推进城市社区协商治理深入发展

梁春光

[摘要]推进城市社区协商治理，以协商民主提升社区治理水平，是新时代社区治理的关键所在，是推进协商民主广泛多层制度化发展的应有之义，是保障人民当家做主的重要途径，具有重要的理论价值和实践意义。当前城市社区协商治理不断加强制度化、规范化和程序化建设，取得了良好的成绩，得到了群众的好评。但也存在协商治理能力不强、参与积极性不高、缺乏运行保障等困境，影响城市社区协商治理的深入发展。为保障社区居民切身利益，推进社区治理现代化，可以从优化权力结构体系、夯实协商治理基础、增强协商治理能力、保障协商治理有效开展等方面采取对策措施，有效推进城市社区协商治理深入发展，推进国家治理体系和治理能力现代化。

[關键词]城市社区;协商治理;困境分析;对策措施

[中图分类号]D669.3[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2020）06-0094-06

城市社区协商治理是完善社区治理体系的必然要求，是推进协商民主广泛多层制度化发展的应有之义，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要目标之一。党的十九大报告提出，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。近年来，随着基层协商民主实践的进一步落实，以及各地社区治理的不断探索创新，协商民主这种优势资源恰当地嵌入到社区治理之中，为城市社区治理实践提供了系统的理论指导、对策借鉴和创新方向，具有重要意义。

一、城市社区协商治理及其重要意义

（一）城市社区协商治理的内涵

社区协商治理，就是指在社区层面通过协商民主实现有效的社区治理。城市社区协商治理立足于城市基层社区，在实践中融合协商民主理论和治理理论，找寻协商民主与社区治理在价值、功能、目标等方面的契合点，把协商民主恰当地嵌入到社区治理之中，以协商民主推进社区治理创新发展，推进社区治理现代化。城市社区协商治理主体包括社区党组织、居民委员会、业主委员会、物业公司、社区社会组织和社区居民等。城市社区协商类型包括议事型协商、听证型协商、服务型协商等。城市社区协商治理机制包括：社区议题的形成机制、社区参与决策机制、公共资源的整合机制、矛盾协调机制和协商结果监督考核机制等。城市社区协商治理是基层群众自治的重要形式。

近年来，党和国家高度重视社区协商治理建设，在《关于加强城乡社区协商的意见》等文件以及近几年的政府工作报告中，都大力提倡将协商民主运用于城乡社区治理中。协商治理日益成为社区治理和居民日常生活的有机组成部分，推进了社区治理和基层协商民主的不断发展，切实保障了民众的合法权益。

（二）城市社区协商治理的重要意义

城市社区协商治理，是新时代推进有效社区治理的关键所在，具有独特的民主治理优势。

1.有利于促进基层党和政府决策的科学化、民主化、合法化。在社区协商民主的推动下，基层党政机构、公民个体以及社会组织之间形成了一种多元主体参与对话合作的决策模式。各协商主体能够最广泛地参与进来，在理性表达和沟通基础上，经过集体讨论、共同商议进行的决策，集中了民众的智慧，符合民众的共同利益[1]。而且协商程序的规范性和制度设计的合法性，协商过程的公平、公正、合理、合法，也必将提高决策质量，提高协商决策的科学化、民主化、合法化，不断提高基层社会治理科学化、民主化和制度化水平。

2.有利于实现社区和谐稳定，推进社区治理现代化。当前，城市社区逐渐成为多元价值观念和多元利益共存的集中地。而多元利益并存，多元诉求集中，却又无法形成共识，也成为城市社区治理的难题。通过进行社区协商治理能够有效破解这一困境。一是通过有效开展社区协商治理，各协商主体之间可以通过积极沟通和友好协商，不断达成共识，能够有效化解矛盾冲突和解决各类社区难题，有利于建立良好的社区秩序，维护社区的和谐安定。二是进行协商治理，居民参与到社区公共事务的自治中，实现社区治理从政府主导变为社区居民共同治理，有利于增强居民自治能力，实现社区有效治理，推进社区治理现代化。

3.有利于扩大基层民主建设，保障人民当家作主。城市社区协商治理能够保障社区居民真正行使民主权利，平等地进行民主协商，表达意见和诉求，实现真正意义上的当家作主，是落实人民当家作主理念的有效途径，也为我国社会主义民主政治发展注入了持续动力。

二、当前城市社区协商治理的困境分析

（一）城市社区协商治理发展现状

城市社区协商治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。十八大以来，党和政府颁布了一系列文件，采取了强有力的措施，不断推进社区协商治理的深入发展。当前，遇事多协商已经成为社区治理的重要手段和推动力，城市社区围绕创新协商机制、丰富协商形式、完善协商制度、优化协商手段等领域进行了积极探索，不断提升了城市社区的协商治理意识，提升了社区协商治理的能力和水平，保障了社区民众的切身利益，不断推进了社区治理现代化水平。例如，黑龙江省的哈量三社区以“协商于民、协商为民”为宗旨，组建社区协商委员会，形成了“356协商议事”工作法，帮助群众解决实际困难，维护群众切身利益，赢得了群众的信任和满意，提升了社区治理的能力和水平。

虽然城市社区协商治理取得了较好的成绩，得到了社区民众的认可和好评，但当前的城市社区协商治理实践还处于探索发展阶段，尚未形成常态化的社区协商治理机制，实践中仍存在很多亟待解决的问题。诸如“想协商就协商，不愿意协商就不协商”，各种走形式、假协商、选择性协商、控制式协商等问题，严重影响了协商治理的成效，影响了城市社区协商治理的深入发展。

（二） 城市社区协商治理的主要困境分析

1.社区组织协商治理能力不强。一是居委会行政化，协商治理能力不强。按照有关规定，街道办与居委会是“指导”和“被指导”的关系，但在实际工作中却演化为“领导”与“被领导”的关系。社区居委会承担了大量的政府职能范围内的工作，听从上面摊派任务多，开展自治少，更没有精力开展协商民主，协商治理能力不强，自治功能弱化。而且部分社区进行协商治理实践中也存在行政化严重的问题，一些社区偏重于借助社区协商的形式来落实政府的政策和决定，导致协商治理畸形发展，影响城市社区协商治理的深入发展。二是社区干部对协商治理认识不足，不愿进行协商治理。部分社区干部缺乏协商思维， 认为社区居民素质差、能力不足，不愿意与居民进行协商，不愿意开展协商治理。同时由于社区工作复杂繁重，部分社区干部认为开展协商治理既费时又费力，于是在具体实践中，采取应付的态度，不认真进行协商治理。此外，部分干部存在能力恐慌的问题，因为没有接受过系统化、专业化的相关培训， 协商民主的理念和手段落后， 担心对协商民主把握不了，不敢进行协商治理，影响了社区协商治理的深入发展。三是社区协商治理参与主体不广泛。社区协商治理实践中，通常是老年人参与的较多，中青年参与的较少，而且男少女多。社区民情理事会成员覆盖面也不够广泛，甚至存在一些居民根本不认识部分民情理事会人员的情况，无法有效代表民意。四是社区社会组织没有发挥应有的作用。社区社会组织是协商民主的重要参与者，也是社区协商结果的执行者和落实者，对社区进行协商治理具有不可替代的重要作用。当前，由于基层政府对社区社会组织重要性认识不足等原因，部分社会组织发育不全，甚至徒有其名，并未提供实质服务，没有起到应有的作用。

2.社区居民参与协商治理积极性不高。一是居民协商治理意识不强。由于宣传力度弱等原因，部分社区居民缺乏对协商治理及其重要性的深刻认识，不了解自身该有的民主权利，缺乏协商民主相关知识和操作经验，缺乏协商意愿和动力，协商意识淡薄。部分社区居民对社区的认同度不高，考虑到参与协商需要付出一定的时间成本等，不愿意参加具体的协商治理实践。同时，一些社区协商治理存在流于形式、走过场的问题，协商结果也不被采纳，以致民众觉得参与协商治理没有实际意义，积极性不高。二是居民公共参与能力不均。通常情况下，在城市社区协商治理进程中，政府机构公职人员、老干部、老党员、政协委员等拥有一定社会地位的“社区精英”容易把控协商治理过程。而其他的社区居民由于受教育程度低等问题，缺乏参与能力和治理能力，影响城市社区协商治理的深入发展。三是居民公共参与理性不足。公共理性是保障城市社区协商治理深入发展的一个重要因素，而当前的情况是，部分社区居民参与理性不足，对社区缺乏归属感、认同感，很少关心社区公共利益，或是只从自身利益出发考虑问题，不能客观理性地对待社区公共事务，影响城市社区协商治理的深入发展。

3.社区协商治理运行保障不完善。一是缺乏保障社区协商治理的刚性法律。当前对于协商治理还缺乏明确的法律定位，缺乏专门规范基层协商治理的法律法规，指导城市社区协商治理实践的相关政策还不多。而且在《关于加强城乡社区协商的意见》等文件中，提出的是要根据各地实际情况，合理确定协商内容等。这样协商活动的发起本身就带有很大弹性，缺乏强有力的法律法规的保障，缺少整体性的规划和统一性的指导意见，影响城市社区协商治理常态化、长效化地开展。二是制度化规范弱，协商治理难以落到实处。当前，越来越多的制度政策为稳步推进社区协商治理提出了基本要求、指明了发展方向，但是尚未形成完整且约束力强的制度体系。制度存在宏观性、模糊化的问题。例如，对于社区协商治理的定位、社区协商治理的组织和责任机构以及在基层群众自治中的功能和作用等，都没有系统明确的制度说明，影响协商治理的有效开展。制度缺乏系统性和严密性。诸如协商主体如何确认、协商议题如何划定、协商流程如何严格执行等都没有严格的制度规定，导致具体实践中经常出现协商治理流于形式的问题。制度的可操作性不足，导致实践中落实不够，影响基层协商治理的深入发展。三是缺乏有力的协商监督机制。监督机制是城市社区协商治理有效开展的重要保障，然而在实践中，由于缺乏有效的监督，部分城市社区的协商治理并未得到有效的开展，走形式、走过场问题严重，协商结果无法得到真正有效的落实。对于那些落实不力的组织或者个人，社区也无能为力，影响社区协商治理的深入发展。四是缺乏相关资金保障。协商治理的有效开展需要一定的资金予以保证，然而在实践中，不少地方过分强调社区协商议事制度的建设等，而忽视了对协商议事本身运作的公共资金保障，影响了协商治理的开展和有效性，制约了社区协商治理的深入发展。

三、推进城市社区协商治理深入发展的对策措施

新时期，推进城市社区协商治理广泛深入发展尤为重要和迫切。针对当前的主要困境，建议主要从优化社区权力结构体系，夯实社区协商治理基础，增强社区协商治理能力，保障社区协商治理开展等四个方面采取对策措施，推进城市社区协商治理深入发展，推进社区治理现代化。

（一）优化城市社区权力结构体系

城市社区权力结构体系，是影响社区协商治理深入发展的深层次原因。推进城市社区协商治理深入发展，尤其要理顺政府与社区的关系， 厘清社区的权力与责任，推动社区组织“去行政化”，防止社区自治功能异化。基层政府需要转变观念，调节好政府、居委会和社区自治组织的关系，进行宏观调控，把自治权真正交给社区居民，提高社区的自治能力和水平[2]。全面规范社区事务，对社区进行准确的价值目标定位，建立社区工作职责清单，将社区工作重心真正转移到为社区居民进行服务，满足人民在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面对美好生活的需要， 促进城市社区协商治理深入发展。

（二）夯实城市社区协商治理基础

1.发挥社区党组织的领导作用。社区党组织是社区治理的领导核心，为推进城市社区协商治理深入发展，社区党组织应自觉发挥领导、组织和推进社区协商治理的作用，主动将协商治理列入工作部署中，积极落实协商治理。一方面，要把握好协商治理的目标和方向，积极组织进行协商治理实践，推进社区协商治理常态化、制度化。另一方面，要将党组织建设发展嵌入社区协商治理实践中， 建立社区协商治理问责机制，防止形式主义，防止走过场式的假协商等问题。

2.大力发展培育社会组织。要高度重视社区社会组织在协商治理中的重要作用，积极培育和发展社会组织。要降低准入门槛，实行备案登记，实现规范管理，充分发挥社会组织在承担公共服务和公共管理中的作用。以政策优惠等方式对社区组织进行激励与补偿，激发其参与协商治理的内在动力，通过多种途径不断提升社会组织的协商能力，为社区协商治理培育新动力、开辟新空间，不断推进其深入发展。

3.扩大协商主体参与范围。协商治理的人员结构应多元化，不断厚植社区协商治理的土壤。一是针对协商主体老年化严重、中青年占比较少的问题，通过多种激励措施有效吸引社区青年人主动参与到协商治理中来。二是把社会转型中出现的新社会群体以及失业人员等弱势群体吸收进来，增强代表性。三是引领各种社会组织参与社区协商活动。四是将社区中的各类协商主体整合起来，形成多种力量协同共治的联动机制，提升社区协商的组织化与专业化水平，激發协商治理的内生动力，为协商治理奠定良好的基础，推进社区协商治理长远发展。

4.注重培养社区“意见领袖”。社区“意见领袖” 在社区发展和治理中具有重要作用，要通过多种方式鼓励、支持和引导意见领袖主动理性发声，号召社区居民积极主动参与、理智参与社区协商治理。

（三） 增强城市社区协商治理能力

1.提高协商治理意识。一方面要不断提高相关干部的协商治理意识。根据各社区的实际情况，有针对性地组织开展协商治理的专题培训，进行协商治理的理论教育，帮助基层干部提升政策素养和知识水平，形成对协商治理的正确认识，激发其进行协商治理的热情。另一方面，要不断提升居民主动参与协商治理的意识和公共精神。一是通过多种途径宣传城市社区协商治理及其重要意义。可以运用报纸、广播、微信、微博等各种载体进行宣传，提高社区居民对于协商治理的内容和精神的认知度;还可以通过让协商治理进机关、进社区、进家庭等途径，不断增强社区居民对协商治理及其作用的了解，提高社区居民对协商文化和社区治理的价值认同， 推进协商治理的理念入脑入心。二是不断培养社区居民的公共意识、公共精神， 要引导居民正确处理个人利益和公共利益的关系，培养居民的公共意识、大局意识和协作精神，培养具有责任感的现代公民，为城市社区协商治理的健康持续发展注入精神动力。

2.加强对协商治理能力的培养。一方面要不断提高社区干部的协商能力。加强对社区干部进行具体业务的分类指导，定期组织有关专家及专职人员等，深入到城市社区进行协商治理的业务指导，提高其协商治理能力。同时不定期组织社区干部到协商治理较好的先进社区参观学习，交流经验，进一步提高协商素养和能力。另一方面，重点加强对社区居民协商治理能力的培养。主要是聚焦于协商治理的可操作化路径，定期举行民主座谈会、协商交流会、协商论坛等生动的协商治理实践活动，组织社区居民积极参与体验，增加进行实践锻炼的机会，在实践中学习协商治理的理论、方式、方法、程序等， 学会用民主方法解决问题的能力， 不断提升民主素养和协商能力。还要注重对协商结果的实施运用，让社区居民真正体会到进行协商治理的重要意义，不断激活社区居民通过协商解决现实问题、治理社区的动力。

3.利用好互联网和大数据等治理新方法。推进城市社区协商治理深入发展，需要不断创新技术和方法，而互联网和大数据为城市社区协商治理的转型与创新提供了前所未有的契机。要充分利用互联网和大数据的优势，实现社区协商的智能治理。

（四） 保障城市社区协商治理有效开展

1.推进社区协商治理的法制化。要根据国家总体规划和地方实践经验，制定相关法律法规，对城市社区协商治理的全过程予以明确的法律保障，为城市社区协商治理深入发展奠定坚实的法律基础。及时修订《城市居民委员会组织法》等，有效补充不完善的地方。积极探索制定“城市社区居民自治法”等，对社区协商治理的规范发展提供重要保障。

2.推进社区协商治理的制度化。十九届四中全会提出：“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。”明确的制度、有效的规范，是保证城市社区协商治理有效开展的关键。针对当前城市社区协商治理实践中存在的随意性和形式化、协商内容和程序不透明等问题，要高度重视加强协商治理的制度化、规范化建设。首先，最重要的是要“有制度可依”。要研究制定基层协商治理的具体规范和指导意见，对具体的内容、程序和运行机制等进行明确界定和细化，不断建立完善的社区协商治理制度，以避免实施责任者的随意性，实现真真正正、实实在在的协商。其次，还要对已有的社区协商治理进行完善的程序性等制度安排， 特别是要将社区协商治理全过程紧密联系起来，保障社区协商治理有效开展。

3.强化对协商治理的监督。有效的监督是提升城市社区协商治理绩效的重要保障。不断提升社区居民对协商治理的监督意识，使社区居民重视监督，参与监督。也要不断加强上一级政府机关对于城市社区协商治理的全程监督。在开展协商过程中，可以通过设立固定的监督举报电话等，快速应对协商中出现的不规范、不公正等问题。同时，要建立严格的协商结果执行负责制，并构建起强有力的惩罚机制，保障协商结果的贯彻落实。

4.增强协商民主运行的综合保障。加大对社区的财政投入力度，并划拨一定比例的经费作为民生专项经费用于协商治理活动，确保协商治理能够正常有效开展。同时，社会自治组织也具有主动筹集、吸纳社会资助等重要作用，要通过多项措施充分发挥社区自治组织在社区协商治理进程中的积极作用。

总之，推进协商民主更好地嵌入城市社区治理，通过协商治理推进社区治理现代化，对推进基层治理体系与治理能力现代化具有重要意义。随着政策的不断落实，各项措施的不断推进，城市社区协商治理将不断煥发勃勃生机。

[参考文献]

[1]薛雨. 中国特色社区协商民主思想研究[D].安徽大学，2018.

[2]石倩.南京市浦口区大型社区治理对策研究[D].东南大学，2016.

〔责任编辑：田丹婷〕