广西财政支持社会救助兜底脱贫攻坚工作研究

广西财政厅课题组

一、引言

“十三五”时期，党中央明确了坚持以人民为中心的发展思想，作出了打赢脱贫攻坚战的重大决策部署，提出了如期完成现行标准下贫困人口全部脱贫的目标任务。为此，党中央确立了精准扶贫、精准脱贫的基本方略，社会救助“兜底保障一批”成为精准扶贫的重要途径之一。

在党中央的坚强领导和全国人民的共同努力下，我国在脱贫攻坚领域取得了前所未有的成就。“贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人，贫困发生率由10.2%降至0.6%，连续7年每年减贫1000万人以上”。(1)② 习近平：《在决战决胜脱贫攻坚座谈会上的讲话》(2020年3月6日)，人民网，2020年3月9日。千百年来困扰中华民族的绝对贫困问题将成为历史。当然，绝对贫困的解决并不意味着我国的贫困问题就会彻底消除。正如习近平总书记所指出的：“脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”②在2020年后的新时期，我国的反贫困战略将向贫困致因更为复杂、任务更为艰巨的相对贫困治理转变。正因为如此，党的十九届四中全会强调“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，还突出强调“必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系，尽力而为，量力而行，注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”，并提出了“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立健全解决相对贫困问题的长效机制”的重大历史课题。尤其是在当前脱贫攻坚与乡村振兴的接续交汇这一关键时期，如何发挥好社会救助“兜底”保障的作用，巩固脱贫攻坚的成果，事关能否实现高质量脱贫的问题。

二、广西财政支持社会救助“兜底”脱贫攻坚的现状分析

党的十八大以来，特别是党中央提出关于坚决打赢脱贫攻坚战之后，广西壮族自治区党委、政府以习近平总书记关于扶贫工作重要论述为指导，认真贯彻党中央、国务院关于脱贫攻坚的一系列重大决策部署，把加强保障和改善民生提高到前所未有的高度，把社会救助作为脱贫攻坚一项基础性、底线性的工作扎实推进，先后出台了《关于加快推进农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接的实施意见》《广西壮族自治区社会救助兜底脱贫攻坚三年行动计划(2018—2020年)》《广西壮族自治区最低生活保障办法》等文件，为更好地发挥社会救助“兜底”保障脱贫攻坚夯实了制度基础，推动广西社会救助事业取得了前所未有的历史性成就，为广西打赢脱贫攻坚战，消除绝对贫困问题起到了积极作用。

(一)民政事业费规模总体上呈扩大趋势

党的十八大以来，广西财政对民政事业投入的力度不断加大，自2012年首次突破100亿元之后，2017年达到178.5亿元，较2012年增长了44.3%(见图1)。2018年财政对民政事业的投入看似减少，但如按原口径计算实际投入并没有减少，是因为机构改革之后，自然灾害救助职能划归到应急管理部门，离退休军人管理职能也划归到退役军人管理部门，导致账面上的投入减少。但即使按现有实际投入数据，2019年的投入也比2012年增长了16%。民政事业费投入总盘子在不断做大，为加大对社会救助投入的力度奠定了基础。

图1 2012～2019年广西民政事业费支出及占公共财政支出的比重

2012～2019年广西公共财政预算支出从2985.22亿元增加至5849.02亿元，增长了95.93%。(2)本文数据若无特殊说明，均来自历年《广西民政统计年鉴》《广西统计年鉴》。在广西公共财政预算支出不断扩大的同时，民政事业费支出占广西公共预算财政支出的比重维持在2.4%～4.2%的区间，总体来看呈现出同步增长的趋势。

(二)社会救助费用支出维持在80亿元左右

社会救助在民政事业中具有基础性、关键性地位，是民政工作的重中之重。从表1可以看出，广西的社会救助支出，在2012年大幅增长了83.70%达到73.67亿元之后，2014年再上一个台阶达到82.40亿元，此后虽有所起伏，但基本维持在每年80亿元左右。

表1 2012～2019年广西社会救助支出情况

同时，社会救助费用支出在民政事业费各项费用占比中一直居第一位。从图2可知，广西社会救助占民政事业费支出的比重最低的是2016年，其占比仅是51.31%，最高的是2018年，达到61.45%。

图2 2012～2019年广西社会救助支出占民政事业费的比重

此外，从社会救助资金来源渠道看，2012～2019年，广西自筹部分的比重在9.16%～14.96%之间。从图3可以看出，尽管2012～2019年广西社会救助资金来源主渠道是中央的转移支付，但广西自筹部分的占比，除了2014～2016年低于10%以外，其余各年份均在10%以上。这体现出广西各级党委和政府秉持“以人民为中心”这一执政理念，量力而行、尽力而为，把习近平总书记“扎实推进民生建设和脱贫攻坚”(3)2017年4月，习近平总书记在广西考察时提出。的重要指示精神贯彻落实到行动上。

图3 2012～2019年社会救助资金中广西自筹部分的比重

(三)城乡社会救助水平明显提高

随着社会救助投入力度的加大，城乡救助水平也得到不断的提高。这可以从对以下各项指标的分析中得到印证。

1.关于城市低保的保障标准和补助水平的分析。

首先，从城市居民最低生活保障水平(即保障标准)来看，广西2012年为270元/人·月，2019年提高至666元/人·月，比2012年增长了146.7%,每年增长的幅度如图4所示。

图4 2012～2019年广西城市低保保障标准增长情况

2012～2019年，广西城市低保保障标准的增长率除了2014年最低(1.49%)，其余年份的增长率均在10%以上，其中最高的是2013年(24.07%),年均增长率为16.23%。

其次，从城市低保的补助水平来看，2012年为218元/人·月，2019年提高至410元/人·月，增幅达到88.07%，其间每年同比增长的情况如图5所示。

图5 2012～2019年广西城市低保补助标准增长情况

图5显示了2012～2019年广西城市低保补助水平的变化趋势，从中可以看出其波动幅度是比较大的，增长幅度最小的是2019年(1.23%)，最大的是2012年(28.24%)，但从年均增长率来看仍达到11.1%，处在一个较高的水平。

2.农村低保的保障标准和补助水平的分析。

首先，从广西农村居民最低生活保障的保障标准水平来看，自2011年突破100元/人·月之后，2012年再提高至115元/人·月，此后逐年在不断提高，2019年提高至373元/人·月(见图6)，总体上呈较快的增长趋势。

图6 2012～2019年广西农村低保保障标准增长趋势

从其增速来看，除了增速最慢的一年即2014年仅为1.81%外，其余年份的增速都在10%以上，增速最快的是2013年为44.35%(见图7)，平均增速为24.53%。

图7 2012～2019年广西农村低保保障标准增长速度

其次，从农村低保补助水平来看，2012年为88元/人·月，2014年突破百元为103元/人·月，至2019年提高到212元/人·月，较2012年增长140.9%(见图8)。

图8 2012～2019年广西农村低保补助水平

从月均补助水平的增速来看，2013年最慢(仅2.27%)，2012年最快(35.38%)，平均增速为15.7%，也呈现出较高的增长态势(见图9)。

图9 2012～2019年广西农村低保补助水平增长速度

(四)“应兜尽兜”的目标总体实现

为发挥农村低保制度对脱贫攻坚的兜底作用，确保农村贫困人口稳定脱贫，广西人民政府于2016年7月明确提出了按照“低保政策兜底一批”要求，提出了“八个衔接”的具体举措，加快推进农村低保制度与扶贫开发政策的有效衔接。2018年，随着脱贫攻坚的深入推进，又出台了《广西壮族自治区社会救助兜底脱贫攻坚三年行动计划(2018—2020年)》，进一步完善了社会救助的政策体系，强化了财政支持社会救助兜底脱贫攻坚的机制。2019年，还出台了《关于进一步做好城镇困难群众脱困解困工作的意见》，将城镇特困人员、城镇低保对象、城镇支出型低收入家庭(包括城市困难职工、农民工)等纳入城镇贫困群众脱困解困对象范围，有效推动了城乡贫困群众“两不愁三保障”脱贫攻坚目标的稳定实现。

1.实现农村低保的保障标准高于国家扶贫线目标。

2015年，广西有25个县(市、区)的农村低保保障标准达到或超过国家扶贫线2855元，最高达到3100元；有31个县(市、区)农村低保的保障标准接近扶贫线(保障标准超过2600元低于2855元)；有55个县(市、区)的农村低保保障标准低于2600元以下(不含2600元)，最低的县仅为1560元。(4)广西壮族自治区民政厅关于上报《发挥低保政策对农村脱贫兜底作用的考虑》的报告。

脱贫攻坚战打响以来，广西加大财政对农村低保的投入，促进农村低保的平均保障标准逐年提高，并超过了国家规定的扶贫标准线。

如图10所示，2015年之前，广西农村低保的平均保障标准一直低于国家扶贫标准线，其中2012年的差距最大，达到1245元，直到“十二五”末的2015年仍有299元的差距。2016年起，前者才开始略微超过后者，但超出的水平不高，此后一直呈上升之势，到了2019年前者比后者高出了729元/人·年，“两线合一”的政策目标得到落实。

图10 2012～2019年广西农村低保保障标准与国家扶贫标准线的比较

2.城乡低保覆盖面略高于全国平均水平。

在农村低保逐年提高的保障标准基础上，广西不断加大财政支持社会救助的力度，不断扩大城乡低保和特困人员供养救助的覆盖面，使之维持在合理的区间，更好地发挥出城乡低保对脱贫攻坚的“兜底”作用。

判断广西城乡低保覆盖面是否处在一个合理的区间，首先要对全国相应指标做一个分析。利用表2的数据计算2014～2018年全国城镇低保、农村低保、农村特困人员供养的覆盖面以及农村低保和农村特困人员占农村贫困人口的比重，其结果如表3所示。

表2 2014～2018年全国城镇低保人数、农村低保人数及农村特困人员供养人数等基本情况 单位：万人

表3显示，2014～2018年，全国城镇低保的覆盖面处在1.21%～2.51%之间；农村低保的覆盖面为6.24%～8.42%；而农村特困人员供养的覆盖面在0.81%～0.86%之间。这可以作为广西城乡低保覆盖面是否合理的一个参照系。

表3 2014～2018年全国城镇低保人数、农村低保人数及农村特困人员占比情况 单位：%

表4反映了2014～2018年广西城镇低保人数、农村低保人数、农村特困人员供养人数等基本情况。

表4 2014～2018年广西城镇低保人数、农村低保人数及农村特困人员供养人数等基本情况 单位：万人

利用表4的数据计算2014～2018年度广西城镇低保、农村低保、农村特困人员供养的覆盖面以及农村低保和农村特困人员占农村贫困人口的比重，其结果如表5所示。

表5 2014～2018年广西城镇低保人数、农村低保人数及农村特困人员占比情况 单位：%

对表3和表5进行综合分析，本文认为，2014～2018年广西农村低保的覆盖面处在一个比较合理的区间之内，但城镇低保的覆盖面和全国相比有一定的差距。从农村低保覆盖面看，这期间和全国一样总体呈下降的趋势，最高年份为2014年占比12.82%，比全国平均水平高了4.4个百分点，最低年份为2018年占比7.43%，比全国高了1.19个百分点；从农村特困人员供养的覆盖面看，各个年份均略高于全国平均水平。但从城市低保的覆盖面看，却明显低于全国平均水平。其中，2014年虽也低于全国平均水平，但其差距仅为0.46个百分点，此后差距越拉越大，2018年差距甚至扩大到了0.73个百分点，这应引起高度重视。

3.社会救助的“兜底”能力不断得到增强。

从社会救助事业费支出总额来看，2018年比2015年减少了36256万元，但通过对2015年和2018年社会救助事业费用支出结构的分析，其对脱贫攻坚的“兜底”能力却不断得到增强。从表6中可以看到，除了其他救助支出比重2018年比2015年下降了0.44个百分点以外，其余的比重都有不同程度的上升。其中，最低生活保障占社会救助支出的比重上升了0.53个百分点，特困人员供养占比提高了8.73个百分点，临时救助占比提高了1.49个百分点。值得注意的是，在最低生活保障支出中，城市与农村的占比份额出现了此消彼长的趋势，城市所占比重下降了12.83个百分点，相应地农村所占比重则上升了12.83个百分点，这表明最低生活保障明显呈现出较大幅度向农村倾斜的趋势，从而有力地强化了其对脱贫攻坚的“兜底”能力。

表6 2015年和2018年广西社会救助支出结构情况 单位：%

4.社会救助的精准度不断得到提高。

提高社会救助的精准度是脱贫攻坚中发挥好其“兜底保障”功能的题中之义，这可以从“低保兜底保障”的基本内涵来加深理解。有学者提出，“低保兜底保障”中的“兜底”有以下三重含义。第一是“发展干预顺序上的底”。即在脱贫攻坚帮扶措施中，产业扶贫、易地搬迁、生态扶贫、发展教育等帮扶举措解决不了的，需要“低保”来加以解决，简而言之“低保‘兜底’对象就是那些扶不起的人，漏下来的贫困人口”。第二是“贫困群体分类中的底”。当前的扶贫对象中，其致贫因素是极其复杂多样的，即“所谓贫有百样、困有千种”。扶贫建档立卡中的低保户应是因残疾、重病等因素丧失劳动能力，导致家庭生活困难的农村贫困群体。第三是“家庭—集体—国家”帮扶主体顺序上的底。这意味着只有在家庭、集体经济等都无力帮助时，才由国家的低保政策予以救助(左停等，2017)。从上述的理解中可以看出，作为社会保障体系中的底部，社会救助只提供给最需要帮助的弱势群体，它体现出一个社会公平的底线。因而从这个意义上讲，低保救助中必须杜绝“人情保”“关系保”“项目保”等现象，只有把“低保救助”资金用在刀刃上，才能真正发挥其“兜底保障”的功能。

在脱贫攻坚中，广西在加大财政对社会救助投入的基础上，大胆探索符合广西实际的社会救助体制机制改革之路。通过完善社会救助法规、优化审批流程、建立和完善低保核对大数据平台，推进社会救助审批权限下放、“按户施保”与“按人施保”相结合改革和城镇困难群众脱困解困工作改革，以及推动社会力量参与社会救助试点、建立社会救助容错机制等措施，有效提高了社会救助的精准度。这可以从以下对社会救助对象的分析中得到证明。

从图11可以看出，与2015年相比，2018年广西享受农村低保的人员中，女性所占比重提高了12.12个百分点，未成年人占比也提高了5.38个百分点，残疾人占比提高了3.07个百分点。而老年人的占比下降了11.8个百分点，这或许更符合农村的实际。相关数据表明，2018年广西65岁以上的老年人口占到总人口的9.96%，但农村中一些老年人虽然从统计意义上已是老龄人口，但只要身体健康，都还是劳动力并还在从事农活，因此，其比例下降反而更符合农村实际。在脱贫攻坚中广西各地认真贯彻社会救助“应保尽保、应扶尽扶”的原则，把救助的重点放在最需要得到救助的对象上，使“低保兜底”更好地发挥出其“兜底”的功能。

图11 2015年和2018年广西农村低保中各类人员所占比重的比较

三、当前广西财政支持社会救助“兜底保障”存在的主要问题

在充分肯定广西社会救助“兜底保障”脱贫攻坚取得的巨大成绩前提下，为更好地对广西财政支持社会救助水平做出科学合理评价，本文对广西财政支持社会救助状况做纵向与横向的实证分析。分析结果表明，目前仍存在着社会救助支出水平相对较低、保障能力相对较弱等问题。

(一)社会救助支出水平相对较低

社会救助作为制度性的公共产品，决定了社会救助资金的主要来源是各级财政，政府理所当然成为其资金的提供者及监管者。从这个意义上讲，一定时期内社会救助支出水平的多寡，决定着社会救助保障能力的高低。

在社会救助支出中，最低生活保障为社会救助支出占比的最大项目。根据民政部官网公布的社会救助支出和年度的城乡最低生活保障数据，本文计算了2014～2018年全国及广西、贵州、云南人均社会救助支出水平(见图12)。

图12 2014～2018年全国与广西、贵州、云南人均社会救助支出水平

从图12可以看出，这一时期，广西人均社会救助支出水平低于全国平均水平；除个别时间点以外，部分时期也低于贵州、云南两地。2014年以来，尽管广西不断加大资金筹措力度，增大社会救助的支出，人均社会救助支出年均增长速度达到21.8%，比全国高了3.3个百分点，但由于起点低，直到2018年，人均社会救助支出水平仍比全国低1027元。

(二)社会救助资金使用结构不合理

支出结构的变化反映出对社会救助某个方面重视程度的差异。对此虽然很难做出好坏优劣的价值判断，但这种支出结构的改变，对某一类救助对象而言，无疑将产生直接或间接影响。这可以从社会救助支出占民政事业费的比重(以下简称社会救助支出占比)、最低生活保障支出占社会救助支出的比重(以下简称低保支出占比)和农村最低生活保障占城乡最低生活保障支出的比重(以下简称农村低保支出占比)三个层面展开分析。表7反映了全国与广西及西南其他省(区、市)上述结构比例的对比状况。

表7 2018年全国与广西及西南其他省(区、市)社会救助资金支出结构的比较

从表中可以看出，广西社会救助支出占民政事业费支出的比重在西南地区中处于较低水平，略高于四川，与占比最高的贵州省相比低了13.91个百分点，这又从一个侧面反映出广西财政对社会救助支出力度的相对不足。再从最低生活保障支出占社会救助支出比重来看，广西比全国平均水平低了3.14个百分点，在西南地区排倒数第二位，与占比最高的贵州省比较，低了11.63个百分点。社会救助除了最低生活保障之外，还有特困人员供养(5)根据广西财政厅统计数据，“十三五”时期广西区本级困难群众救助支出2016年为760408万元，2017年为771629万元，2018年为791204万元，2019年为881412万元，2020年则达1144809万元。和临时救助等，由于社会救助支出水平总体较低，如果把资金更多投向最低生活保障上，势必挤占其他方面的支出，因此只能相对压低这方面的支出以平衡其他方面的支出，所以其占比水平低于其他省份也就不难理解了。而从农村最低生活保障支出占城乡最低生活保障支出比重来看，广西则大大超出全国及西南其他省(区、市)的平均水平，这反映出广西对发挥“低保兜底”脱贫攻坚的高度重视。

(三)社会救助的保障能力相对较弱

首先，从农村最低生活保障标准来分析。纵向来看，广西农村低保的保障标准已经有了较大幅度的提高，且已经超过了国家扶贫标准线。横向来看，广西农村低保的保障标准不仅低于东部发达地区，也低于西部一些省(区、市)。

图13表明，2018年西部省(区、市)中农村最低生活保障平均标准最高的是内蒙古(5453.8元/人·年)，最低的是云南(3651.9元/人·年)，广西排倒数第三位。

图13 2018年西部省(区、市)农村低保平均标准

其次，从农村最低生活保障平均实际补助水平来看，2018年广西农村最低生活保障实际补助水平为2706元/人·年，在西部地区排第八位，处于较低水平。与排第一位的重庆相比低了1630元/人·年,仅为重庆的62.4%；与排第七位的贵州相比低了180元/人·年。

再次，从城市最低生活保障标准来分析。2018年，广西城市最低生活保障的平均标准达到589.6元/人·月，超过了全国平均水平(579.7元/人·月)，在西部地区中排第四位，次于西藏(805元/人·月)、内蒙古(640.5元/人·月)和贵州(591.7/人·月)，在全国31个省(区、市)中列第十四位。但2018年广西城市平均生活消费支出已达到20159元，城市最低生活保障标准仅占35.09%，这表明城市最低生活保障水平也还是比较低的。

最后，从城乡特困人员供养支出水平来分析。2018年，广西城市特困人员救助保障支出水平达到12847.3元/人·年，比全国平均水平高了20.55%，即使是在西部地区省(区、市)中也能排第三位。然而，相对于目前城市居民平均生活消费水平而言，前者也只为后者的63.72%，可见其保障能力还是相对弱的。而同年的农村特困人员救助供养支出水平仅为5828.5元/人·年，比全国平均水平(6744.7元/人·年)低15.72个百分点，在西部省(区、市)中排倒数第三位，只相当于排名第一位青海省的43.45%。

综上所述，广西农村居民最低生活保障无论是平均保障标准，还是平均实际补助水平，或者是农村特困人员救助供养的支出水平，在全国都是处于较低水平；城市最低生活保障的平均标准和特困人员救助供养支出水平虽不算低，但与同期城市居民消费支出水平相比还是显得相对低的。这些方面均反映出广西财政支出中社会救助的投入是相对不足的。

(四)横向比较，城乡最低生活保障的覆盖率较低

从全国平均水平及各省(区、市)来看，无论是城市还是乡村，最低生活保障的覆盖率总体上都呈现出下降之势，这是贯彻落实最低生活保障“应保尽保、应扶尽扶”原则的必然趋势。但从横向比较来看，若与其他省(区、市)特别是经济社会发展水平同属欠发达地区的相比，广西城乡社会救助覆盖率下降的幅度过大，无疑也折射出“应该救助的对象没有得到应有救助”这一事实。从城市最低生活保障看，正如上文所分析的，2018年广西城市最低生活保障的覆盖率仅为0.48%，与同期全国平均水平比低了0.73个百分点。上文的相关分析中曾指出，2018年广西农村最低生活保障支出的占比高达88.08%，这反映出农村最低生活保障支出对城市最低生活保障产生了“挤出效应”。从农村最低生活保障覆盖率来看，2018年广西为7.43%，比全国平均水平高了1.21个百分点，但却低于西部地区部分省(区)，如图14所示。

图14 2018年西部部分省(区)农村最低生活保障覆盖率

四、新时期完善广西财政支持社会救助“兜底保障”的对策建议

作为民生兜底保障工程的社会救助，其政策目标是解决困难群众的生活之忧，在我国国家治理体系中占有重要地位，充分体现了中国特色社会主义制度的优越性。财政应如何加大支持力度，促进社会救助体系在现有基础上进一步完善提升？本文通过对已有研究文献的梳理并结合广西实际，提出如下的政策建议。

(一)准确把握新阶段社会救助的发展趋势

2020年后我国社会救助将如何发展？近年来学术界和政界围绕这一问题展开了多视角、宽领域的深入研究。综合现有研究的成果，可以概括出以下几个方面。

1.加快建设和完善以社会救助为重点的社会保障制度是新时代的客观要求。

新时期，绝对贫困问题已经得到解决，但相对贫困问题将长期存在，解决相对贫困问题是这个时代的主要任务。因此，完善以最低生活保障为核心的社会救助体系，更好地发挥其“兜底保障”的作用，是新时代社会救助体系建设的内在要求。

2.新时代社会救助体系应加快转型发展。

总体而言，亟须推动社会救助体系实现“三个转型”。一是从最低生活保障向基本生活保障转型，包括提高救助水平，从满足困难群众对美好生活的新期待出发，建立动态调整机制，与最低基本生活消费支出挂钩。完善低保对象的认定方法，扩大低保覆盖面，逐步推进低保标准的城乡统筹、地区统筹。二是从单一救助向综合救助转型，推动政府购买社会救助服务，引入专业社工组织，开展困难群众的综合认定，提供一揽子救助方案。三是从物质救助向“物质+服务”转型，强化服务型救助。

3.完善以农村低保制度为核心的社会救助制度，构建一体化的反贫困政策框架。

整合现行农村低保制度、相关救助制度与扶贫开发政策，形成以农村低保为核心的社会救助体系，构建一体化的解决农村相对贫困问题的反贫困政策框架。具体而言，一是要坚持农村低保制度的最低保障性质(既不降低标准，也不吊高胃口)；二是要处理好顶层设计与地方差异之间的关系；三是要反映贫困程度，向相对贫困标准或者是“修正后的绝对贫困标准”来靠；四是要加强扶贫开发和社会救助、社会保险等不同制度之间的有效衔接；五是要创新发展性社会救助，着眼于促进低收入人口发展能力的有效提升。

4.强化相关配套领域的改革。

这主要包括建立救助对象精准化的标准和评价体系，推进社会救助的精准施策，加大对边缘群体、支出型困难群体及重度伤残群体等特殊群体的救助力度；完善城乡统筹的社会救助体系建设，处理好最低生活保障制度、最低工资制度、失业保险制度三条保障线的关系，建立以最低生活保障为基准的社会保障联动机制，进一步为处于相对弱势地位的城镇居民提供基本生活保障；按照“兜底线、织密网、建机制”的要求，强化最低生活保障功能与就业救助、教育救助和医疗救助的互补共促作用；探索政府与社会形成良性互动关系的办法和途径，激发社会力量参与社会救助的积极性，进一步形成社会力量参与社会救助的机制，等等。

(二)切实增强新阶段社会救助的综合保障能力

根据党的十九大和十九届四中全会精神，统筹解决城乡相对贫困问题将是扶贫领域中一项艰巨的任务。根据初步分析，2020年以后广西城乡相对贫困群体主要包括以下几个方面。一是农村中现有的“兜底保障”贫困人口。根据《2018年广西壮族自治区国民经济和社会发展统计公报》，广西有182.2万人享受农村最低生活保障，24.7万人享受特困人员救助供养，合计为206.9万人，占当年农村常住人口的8.4%。二是遭遇风险冲击而可能返贫的人口。无论是城市还是农村，总有一些家庭因受自然灾害或社会风险(如突如其来的新冠肺炎疫情等)的冲击而遭受一定程度困难，虽然这些人不至于解决不了基本生存问题，但在其风险没有解除之前将陷入暂时性的贫困。三是城镇化安置的易地移民搬迁人口。广西实际搬迁71万人，约占“十三五”时期农村贫困人口的13%左右。四是因城乡区域不平衡发展而产生的农村低收入人口。学术界公认，未来所谓的低收入群体一般按人均可支配收入(或中位数)的50%来界定，由于广西仍是欠发达地区，故暂且以农村居民人均可支配收入五等份收入组中的最低收入组作为低收入标准，据此计算2018年广西农村低收入人口约为490.39万人。(6)2018年，广西农村居民人均可支配收入为11534元，其30%等于3460.2元，而五等份收入分组中最低组为3666元，比按人均可支配收入30%计算还多了205.8元，但比按50%计算则少了2101元，可见以五等份收入分组中最低组作为低收入是可行的。2018年广西乡村人口为2452万人，农村家庭户均人口数为3.45人。五是城市中的低收入人口。同样以广西城镇居民人均可支配收入五等份收入组中的最低收入组为低收入人口，据此计算2018年广西城镇低收入人口约为494.8万人。(7)2018年广西城镇居民人均可支配收入为32436元，如以其30%计算则为9730.8元，而城镇居民人均可支配收入五等份收入分组中最低组为12288元，比按30%计算多了2557.2元，但比按50%计算则少了3930元，可见将城镇居民人均可支配收入五等份收入分组中最低组的收入水平作为低收入，也是可以接受的。2018年广西城镇人口为2474万人，城镇家庭户均人口数为3.31人。

上述粗略地估算了2020年以后广西城乡相对贫困人口的规模。当然农村中的相对贫困人口或许有重叠交叉的部分，如第四类的低收入人口或许涵盖了第一类和第二类，因此不可以简单地把这几类人加总。城市低收入人口中，如严格按照城镇居民可支配收入的30%计算，可能会减少1/5左右(即大约减少100万人)。由此看来，2020年后广西城乡相对贫困人口的总规模大约为750万～800万人，如果以2018年的广西常住人口来计算，占总人口的15.2%～16.2%。上述简单估算略低于有关学者根据严格的科学方法估算的2015年全国基于零储蓄的收入贫困发生率17.28%(谭诗斌，2018)。

对于未来我国的相对贫困治理，一方面，必须坚持“开发式扶贫”的方针，正如习近平总书记一再反复强调的那样，“产业扶贫是稳定脱贫的根本之策”，“发展是甩掉贫困帽子的总办法”。对于大多数有劳动能力的低收入人口来说，解决他们相对贫困问题的核心在于增强其自我发展能力(包括就业创业的能力)来增加其收入。另一方面，对于那些缺乏劳动力的低收入人口来说，无论是城市还是乡村，必须通过社会救助来“兜底保障”，这是防止他们落入“贫困陷阱”的有效之举。因此，总结以往特别是脱贫攻坚中开展社会救助的成功经验，针对新的情况、新的问题，进一步完善社会救助体系，增强其综合保障能力，是未来解决相对贫困治理问题的重大举措。构建以基本生活保障为核心的社会救助体系，形成一体化的解决城乡相对贫困问题的政策框架是当务之急。目前实施的《社会救助暂行办法》实际上已经涉及很多现行开发式扶贫的内容，如教育救助、医疗救助、就业救助等，但更多的是针对城镇居民设计的，针对农村居民的措施还较少，尤其是开发式扶贫的不少内容未能涵盖。因此，亟须对现行的《社会救助暂行办法》进行修订，应着眼于提升社会救助的综合保障能力，促进实现“三个转型”，核心在于构建起发展型社会救助体系，在标准制定、人群识别、家庭经济核对和精准施保等方面进行制度重构。发展型救助的目标指向不仅仅在于缓解贫困，更在于激发贫困者的社会活力，解决贫困人口的能力贫困和权利贫困，增强其“造血功能”，通过提供就业支援、提高就业能力、创造就业机会、支持创业、强化社会网络、设立个人发展账户等，从根本上提高贫困人口参与经济、融入社会的机会和能力。

实现上述目标，基本路径主要有三条：一是适当扩大城乡居民基本生活保障的覆盖面；二是适当提高救助保障水平，即提高实际补差的水平；三是加大对救助对象的专项救助(就业、教育、医疗等方面)的投入。

(三)未来五年广西社会救助投入规模的需求预测

1.预测分析的基本思路和技术路径。

从需求面来看，社会救助的财政投入规模与需要救助的数量和水平密切相关。近年来，我国学者普遍认为，目前我国的最低生活保障标准偏低。具体来说，我国城乡低保标准总体上达到或基本达到发展中国家的最低标准，但有部分省份没有达到；与发达国家的贫困线相比，我国的城乡低保标准有较大差距；再有，我国城乡低保标准虽能完全满足维持温饱的需要，但无法满足贫困者共享经济和社会发展成果及提高生活质量的需要(关信平，2016)。基于这一现实，不少学者提出“应当适当提高低保补助标准，扩大低保制度覆盖面”的建议。郑功成指出，“补短板、兜底线是雪中送炭，是政府必须要做好的工作，但要满足人民对美好生活的向往，短板要增长，底线也必定要根据社会经济发展和人民生活水平的提高而提高”。(8)《“新时代社会救助兜底保障”研讨会在京召开》，中国社会保障学会网站，2018年4月15日。这表明，适当扩大基本生活保障面，并适当提高其保障标准和实际补差水平，是大势所需。这是我们对未来广西社会救助财政投入规模预测的思路基础。

从预测的技术路径来看，既然要适当扩大保障覆盖面，这就涉及需要对未来几年广西人口的总体规模和人口城乡分布结构进行预测，在此基础上借鉴有关的研究方法和结论，预测广西未来几年城乡低保的人口数量，再根据相关标准预测所需的财政投入规模。

2.预测的方法步骤及其结果。

(1)未来五年广西常住人口及城乡结构分布的分析。在此，根据广西2005～2019年的相关数据，采用简单的趋势外推法来进行预测。

根据历年《广西统计年鉴》的数据计算，2005～2019年广西常住人口年均增长率为0.48%，城镇常住人口年均增长率为3.77%，而农村常住人口的增长率则为-1.85%。据此预测2020年后广西常住人口及城乡常住人口分布状况，结果如表8所示。

表8 2020～2025年广西常住人口总量及城乡分布预测结果 单位：万人

(2)未来五年广西城乡应享受最低生活保障人数的预测。社会救助对象规模是衡量一个国家和地区对生活困难群体救助力度的重要指标。社会救助的特性决定了其覆盖面不应是大多数人，但如覆盖率太低也将会影响民生福祉。

有学者提出，根据发展中国家的经验，到2020年我国城市救助对象应扩大到常住人口的5%，农村救助对象应扩大到9%，城乡经常性救助人口(低保人口、特困供养人员和医疗、教育等专项救助人口)应占到全国总人口的7%左右(王秀杰和关信平，2018)。按照城市救助对象占城市常住人口5%，农村救助对象占农村常住人口9%的比例来预测，2020～2025年广西城乡享受基本生活救助的人数如表9所示。

表9 2020～2025年广西城乡低保救助对象预测 单位：万人

从预测结果来分析，与2019年相比，2020年以后广西城乡享受低保救助的总人数大约增加65.27万人。其中，农村应比2019年减少35.23万人，而城市低保救助对象则应增加约100万人。

(3)低保救助财政投入规模的预测。有关研究表明，当前我国城市低保标准占人均可支配收入的比例大多集中在15%～25%之间，农村低保标准占人均可支配收入的比例在20%～35%之间(韩克庆，2018)，明显偏低，这在学术界已形成广泛共识。因此，有学者提出，在低保救助方面，到2020年城市救助对象在获得低保救助后，其收入应能够达到城市居民可支配收入的40%，农村则应达到50%左右的水平。同时还提出，城市低保实际差补水平应达到750元左右，农村低保实际差补应达到480元(王秀杰和关信平，2018)。

以王秀杰和关信平(2018)提出的实际补差支出水平为依据，本文对2020～2025年广西城乡低保实际补差支出做如下高、中、低三个方案的预测。高方案按其标准的100%、中方案则取其标准的85%、低方案按其标准的60%进行预测，预测结果见表10、表11和表12。

表10 2020～2025年广西城乡低保实际补差支出预测(高方案)

表11 2020～2025年广西城乡低保实际补差支出预测(中方案)

表12 2020～2025年广西城乡低保实际补差支出预测(低方案)

(4)社会救助费用支出规模的预测分析。在目前的社会救助体系中，最低生活保障是其核心，占据主导地位，因而其费用支出在民政事业费支出中一般占60%以上。根据《中国民政统计年鉴》所设的科目，社会救助除了城乡最低生活保障之外，还包括了特困人员供养、临时救助和其他社会救助等科目。上文中的表7，对社会救助中各科目费用支出做了分析，从全国平均水平来看，最低生活保障占社会救助费用支出的73.38%，四川、贵州和云南分别为75.10%、81.87%和81.75%，广西仅为70.24%。假设今后广西把最低生活保障的费用支出提高到75%，据此来预测2020～2025年广西社会救助费用，其预测结果见表13。

表132020～2025年广西社会救助费用预测结果 单位：亿元

续表

3.预测结果的可行性分析。

从表13来看，如果采用高方案，“十四五”期间广西社会救助的财政投入规模需达到320亿元左右，是2018年(79.94亿元)的4倍。如采用低方案则需投入192亿元左右，也是2018年的2.4倍；两种方案的投入规模均较大。对这个问题需做进一步分析，首先，从广西财政对社会救助投入的增长率与公共财政预算增长力比较来看，2012年广西财政对社会救助的投入为73.67亿元，2018年为79.94亿元，年均增长为1.37%，而同期公共财政支出则由2012年2985.22亿元增加到2018年的5310.74亿元，年均增长率为10.07%，两者间增长率差距明显。其次，从广西财政对社会救助的投入占公共财政支出的比重来看，2012年这一比重为2.47%，而2018年则下降到1.51%。假如按照2012年的投入比例加大对社会救助的支持力度，2018年财政对社会救助的投入则应达到131.06亿元，比现有实际投入要多出51.12亿元。

此外，2018年广西人均民政事业费为2.6万元/百人，比全国平均水平低了0.3万元/百人，在西部地区排名倒数第一位(见图15)，这应该值得我们反思。如按同一年度西部地区平均投入强度(4.41万元/百人)来衡量，并以常住人口来计算，2018年广西民政事业费的投入应为217.24亿元，实际投入仅为130.12亿元，差距为87.12亿元。可见，进一步加大对作为民生之基的社会救助的投入，既有必要也有一定的空间。换言之，上述提出的高、中、低三个方案具有一定的可行性。为此建议，2021～2022年力争执行低方案，2023～2024年力争执行中方案，到“十四五”末期，力争执行高方案，以最大限度保障低收入群体的基本生活。

图15 2018年广西人均民政事业费支出与全国及西部其他省(区、市)的比较

(四)不断拓宽新阶段社会救助的资金筹集渠道

1.建立社会救助财政投入稳定的增长机制。

上述对广西财政支持社会救助存在问题的分析表明，尽管党的十八大以来特别是“十三五”脱贫攻坚中，广西各级政府财政部门都加大了对社会救助的投入，但总体上看其投入力度仍然比不上其他省(区、市)。因此，建议有关部门根据国家有关法律和法规，结合广西“十四五”社会救助的实际，认真谋划好“十四五”财政社会救助投入的总体方案，依据救助人群、保障标准、保障项目等要素科学测定社会救助经费总量需求。同时，依据现有资金来源渠道估算财政对社会救助投入的供给能力及其差距，深入分析可挖掘的投入潜力并合理配置不同救助项目的财政资源，以此建立起随国民经济和政府财力增长而增长的社会救助财政投入机制, 确保社会救助资金预算增长率与财政支出实现同步增长, 逐步提高社会救助资金占公共财政支出和社会保障资金总额的比例，加快缩小广西社会救助投入与相关省(区、市)投入差距的步伐。

2.积极争取国家转移支付的更大支持。

广西仍属欠发达地区，财政实力依然相当薄弱，争取国家财政转移支付的更大支持，是扩大投入规模的重要途径。建议有关部门通过翔实的、具体的数据分析，有理有据地向财政部、民政部反映，积极争取国家转移支付的更大支持。通过对2018年“民政事业费中央专项拨款对账单简表”的分析发现，2018年中央对地方“困难群众救助补助资金”的比例分别为：广西4.88%、贵州5.12%、云南5.97%、甘肃5.41%。如果按人均水平来计算，广西比上述省份所获得的补助资金要少。虽然中央财政转移支付有其基本原则，也是综合考虑了各种因素的结果，但同类地区的差别如此之大，不能不说有失公平。因此，在争取中央财政的支持方面，应该说有一定的空间。

3.引导和支持县级财政加大配套投入。

建议有关部门研究出台鼓励支持县级财政对社会救助加大投入的具体政策，健全各县级政府公共财政加大对社会救助投入的体制，形成县级政府社会救助投入与公共财政支出同步增长的机制。

4.出台鼓励和支持企业加大对社会救助投入的政策。

社会救助既是政府的重要职责，也需要全社会的广泛参与，这是中国特定社会主义的制度优势。目前，广泛的社会慈善救助事业还处于较低水平，因此要通过加强公益宣传，鼓励和支持自然人、法人和其他组织通过捐赠财产、设立帮扶项目、创办服务机构、提供服务等方式参与社会救助。此外，建议有关部门及时研究出台鼓励和支持各类企业向慈善组织捐赠资金(财产)的具体实施细则，完善有关财政补贴、税收优惠、费用减免等政策，鼓励和支持各类企业开展慈善活动，进一步调动其参与社会救助的积极性。

5.出台鼓励个人开展社会捐赠的政策。

中华民族自古以来就有乐善好施、扶贫济困的优秀传统。改革开放40多年来，随着经济的持续稳定发展，中国已经出现了先富起来的中高收入群体，且随着经济不断发展，这一群体会越来越庞大。因此，鼓励个人以社会捐赠方式参与社会救助，已经有了坚实的社会基础。建议有关部门大胆探索出台鼓励公民个人开展社会捐赠的政策，倡导中高收入群体以自愿为原则积极开展社会捐赠，且规定其所捐赠的资金或财产可以抵扣个人所得税等。通过开展广泛的社会捐赠，以积少成多、积沙成塔的方式来筹集更多的社会救助资金，充分利用社会力量进一步壮大其投入规模。