2019 年房地产市场形势、宏观调控策略分析

文/钟庭军

2019 年房地产市场以及土地市场整体呈现平稳运行的态势，这种稳定态势是中共中央英明领导下，金融、住建、国土等相关主管部门以及地方政府共同努力的结果，在2019 年7 月30 日，中共中央政治局首次提出“不将房地产作为短期刺激经济的手段”，更是稳定了市场预期，奠定了房地产市场平稳运行的基础。因此，有必要回顾一下2019 年房地产市场形势，总结经验，提出一些完善房地产调控政策的建议。

一、2019 年房地产市场运行呈现“四稳一升”态势

图1 近三年商品住宅投资、新开工面积、施工面积同比增幅

投资稳定。2019 年10 月商品住宅投资为80666.16 亿元，同比增长14.6%，而2017 年10 月为61871.23 亿元，同比增长9.7%，2018 年10 月为70369.92 亿元，同比增长13.7%。显然，无论是绝对值还是同比增看，2019 年的商品住宅投资都处于较为平稳的状态，商品住宅投资同比波动不大，但是在整体上均强于2017 年和2018 年，可以说处于高位稳定阶段。

新开工稳定。商品住宅新开工面积受制于季节性因素，每到1、2 月份，一般都处于低位，但是从3 月份起就会开始回暖。与前两年比较，2019 年商品住宅新开工面积同比增幅处于平稳状态，一般在8.5%到12%之间。与之相比，2017 年商品住宅新开工面积同比增幅整体处于滑坡状态，从3 月份的11.6%下降到12 月份的7.0%，而2018 年商品住宅新开工面积同比增幅整体处于爬坡状态，从3 月份的9.7%上行到12 月份的17.2%。

竣工稳定。从2017 年2 月开始，商品住宅竣工面积同比增幅一直呈现下行趋势。2017 年2 月竣工面积为16140.77 万平方米，同比增幅15.8%，趋势向下，从2017 年10 月开始处于负增长，从2018 年2 月到2019 年8 月这近两年时间都处于-10%以下，直到2019 年9 月才开始好转（为-8.6%），10 月为-5.5%。尽管2019 年整体同比负增长，处于低位稳定状态，但是整体趋势向好。

图2 近三年商品住宅竣工面积以及同比增幅

销售稳定。根据国家统计局的数据，2019 年1-10 月，我国商品房销售面积13.3 亿平方米，同比增长0.1%，同比增速自2019 年初以来首次由负转正（1-9 月份销售面积同比下降0.1%）。1-10 月份商品房销售额124417亿元，同比增长7.3%，同比增速增加0.2 个百分点。主要原因是9 月份以来，房地产企业打折促销，各地加快预售证发放节奏，推动了销售端的小幅回暖。当然，不同城市销售情况不同。根据易居研究院的数据，2019年1-10月，40 城成交面积累计同比微增3%，其中一线城市累计同比增长24%，二线城市累计同比小幅上涨5%，三、四线城市累计同比下降7%。

同时，二手房交易也处于稳定状态。根据中国房价行情平台数据（共监测320 个城市），10 月份全国城市二手住宅出售价格环比±2%的有213 个城市，占监测城市总数的66.1%。因此，可以说，全国地级及以上城市二手住房成交市场整体平稳。

施工上升。2016 年11 月至2018 年7 月，施工面积同比增幅一直处于低位，徘徊在1.5%到3.5%之间，但是从2018 年8 月（3.6%）开始好转，一直呈现上行趋势，到2019 年10 月达到9.0%。

四者具有内在的联系：住宅新开工面积稳定，带动施工面积同比增加，使得住宅投资处于高位稳定状态。由于开发商急于回收现金流，在增加新开工后，会减少继续投资，导致迟迟不能竣工，造成竣工面积同比增幅处于低位。

二、2019 年房地产市场呈现出三大特征

（一）特征一：房地产市场和土地市场先扬后抑

2018 年成交火热的大部分三、四线城市2019 年持续走弱，一线城市和部分热点二线城市在2019 年3、4 月出现了小阳春行情，尤其在部分二线城市，土地溢价率快速上升，甚至重新出现地王，从而对房价上涨预期产生强化作用。主要原因是上半年部分企业资金较为充沛，根据5月17 日人民银行公布的第一季度《中国货币政策执行报告》，全国贷款余额为142.1 万亿元，同比增长13.7%。另外，市场占有率高的房地产企业发行海外债的增幅较大，2019 年前4 个月就已达到354 亿美元（2018 年全年仅459 亿美元）。

2019 年初到年中，全国房地产市场具体呈现出以下特征：一是部分二线城市出现地价房价上涨苗头。根据国家统计局4 月份统计数据，二线城市新建商品住宅和二手住宅销售价格同比分别上涨12.3%和8.3%（一线城市分别为4.7%、0.8%），涨幅均比上月扩大0.1 个百分点。其原因如下：一是缺乏丰富的住房供应渠道。一线城市共有产权住房、公租房等住房供应渠道充足而且房租相对回落，可供居民选择的房源明显多于二线城市。二是调控政策相对宽松，开发商普遍在二线城市发力，尤其是都市圈内的二线城市，导致土地溢价率相对较高。据中国指数研究院数据，全国300 个城市中4 月份共出让39 宗住宅用地，其中33 宗位于三、四线城市。二线城市土地供应不足导致其土地溢价率最高，介于25.7%-30%之间。三是库存低导致认购率上升。据了解，部分二线城市库存小于12 个月，导致新建商品住房认购率上升。其四，核心城市尤其是部分二线城市，在经历2018 年下半年流拍期潮后，在适度控制起拍价的同时推出的主城区优质地块数量显著增加。二是中型企业有非理性拿地的冲动。银行更青睐市场占有率高的房地产企业，重点贷款名单从房地产百强收缩到五十强。在此背景下，部分排名在50-100 名的中型企业由于存量土地不足以及做强做大的需要（更容易获得贷款），更加积极拿地，个别企业甚至不切实际调高发展目标，存在非理性高价拿地的冲动。如5、6 月份，禹洲地产和四川金雁分别以18400 元/平方米和18512 元/平方米的楼面地价拿下成都“地王”。

随着土地市场的升温，从5 月份开始，金融监管机构开始打击资金违规流入房地产业，房企融资开始收紧，各地政府逐步启动地价预警机制，合肥、杭州、南京等热点城市纷纷采取“限地价竞自持”的措施，同时加大土地市场的供应，市场溢价率开始出现回落。到7 月份，土地市场已有明显降温，溢价率回到年初水平。之后，土地市场热度继续保持稳中有降态势，溢价率继续回落。根据中国指数研究院数据，到9 月份，平均溢价率为7.8%。但是土地市场区域分化比较明显，一线城市受推地节奏加快的影响，成交规模明显提升，二线城市维持稳定，三、四线城市土地成交热度继续走低。

图3 2018-2019年9月300城住宅用地成交楼面均价及平均溢价率走势

（二）特征二：新开工面积同比增长率与土地购置面积呈现越来越强的背离趋势

进入2019 年2 月份以来，房地产新开工面积同比增长率与土地购置面积同比增长率呈现出背离趋势，房地产新开工面积同比增长率从2019 年2 月份到9 月份一直在10%左右，但是同期土地购置面积同比增长率却在-20%到-35%之间徘徊，尤其是2019 年4 月份，两者的差值高达46.9%，这种现象意味着开发商并未拿地，新开工面积却仍然保持了10%左右的增长。那么这些土地资源从何而来呢？原因可能为以下三点：一是开发商将以前囤积的土地加以开发。《城市土地管理法》规定延期不开工者收回，叠加土地增值税加紧征收，开发商不得不开始建设囤积的土地。二是与开发商兼并有关。2019 年以来，资金链逐渐收紧，小开发商融资能力有限，大中型开发商通过兼并重组的方式获得土地。如2019 年11 月碧桂园7亿元接盘宁波银亿，融创收购环球世纪及时代环球等。因此，在土地购置面积同比增长率为负数的情况下，房地产新开工面积同比增长率却仍可保持10%的增速。三是新开工面积保持一定的增速也是资金回流的需要。由于实现预售制度，一旦开工，很容易达到预售条件，进而实现资金回流。房企抢回款、加速周转使得预售时点前移，缩短了从开工到预售的时间，客观上拉长了从预售到竣工的时间，叠加部分房企延迟竣工以拖后清缴土地增值税，竣工周期拉长。因此，新开工面积同比正增长，伴随竣工面积同比增长。

这种现象，一方面，造成对土地财政依赖较大的地方政府的财政压力，城市政府通过人才政策变相放松房地产宏观调控力度的小动作不断，另一方面，造成房地产企业的市场集中度不断上升和大者恒大的现象。根据中金公司计算，TOP10 市场占有率已经从2016 年的19%提高到2019 年29%，TOP30 市场占有率已经从2016 年的30%提高到2019 年51%，TOP50 市场占有率已经从2016 年的35%提高到2019 年61%。这种市场集中度的持续提高是否会妨碍正常的市场竞争，值得进一步研究。

图4 近三年房地产新开工面积与土地购置面积同比增长率

（三）特征三：商品住宅新开工面积同比增长率与销售额同比增长率高度重合

商品住宅新开工同比增长率和商品住宅销售额同比增长率这两条曲线高度重合，这是开发商“现金为王”的表现，也与我国房地产预售制度相关：商品住宅一旦新开工，就很容易满足各地的预售条件，就可以向购房者出售。由于“资金为王”，当开发商获得销售资金后，就不着急继续施工进而竣工了，因为继续施工就意味着源源不断的资金流出。因此开发商的理性选择是减缓竣工的速度，并减少拿地。我们可以看到，商品住宅竣工面积同比增长率早在2017 年11 月就已经由正转负（2017 年10 月份为0.6%，2017 年11 月份则为-0.10%），之后一直是同比负增长。“现金为王”的另一表现是开发商减少拿地数量，减少用于拿地的资金。从2016 年9 月30 日房地产开始新一轮调控至今，尤其是2019 年2 月份以来，土地成交价款同比急剧下跌，由正增长转为负增长，在2019 年4 月份和5 月份，土地成交价款同比增长竟然分别为-33.50%和-35.6%，创下了近三年的历史新低。这给对土地财政依赖较大的城市带来严峻的挑战，这与土地购置面积负增长相一致。当然，这是全国的普遍情况。

图5 近三年商品住宅各项指标同比增幅

三、房地产宏观调控点面结合、条块结合、因城施策、精准施策

（一）点面结合，资金管控

在调控遵循“房住不炒”的大框架下，自从2019 年5 月以来，房企融资逐月收紧，涉及开发贷、信托、海外债等领域。9 月，国务院常务会议强调专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。5 月17 日银保监会下发《关于开展“巩固治乱现象成果，促进合规建设”工作的通知》，开始收紧土地端融资。7 月份，银保监会约谈房地产信托业务增速过快、增量过大的10 家信托公司，要求其增强大局意识，严格落实“房住不炒”的总要求，严格执行房地产市场调控政策和现行房地产信托监管要求，并提高风险管控水平。随后，在32 个城市开展银行机构房地产业务专项检查。7 月12 日国家发展改革委发布《关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》（发改办外资〔2019〕778 号），要求房企发行外债只能用于置换未来一年内到期的中长期境外债务，不得新增债务。这些政策都在一定程度上约束了土地市场的进一步升温。

由于金融监管机构综合施策，违规流入房地产业的资金受到了严格的控制。以房地产信托业务为例，截至三季度末（根据11 月26 日中国信托业协会公布的数据），投向房地产业的信托资金余额为2.78 万亿元，在资金信托中占比15.01%，较二季度减少1480.67 亿元，环比下降5.05%。这是自从2015 年四季度以来，投向房地产业的信托资金余额首次出现新增规模的环比负增长。

（二）条块结合综合施策

地方负总责，实行一城一策、因城施策、综合施策。住房和城乡建设系统对地价或房价波动异常的城市进行预警提示或约谈，督促地方政府采取因地制宜的政策，取得了良好的效果。2019 年二季度，住建部对住宅价格指数累计涨幅较大的10 个城市进行了预警提示，此后苏州、西安等城市纷纷加码调控，西安出台了二线城市中的最严限购令，7 月以来，苏州、洛阳、呼和浩特、宁波等城市持续加码。各地对本地房地产市场以及土地市场出现的各种各样的问题，采取有针对性的措施，包括限购政策升级、完善土地出让、调节土地供给等。

限购政策升级。以西安为例：西安市近两年净流入人口100 多万，近期房价涨幅较大。4 月末，住建部对西安市进行预警提示，西安市限购升级：对于西安市户籍家庭（退伍转业、家庭随军落户除外），在限购区域购房的，应落户满一年，或者连续缴纳12 个月社会保险（或个人所得税）。非西安户籍，只有在限购区域无住房且能够提供5 年以上（含5 年）个人所得税或者社会保险证明的，方可购房1 套。再如5 月份，苏州市多宗土地的成交单价刷新所在地区的纪录，住建部对苏州进行了预警提示，苏州市随即出台了热点区域新购住房限制转让、调整学区房等政策。

完善土地出让。例如东莞针对土地“秒拍”事件，2019 年7 月实行土地拍卖新政，在报价达到上限后，转为网上最终一次性报价，并以终次报价中最接近所有终次报价平均价的标准确定竞得者。再如，6 月29 日杭州“限房价、竞地价”出台，即在土地挂牌时就锁定该宗地未来的新房售价，地块出让的价格指标除了土地出让起价、封顶价，还包括新房毛坯销售均价、毛坯最高价以及最高精装标准。这种“限房价、竞地价”土地出让新政将稳地价措施精细化，有利于稳房价、稳预期。

调节土地供给。部分城市住房供求关系紧张，有关部门有意增加当地的土地供给。以深圳为例，6 月24 日，深圳2019 年首次出让住宅用地，这也是深圳近20 年以来规模最大的一次住宅用地供应，总出让面积达17.03 万平方米。5 月份北京市集中推介经营性用地57 宗，其中住宅用地44 宗，共有产权住房用地9 宗，商服用地13 宗。

为了避免误导市场预期，有的地方取消了不合适的政策，如7 月份开封市撤销了“取消限售”决定。

四、小结以及政策建议

第一，应保持政策定力。只有保持政策措施连续性稳定性，才能稳定预期，巩固前一阶段房地产市场调控的成果。一是金融主管部门应保持政策定力。从2019 年宏观调控措施来看，管住金融是稳控楼市的重要抓手，大量资金通过各种渠道流入房地产市场，既弱化了调控效果，也增加了金融风险隐患。2019 年金融监管部门出台了一系列措施，有利于弥补资金管控的漏洞，有利于稳地价、稳房价、稳预期，今后应保持同样的政策定力。二是地方政府应保持政策定力。根据2019 年《中国人民银行各季度城镇储户问卷调查报告》（中国人民银行在全国50 个城市对2 万户城镇储户进行问卷调查），认为房价将基本不变和将上涨的储户占比从一季度的78.5%上升到二季度的79%，后又上升到三季度的79.6%。由此可见，全国尚未形成普遍看跌的观念，房地产宏观调控基本面仍不巩固，房地产市场仍十分敏感，地方政府出台或调整政策措施应十分谨慎。住建主管部门应通过房价监测系统，及时敦促地方调整不合适的政策措施。

第二，完善“因城施策”地价房价协调机制。据调研，有些城市政府实施限价政策，但是限价原则比较粗略，如“参照周边5 公里同类楼盘平均价格”。临时限价给地方政府很大的裁量空间（开发商的地是往年拿的，限价则是突然性的，对拿地成本考虑较少）。另外，限价政策比较僵化（一般对毛坯房限价），即使加上精装修的材料成本，也不允许房价上涨。这种僵化的一刀切的限价政策不利于调动开发商的积极性，应积极完善地价和房价的协调机制，探索具有弹性的联动机制。

第三，注意研究调节住房纠纷的政策。由于2020 年交付住房将增多，叠加高房价逐渐回落，住房质量纠纷可能会增多，是潜在的风险点。如果以精装房交付，购房者更倾向于维权。因此城市住房主管部门应及时研究调节住房纠纷的应急政策。

第四，研究缓冲地方债务危机政策。由于各地土地出让金普遍减少，地方政府债务风险在2020 年可能更加凸显，中央金融主管部门应采取防风险措施，进行地方债务评价，开辟地方债绿色通道，以此缓冲地方债务危机持续深化，避免系统性风险发生。

第五，人才政策应有底线标准。2019 年四季度以来，杭州、石家庄、天津滨海新区等多地推出人才政策，以吸引和留住人才。客观上，这些政策会降低购房门槛。应该在全国层面设立人才政策的底线标准，至少包括以下原则：一是人才标准必须高于当地人才平均学历水平；二是某些特殊产业城市引入特殊人才，可以不受限于学历标准。