上海公共租赁住房投入产出基本评价模型的研究

文/周金龙 李琳 王晖

一、上海公共租赁住房现状

公共租赁住房（以下简称“公租房”）是指限定建设标准与租金水平，面向符合规定条件的新就业无房职工与在城镇稳定就业的外来务工人员出租的保障性住房。

（一）现行政策

2010 年9 月，上海制定并实施了《本市发展公共租赁住房的实施意见》，明确了上海发展公租房的基本思路，即由政府提供政策支持，由专业机构采用市场机制运营，根据基本居住要求限定住房面积与条件，租赁价格略低于市场水平，向规定对象供应。

由政府提供政策支持，是公租房与市场租赁住房的本质区别。自上海市公租房诞生之日起，上海市政府相关职能部门就陆续出台了许多配套政策，这些政策从开发建设、财税金融、租赁管理等多方面规范了公租房的建设运营。政府提供的多方位优惠政策，是公租房运营机构得以健康运作和持续发展的基础。

（二） 建设供应现状

经过近十年的发展，上海的公租房供应水平有了较为明显的提升。经初步统计，截至2018 年12 月底，全市已投入运营的公租房约35886 套（不包含定向用于廉租实物配租的公租房），其中市筹公租房项目10 个，房源约18140 套，区筹公租房项目147 个，房源约22613 套（具体见表1、表2）。

表1 市筹公租房供应情况

表2 区筹公租房供应情况

（三）运营机构现状

在“政府支持，机构运作”、“市、区联手，以区为主”原则的指导下，市、区政府组织和扶持了一批从事公租房投资与经营管理的专业运营机构负责公租房投资、建设筹措、供应与租赁管理。这些运营机构按《公司法》有关规定进行组建，具有法人资格，采取市场机制进行运作，以保本微利为营运目标，着重体现公共服务的功能。

目前，本市纳入房管局考核的公租房运营机构包括两个层面：一是市筹公租房运营机构，基本由三家市级单位构成，即上海地产集团、临港集团与市公积金中心。市级公租房运营机构先行试点各项公租房政策，其宝贵的实践经验对全市公租房发展起到了示范性作用。二是各区成立的区级公租房运营机构。区级公租房运营机构在市级公租房政策的基础上，结合各区自身特点，制定适合本区发展的具体政策，负责本区区筹公租房的运营管理。

表3 调研案例基本情况

二、调研案例分析

为了更好地研究公租房开发运营投入产出的平衡情况，本文以上海公租房中新建的项目为主要研究对象，共选取了六个项目作为调研案例，分别是一到六号案例（具体见表3）。

通过对六个案例的调研与走访，详细了解其经营情况、财务情况，梳理其中的共同点与差异，研判投入产出结果的准确性与合理性，具体分析如下。

（一）近三年平均出租率

出租率多少直接影响年租金收入。在六个项目中，出租率最高的出租率接近100%，最低的仅有六成。从区位看，中心城区的出租率普遍较高，基本都达到90%以上。在调研中，部分企业反映，应上级主管部门要求，他们会留存小部分空置房源用于调配；而郊区的出租率则受多种因素影响，尤其是交通等配套条件的影响，其出租率相对较低。此外，六号案例虽处于中心城区，但该区域范围内有三个市筹公共租赁住房项目早于其投入市场。由此可见，同一区域范围内同质性项目较多也会影响出租率。

（二）占同等市场租金比例

根据上海公租房的政策规定，公租房租赁价格略低于市场水平。在六个项目中，有五个项目的租金水平为市场租金的9 折，一个项目的租金水平为市场租金的8.5 折。

（三）单位建设用地费用

六个项目的该项费用差异较大，最高的项目费用为每平方米7845.17 元，最低的项目费用为每平方米873.79元。如选取中位数，则每平方米约4000 元。

（四）单位工程建设费用

项目费用最高者为项目费用最低者的近1.9 倍。平均建设成本约每平方米6700 元。

（五）折旧年限

折旧年限数值相差较大，各项目的设定也最为随意。折旧年限最高的为70 年，与住宅土地出让最高年限相同，折旧年限最低的则为20 年。

（六）贷款占总投资比例

一般而言，贷款被控制在项目成本的50%以内，且贷款期限较短。其中两个项目全部使用自有资金。

（七）单位财务费用占租金收入比重

单位财务费用占租金收入比与贷款直接相关，贷款多则利息高。占租金收入比重最高的项目达54.97%。

（八）管理费用占租金收入比重

管理费用占租金收入比重指标相差较大，最高值是最低值的约4 倍。最高的管理费用占租金收入比重为29.28%，而最低的管理费用占租金收入比重仅为4.67%。造成这一状况的主要原因是各项目的经租管理费用与人员费用方面差别较大。

（九）单位日常维修费用

一般而言，日常维修支出与房龄有较大关系。在六个项目中，竣工时间最早为2013 年7 月，竣工时间最晚为2018 年4 月。日常维修费用主要集中在室内与部分公共部位的设施设备维修。以上调研项目的日常维修费相差较大，日常维修费用最高为每平方米21.85 元，也有项目没有发生维修费用。

（十）单位日常维修费用占租金收入比重

在六个项目中，单位日常维修费用占租金收入比重最高的为5.84%，平均占比约3%。

（十一）损益

根据提供的数据，六个调研项目大多处于亏损状态。

（十二）售租比

在六个案例中，综合比较其房屋每平方米建设成本与租金收入情况，测算出其售租比在1：200—1：470 之间，中位数为1：320。

三、构建投入产出平衡的基本评价模型

公租房有别于市场化的租赁住房，主要体现社会保障功能，同时具有资产与资本属性，其经济目标定位于保本、微利。项目实现保本微利，是公租房健康持续发展的重要条件。

根据前期调研情况，由于各公租房项目经营水平与目标要求不同，财务处理方式的不同，各公租房项目投入产出平衡的结果出现了较大的差异。此外，各公租房项目上级管理部门对公租房经济评价考核指标存在许多差异，向公租房项目提供贷款的银行等金融机构，测评公租房投入产出平衡的标准也各有千秋。普遍出现的情况是，对同样一个项目，不同部门、机构的经济评价结果完全不同。这种情况既影响了公租房建设运营机构管理水平的提升，也影响公租房项目可持续发展目标的实现。因此，构建一个较为科学、合理的公租房投入产出平衡的基本评价模型及指标体系显得十分必要。

（一）平衡模型主要指标测算分析

投入产出平衡涉及的指标较多，从前期调研实际案例的情况看，目前影响公租房运营盈亏的主要因素为折旧年限、租金水平、出租率、贷款比例等。为了科学合理地界定相关指标，现分析研判如下。

1．折旧年限。公租房属于固定资产，折旧年限与可持续的运营期限有关。一般而言，钢混结构的房屋存续寿命约为60 年，在此寿命期内可以展开经营活动。此外，根据国家财务会计处理规定，公租房折旧年限不能低于20 年。所以，折旧年限设定为50 年较为合理。

2．租金水平。公租房不同于市场租赁房，具有社会保障功能，所以在租金水平方面，其与市场租赁房有明显区别。在实际运营过程中，大部分公租房参照同等市场租金水平的9 折收取租金。

3．出租率。在实际运营过程中，存在部分房屋需要维修的情况，需保留周转房源。因此，100%的出租率难以实现。一般而言，出租率应保持不低于90%。

4．贷款比例。贷款占总投资的比例是影响盈亏平衡的重要因素。同时，还要考虑营收现金支付贷款利息与本金的能力。根据目前各公租房运营公司的情况，贷款比例不宜超过建设总投资的50%。

5．残值率。根据原会计核算准则与目前公租房运营机构的实施情况，残值率基本设定为5%。

按最新会计核算准则的规定，房屋的残值可以进行市场估值，其价值远超出5%的残值，实际情况也是如此。这个问题可待进一步深入研究，本文暂不作讨论。

（二）投入产出平衡的基本评价模型的指标体系

公租房只租不售，属于长期持有的住房固定资产。从公租房全生命周期看，影响其投入产出平衡的因素较多，主要为租金水平、出租率、租金收缴率、租金以外的其他收入、建设用地费用、工程建设管理费用、折旧年限、贷款、财务费用、运营管理费用、残值率、日常维修费用与大修费用等。

按照前文分析，结合公租房项目全生命周期涉及的各个经济要素，构建公租房投入产出平衡基本评价模型的指标体系如见表4 所示。

表4 投入产出平衡基本评价模型指标体系

（三）实证分析

根据以上公租房投入产出基本评价模型及指标体系，选取两个案例进行实证分析，测算在基本评价模型指标体系下，公共租赁住房项目是否可以达到投入产出平衡，具体结果见表5、表6。考虑到模型的基础性与简便性，均采用静态分析模式，不考虑资金贴现及通货膨胀的影响。

从上述两个案例的实证分析可见，达到保本微利的目标是可行的。

四、优化运营管理与政策措施的建议

（一）对运营公司的建议

表5 实证分析测算表

表6 实证分析测算表

总体而言，上海公租房项目运营较好，可以争取实现保本微利预期，达到可持续发展的目的，但当前也存在一些突出问题。对于公租房运营公司而言，一方面要提高增收节支的运营管理水平，另一方面要采用规范合理的财务处理方法，客观反映经济运行情况，推动管理效率提升。具体而言，主要有以下建议。

1．控制工程建设成本。通过调研案例的分析可知，各个公租房项目的工程建设成本差别较大。这部分成本间接影响了后期的盈亏平衡。因此，在项目的建设阶段，要将建设成本控制在合理的范围之内，避免因为前期建设成本过高，导致后期运营过程中负担过重，严重影响项目全周期的经济平衡。

2．合理控制管理费用。对于公租房项目而言，一方面要增加租金收入，另一方面则要控制运营过程中的各种成本，包括经租费用、物业费用与日常维修费用等，特别是管理费用（包括经租费用、物业费用、人员费用等）。对比各公租房运营机构的单位管理费用，最高者是最低者的近4.4 倍。同样，在单位日常维修费用方面，最高者是最低者的近7.4 倍。这些情况说明，控制管理费用仍大有可为。建议将管理费用控制在年租金收入的5%以内。

3．定期调整租金水平，做到与市场租金同步。租金水平对公租房的盈亏平衡影响较大。根据政策规定，公租房租金可设定在市场租金的8.5 折与9 折之间。但在实际运营过程中，市场化租金对市场供需情况的反应较灵敏，租金能及时跟上市场变化，而公租房则因各种制度上的原因，实际租金水平得不到及时调整。这种情况的存在，不利于公租房的健康发展。建议每年对市场实际租金情况进行评估，按合同及时调整公租房的租金，以确保公租房的实际租金水平与市场租金水平同步调整。

4．拓展其他收入来源。公租房除租金收入外，还有其他收入存在，例如停车收入、商业用房租赁收入、广告收入等。由于各种原因，这部分收入在许多公租房项目运营中没有得到充分体现。建议将其他收入纳入公租房运营业绩考核范围，积极拓展各种收入来源，提高资产运营效率。

5．控制贷款规模，提高自有资金比例。控制贷款规模，可以增加赢利空间。如果超出合理比例，不仅会导致盈利降低，而且租金收入将不足以支撑其偿还贷款，会出现经营风险。公租房的运营与商品房项目有本质区别，商品房项目可以通过出售快速回笼资金，以偿还商业贷款，而公租房建成后全部自持出租，无法进行出售，因而其主要通过租金收入维持正常的运营与偿还商业贷款，如果贷款规模过大，则将导致整个项目不能实现可持续发展。建议公租房项目建设保持合理适度的贷款规模，不得超出项目总投资的50%。

6．统一会计核算标准，按50 年计提折旧。根据前期调研，各公租房公司在会计核算时，采用的折旧年限往往标准不一。因此，同样的项目由于会计核算所采用的折旧年限不同会出现不同的结果，不能客观、有效地反映项目运营的盈亏情况。通过投入产出平衡基本评价模型的分析，折旧年限采取50 年期限比较合理。建议将公租房的折旧年限在会计核算时统一设为50 年。

（二）对政府管理的建议

1．维持低地价水平供地。从项目全生命周期看，作为初始投入的土地成本在很大程度上影响着后期的赢利水平。目前，可采取划拨、协议出让、租赁或者作价入股等方式取得上海公租房建设用地，协议出让的用地价格一般为同地段普通商品住宅土地基准地价（原则上不低于土地储备及前期开发成本）。低地价供应土地建设公租房，是公租房投入产出平衡的基础条件，也是政府支持公租房健康发展的重要政策。

2．持续实施税收优惠政策。目前，公租房项目可实现保本微利是基于现有国家的税收优惠政策条件。如果税收优惠政策取消，则不仅可能导致公租房亏损，更会影响公租房运营公司进一步发展的积极性。因此，应当坚持公租房税收优惠政策保持长期不变。

对于上海这样的超大城市而言，还可以探索在现有各项优惠政策的基础上有所突破，使参与公租房项目的企业能够及时地、有效地实现保本微利，吸引更多的社会机构投入公租房项目的建设运营中，从而扩大公租房的规模，增强公租房的住房保障效应。

3．建立合理、统一的经济评价考核标准。目前，在上海公租房的建设、供应、运营过程中，尚缺乏一个合理、统一的经济评价考核体系，导致同一个公租房项目或运营机构由于采用不同的会计核算方式与经济评价标准而出现不同的评价结果，难以真实反映其经营情况，不利于公租房的健康持续发展。建议政府主管部门及时研究出台一个合理、统一的公租房投入产出评价体系与相关指标，更好地开展公租房项目与运营机构的考核评价，促进公租房运营管理水平的不断提高。