TOD 模式下公共住房增量的探讨——以深圳市为例

文/崔超峰 丁晓欣 欧国良

一、引言

城镇化作为一种各国都存在的现象发端于1760 年的英国工业革命，其后城镇化在全世界迅速发展，大城市犹如一块磁石吸引着大量的人口不断向其聚拢。城镇化的快速发展不仅给人们带来了生活质量的改变，同时也形成了新的社会压力。随着大量人口涌入城市，在土地资源的约束下，个人期望的住房目标难以实现，特别是贫富差距的加大，导致住房供需失衡的情况更为严重。为缓解日渐尖锐的社会矛盾，促进城市更好的发展，各国政府都在积极探索公共住房的发展模式。改革开放40 年来，我国住房制度改革和发展取得了历史性成就，但是随着城市发展和现代化的不断加快，城市中低收入阶层住房问题仍然比较突出，已成为制约社会可持续发展的主要障碍，而且，在实施公共住房政策过程中，保障覆盖率偏低、房源偏少、社会参与不积极等问题始终未能很好解决，因此，需系统地对公共住房增量及空间规划布局加以探索。公共住房，事关千家万户，是一项复杂艰巨的系统工程，如何妥善解决公共住房问题，既是发展策略问题，又是社会稳定问题，事关国计民生，维系千家万户。

二、公共住房

（一）公共住房定义

不同地区的学者对公共住房给出了定义，譬如：中国香港大学赵丽霞认为公共住房是由政府或开发商主导建设针对中低收入人群以低于市场价格出租或者出售的房屋；陈杰和景娟认为公共住房是由政府主导开发的有一定户型限制的针对不同经济地位的人群通过现金或实物补贴满足其住房需求的可负担房以及经济适用房；部分内地及中国台湾学者认为公共住房是由政府开发针对低收入或特殊人群的租赁房；新加坡部分学者认为公共住房是由政府主导针对中低收入人群的租赁或自购房。本文认为根据公共住房的核心属性——公共性，它应该是指由政府作为行动主体，以直接提供或补贴的方式，针对中低收入、特殊家庭、特定人才层次（深圳将人才房纳入公共体系）等特定人群提供的租赁住房和可负担房。

（二）国内公共住房发展轨迹

1949 年后，国家实行计划经济，住房由职工所在单位供应，因为经济落后，住房投资过少，城镇居民住房长期处于紧缺状态，成为影响经济发展和改善人民生活的障碍。国家从20世纪80年代开始逐步推动住房制度改革.旨在推动住房货币化，同时加快经济适用住房建设，明确家庭收入低、中、高分别对应廉租房、经济适用房和商品住房，较好满足了广大居民住房需求。从1980 年开始，政府住房政策具体如表1 所示。

表1 1980 年以来的住房政策

三、国外和中国地区TOD 发展模式

TOD（transit-oriented development)概念最早出现在《下一代的美国大都市地区：生态、社区和美国梦》一书中，美国建筑师彼得·卡尔索普提出：以公共交通为导向进行开发，是规划一个居民或者商业区时，使公共交通的使用最大化的一种非汽车化的规划设计方式。其中心设置铁路或公交站点，围绕站点进行高密度的商业及居住混合地产开发。

在解决民众的居住生活问题以及让公共住房真正发挥政府保障作用等方面，新加坡和中国香港的做法具有典型的参考意义，他们利用TOD 模式走出了成功的公共住房发展之路。

（一）新加坡TOD 模式的运用

新加坡是世界上运用TOD 模式最成熟的国家之一，上世纪50 年代以后，新加坡共规划建设了26 个新市镇，1950 年新市镇女皇镇，1960 年新市镇大巴窑，1970 年新市镇宏茂桥，1980 年新市镇淡滨尼，1990 年新市镇榜鹅。其中淡滨尼获得联合国颁发的“世界最佳人居环境奖”，是新加坡规划建设的经典之作。

新加坡淡滨尼全镇占地20.61 平方公里，承载人口为26.5万人，离新加坡CBD约14公里，全镇有66599套住房，居住人口约239100 人，主要是以高密度居住为主，另外规划了公共服务的底层空间，形成灵活的公共服务形式。在保证住房数量的同时，充分规划了各街区的可用空间，缩短了居民日常短程出行的道路，同时重新设计了沿街商业、广场商业等形式，丰富了公共设施。

榜鹅新市镇位于新加坡东北角的榜鹅码头附近，紧靠快速路，毗连盛港镇，面积约9.57 平方公里。市镇里连接地铁的轻轨站布置在距居民住处300 米的范围内，社区内巴士作为轨道交通的补充，丰富了人们出行的方式。这种出行模式改变了居民的生活方式，也影响了榜鹅新市镇的人文环境，此外，毗邻的高速路也为选择其他出行方式提供了便捷的条件。规划时，由于充分考虑了人民对生活质量的要求，市镇里的公共住房已经接近私人住宅的水平。同时，10%的住房采用了共管公寓的形式，公共住房比例下调到60%，使得社区更具有活力。

图1 淡滨尼空间布局

图2 榜鹅新市镇空间规划

新加坡TOD 体系最大程度地整合土地使用和交通规划，每个新城结合新加坡公共住宅建设计划，在新城的中心建设大量高密度的高层公共住宅，保证了公共住房的供应，以此来缓解城区人口压力。到今天为止，90%的新加坡人拥有了自己的住房，因此，新加坡成为世界上最成功的TOD 规划地区之一。

（二）中国香港TOD 模式：与紧凑型理念结合的实践

中国香港陆地面积为1106.66 平方公里，总人口约741 万人，人口密度6697.58 人/平方公里，从1973 年推行新市镇计划以来，坚持均衡发展，不断兴建的市镇抵消了人口数量增长带来的住房压力。1980 年起最新规划的市镇包括将军澳、天水围以及东涌，其开发的核心理念是通过轨交建设引导城市开发，围绕站点对周边路网及人行通道进行规划，同时采用紧凑型理念，提高住宅开发容积率（一般在8-9），在新建轨交的同时对其站点周边土地进行综合性开发，形成以轨交为焦点的住宅与商业综合体，保证住宅数量的增加，同时有利于公共住房增加。

香港地区的这种TOD 模式在解决人口与规划空间矛盾的同时，也实现了人口的有效聚集，为各种公共服务设施、商业设施的建设提供了更多的空间，通过交通枢纽与住房规划的有效结合，保障了土地的高效利用，也增加了公共住房的供应。

图3 香港沙田第一城社区

四、以深圳市为例探索TOD 模式对公共住房的作用

（一）深圳公共住房现状

新供应用地一直是深圳市公共住房筹建的重要依托，《深圳市住宅用地供应五年中期规划与三年滚动计划》显示，2019-2020 年人才住房和保障性住房新供应用地几乎为零，目前新供应用地不足“十二五”的一半，存量土地不足计划建设用地的三分之一。由表2 可知，新供应用地建设比例逐年下降，截至2018 年底，新供应用地建设占比66.2%，未来预期可完成项目占比下降为45.3%。

由表3 可知，深圳市常住人口六年增长18.6%，户籍人口六年增加了51.1%，接近常住人口增长量的三倍。公共住房目前主要以户籍人口为保障对象，户籍人口增幅显著，对于未来公共住房政策制定、住房建设工作都提出了更高的要求，在党的十九大明确要求实现“住有所居”的前提下，公共住房需求量显著上升。在百姓存在住房困难、人才吸引力受住房问题困扰等形势下，公共住房对缓解人口增长带来的住房压力、保持城市的健康发展具有重要战略意义。因此公共住房增量问题是深圳市政府面临的挑战。

表2 深圳市公共住房建设情况

表3 深圳市2012-2017 年常住人口及户籍人口统计

（二）深圳市TOD 模式发展及现状

近年来国内外各地区的TOD 模式多以轨道交通为核心。轨道交通项目建设对缩短市民通勤时间、加大住房供应保障、提升居住品质都起到了推动作用。同时，对缓解城市交通压力，推行绿色出行很有必要，人们更多地在步行范围内解决工作生活所需，为城市生态化、低碳化建设开辟了更好的发展思路。以TOD 模式重新规划土地资源，带动产业发展，引导人口就业居住已经成为城市可持续发展的新策略。近年来，深圳市公共住房土地供应严重缺乏，保障对象数量逐年上升，急需改善公共住房现有供应体系，拓宽公共住房增量发展渠道。就近来发展情况来看，大型安居社区建设，TOD 地铁上盖物业、站点以及沿线建设，对促进深圳市公共住房增量发展具有积极意义。

常见的TOD 开发模式主要有四种：一是轨交终点的新城开发模式，深汕合作区发展更趋向于此模式；二是地铁上盖站点物业开发模式，如前海的龙海家园、竹子林车辆段项目等都是地铁上盖物业开发的成功案例；三是TOD轨道交通沿线的物业开发，深圳地铁三号线、四号线、六号线都在积极实践；四是以站点为核心的城市综合体开发，如益田假日广场、华润万象城等。现就近年深圳TOD 发展成效进行归纳分析。

第一种：以TOD 为导向的新城开发模式

深汕合作区作为深圳向东拓展辐射的重要战略支点，其合作区模式就充分利用了以TOD 为导向的开发模式，区内规划建设道路71 条，已建成58 条，总长141.24 公里，重点推进区内红海大道、深汕大道、河海大道、通港大道等“四横六纵”城市主干路网建设，除此之外，规划一条长约130 公里的高速铁路——深汕铁路。合作区特殊的地理位置以及工业区的不断引进，势必会招引一大批人才及相关工作者安家落户。合作区计划引进完善的公共服务体系，包括医疗、就业、教育、娱乐，打造公共服务一体化，并向深圳靠拢看齐。如此便利的交通和完善的公共服务不仅可以缓解沿线城市特别是深圳市的人口压力，同时，为深圳市缓解公共住房供应紧缺提供了一定的帮助，拓宽了公共住房筹集渠道。截至目前，合作区计划建设筹集40万套保障性住房。

第二种：地铁上盖“轨交+物业”开发模式

“轨交+物业”模式指在轨道交通沿线的上方或邻近区域进行土地综合开发，其实质是上盖物业与轨交线路建设同步规划、设计、施工，同时也能反哺城市轨道交通开发成本。

地铁上盖“轨交+物业”模式可以对有限的土地实施全空间的复合型开发，利用轨交段上方空间建造各类物业，提升城市功能，提高土地的利用率，是对城市土地的二次开发与空间拓展。

龙海家园项目坐落于平南铁路西侧、前海开发区东南侧，是在地铁前海车辆段上建设的公租房小区，总建筑面积703701.12 平方米，共18 栋高层，可提供12363 套保障房，是公共住房地铁上盖物业一次全新探索。龙海家园项目运用了国内最为前沿的综合上盖物业开发理念，汲取了建筑学、交通学、景观学、市政环境工程学、生态学等先进的设计和TOD 综合开发技术。截至2019 年，深圳轨道交通一、二、三期均已规划完成，紧邻五号线、宝安大道、深南大道、北环大道，达到地上地下交通出行立体式全覆盖。这对于地铁上盖物业的可持续发展提供了极好的循环模式。

第三种：TOD 沿线物业开发

以地铁六号线为例论述TOD 对公共住房发展的影响。深圳地铁六号线又称光明线，一期工程由深圳北站至松岗，全长37.85 公里，设站20 座，其中换乘站6 座。主要连接龙华街道新城、石岩、光明、公明、松岗等片区，通过龙华线可换乘至福田中心区，为联系核心城区与中部综合组团、西部高新组团的城市组团快线。

以地铁六号线为焦点，深圳市提出了具体的TOD 发展规划，规划发展地铁六号线沿线15 个法定图则片区的TOD 发展类型，包括8 个地区级城市型TOD、5 个社区型TOD 和2 个枢纽型TOD。差异化定位，契合综合规划发展结构，强化中心职能，有序地引导各地区协调发展。

第四种：以站点为核心的城市综合体开发

深圳以站点为核心的城市综合体开发已经获得较好经验，如华润万象城、益田城市广场以及塘朗城项目等，已经成为TOD 综合体开发的代表，拓展了城市空间，提高了土地利用率。截至2018 年末，深圳地铁沿线开发了12个物业项目，总规划面积约11.9 平方公里，其中地铁上盖物业面积约为10 平方公里，相当于为深圳市再造了1平方公里土地。在开发综合体的同时，增加公共住房数量，满足城市居民住房需求。深圳地铁在前海、横岗、塘朗、蛇口西等四个地铁车辆段，增加总计185.83 万平方米、共2.23 万套公共住房，占全市公共住房建设总量的三分之一，现已全部竣工交付。安托山1200 套人才住房、塘朗F 地块737 套人才住房也开工建设，将进一步满足城市居民的住房需求。这一举措同时也实现了经济效益，住房累计销售额超过440 亿元，物业开发反哺轨交建设资金超过250 亿元。

图4 龙海家园

图5 大型站点的空间规划

（三）TOD 模式对公共住房增量的启示

深圳市人口密度持续加大，既是城市转型升级发展的必经之路，也是土地资源约束下的无奈之举。借助于轨道交通的TOD 模式可缓解交通拥堵，优化城市结构，因此轨道交通布局之初就应与土地开发规模、时限、模式、性质、管理深度匹配。为了更好地应用TOD 模式增加公共住房的数量，笔者有以下三点建议：

1.提高地铁沿线公共住房建设比例。2019 年前竣工项目以及未来预期可供应项目大多围绕地铁站点建设，市民对地铁可达性认可度较高，从城市综合体等的发展也可见地铁物业价值，除了便利的交通、良好的配套，地铁公交的可达性直接影响居住者的出行时间成本。因此，建议提高地铁沿线公共住房建设比例。已建的项目仍存在两点不足。一是公共住房建设比例偏低，建议提高比例。二是公共住房建设与周边配套设施规划不同步，建议尽可能同步规划、建设，使布局建设一体化。

2.大力发展轨交站点为核心的大型安居社区。建立以枢纽为核心的站点开发模式，在站点步行范围内建设大型安居社区，需配置相应的商业、娱乐、体育、文化设施等。同时，以轨交站点为核心，以步行和使用公共交通为原则对接轨道交通，进行全方位一体化出行布局优化和整合，改善周边交通环境与面貌，指导车站周边交通对接设施的建设，实现轨道交通与其他交通方式的协调发展，大型安居社区也可借此一并解决供需不平衡和规划不合理的问题。

3.地铁沿线公共住房及住房改造一体化设计。预计2022 年，深圳地铁将有15 条运营线路，有总长586 公里的轨道交通网络。各条线路应结合各区发展规划布局公共住房配建，轨道交通要设计更多的出入口方便人民出行，并做好换乘方式的无缝衔接，这些均是提高出行效率和使公共住房真正惠及于民的关键。对已完工地铁沿线项目进行全面的摸查，发掘潜在项目，进行更新改造，提升土地的开发强度与容积率，结合各地整体规划，形成商业综合体型的一体化开发项目，尽可能缓解市区居民就近住房的压力，为公共住房建设提供更多的保障，使公共住房发挥更好的效果。

注：本文图片来自网络。