+”、农村电商产业。新时代中国乡村经济的发展与腾飞要插上信息技术的翅膀，职业院校要加大力度培养电商人才，加大力度建设新商科专业群，同时为乡村农民进行必要的电商技术培训。三是加强农产品加工业和农业生产性服务业的发展。过去几年，农产品加工依旧是广大乡村重要的创收渠道之一。因此，职业教育助推乡村振兴要辅助乡村社会以现代化生产技术和理念升级农产品加工与服务行业，以绿色、环保、乡土味的农产品生产与加工吸引消化劳动力，创造经济收入。

第三，推进 “文字下乡”、“技术下乡”和“思政下乡”活动，强化乡村的文化建设与组织建设。文化建设是乡村振兴的重要治理内容，在经济建设和治理的工作之外，有必要推进“文字下乡”、“技术下乡”和 “思政下乡”的治理实践，实现文化兴村。[14]一是 “文字下乡”的教研活动，事实上，“文字下乡”在中国有着非常古老的传统，但新时代的 “文字下乡”不再是纯粹的 “文字”下乡，而是服务乡村经济社会发展的时代文化、时代文艺进入乡村。因此，职业院校可以推行诸如田间学校、广场培训、典型示范等，通过校外教育与培训，提升乡土百姓的文化技术与文化素养。二是 “技术下乡”，技术下乡不仅是提供直接性的技术服务，更主要是针对乡村新产业的发展需求，职业院校对乡村百姓进行在线技术咨询，实现“互联网+培训”的个性化培训，为乡村经济腾飞提供教育培训和技术支持。三是 “思政下乡”，广大乡土社会因为地广人稀、信息技术不如城市发达，而且党员数量偏少，基层党组织比较集中，对于党政方针的学习和了解渠道较少，职业教育开展 “思政下乡”是联合乡村基层党组织进行时事政策教育普及、思想政治宣传的工作，以此，做好乡村振兴的文化建设和组织建设。

在全面建成小康社会的社会主义新时代，中国乡村建设取得了巨大成就，然而也还有更多重大的困难需要攻克。职业教育推动乡村振兴具有天然的适切性、可行性与必要性。大力发展职业教育，以职业教育助推乡村振兴，全面提升职业教育乡村振兴的治理能力，优化职业教育服务乡村振兴的治理体系意义重大。有效治理是撬动乡村社会 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕”的重要杠杆。为实现中国乡村的现代化治理，以现代化治理理念为指引，以乡村振兴为平台，以全面建成小康社会为目标，职业教育助推乡村振兴需要因时制宜，全面变革治理理念、整合治理主体、优化治理工具，探索兼容并包的权变策略、统筹治理内容，推进职业教育服务乡村建设的现代化发展、协同化进程、法制化路线与立体化体系，通过多元化的治理体系改革与优化，最终建成 “产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的中国特色乡村社会。