学习习近平总书记讲话精神深入推进东北振兴笔谈

冯向辉 孔微巍 孙浩进

习近平总书记指出：“法治化环境最能聚人聚财、最有利于发展。”但是，由于主客观诸多原因，东北地区仍存在营商环境不优、法治建设水平需要提升的问题。为进一步推进东北营商环境法治化，辽宁、黑龙江、吉林三省先后于2016年12月、2019年1月、2019年5月出台了地方性法规《优化营商环境条例》，内蒙古自治区人民政府2018年8月下发了《内蒙古自治区优化营商环境工作实施方案》，国务院也于2019年10月发布、2020年1月1日起施行了《优化营商环境条例》。《中华人民共和国民法典》的颁行更为建设东北法治营商环境提供了契机。

1.破解地方立法滞后，坚持立改废释并举。立法滞后始终是东北地区立法发展中的一个瓶颈。面对一些部门规章与现行改革政策之间的冲突采取“鸵鸟心态”，未积极寻求解决的良策;有些地方性法规与新的立法政策相矛盾，致使企业无所适从;一些规范性文件清理得不及时，以致简化程序等行政权力流程的再造面临很大的阻碍和风险;有些立法对违法市场主体规制不力，使市场经济运营中违法成本低、守法成本高。产生这些问题的原因主要有：立法理念落后，执着于“先实践再规范”，而对“立法先行”的引领推动作用认识不足;忽视立法预测，使所立之法主动性、引导性和前瞻性不足;缺少沟通机制，未及时将绝大多数民众意愿反映到立法中。应及时清理现行法规，坚持立改废释并举，尤其要将立法理念从经验主义、工具主义转变为法治主义，使修法工作和改革事项同步研究、同步決策，实现立法与改革决策的良性互动与有效衔接;要重视机构和人才对立法预测的专门研究，尤其在法案起草时应注重立法预测方法和技术的运用，对立法的发展趋势和未来状况有所考察和测算;要借鉴江苏等省处理立法冲突的积极做法——及时参照更高位阶的党和国家的改革政策修改本省地方性法规的相关规定，并果断予以适用;要在立法机关与民众之间建立长期、有效和直接的互动机制，通过立法集中解决影响东北营商环境改善和百姓反映强烈的突出问题。

2.破解法治效能不高，加强政法队伍建设。东北法治效能不高主要表现在：1）执法满意度不高。诸如：一些行政审批依然程序烦琐、环节多、时间长;有的政务大厅办事效率低下，“窗口”服务人员业务不精不熟;缺乏对法律、政策的广泛宣传和细致解读，惠企政策落地难;企业税费、特别是土地使用税负担较重，中小企业“融资难”;政府采购部门招投标中时有违规暗箱操作;仍存在不规范不文明执法，随意性、报复性执法，逐利执法和机械执法;对不正当竞争行为和水、电、热等行业垄断行为整治不力;事中事后监管不到位，等等。2）司法公信力不高。有些案件审理超时限、执行难;有的司法干警对疑难复杂案件不会办、办不好;有的机关在查办涉企刑事案件时轻易查封企业账户，“一棒子打死”;知识产权的司法保护力度不大，不利于激发社会创造力;“人情案”“关系案”“金钱案”，甚至以案谋私、贪赃枉法等现象依然存在。其实，法治强不强的关键因素是政法干部。而官本位观念浓厚、服务意识淡薄、行政管理惯性、法治能力欠缺以及法律人才不足等内因，对法律的实施和实现有直接的消极影响。加强人才队伍建设应是提升法治效能的重要途径。一要把思想道德教育当作提升队伍整体政治素质的头等大事来抓，增强其“公仆”和服务意识。二要推进学法常态化、制度化，不再让业务培训“认认真真走过场”，切实提高政法人员的职业素养和专业水平。三要完善任用、考核、晋升、奖惩、辞退等制度建设，选任善于运用法治思维和法治方式推动工作的干部，严格管理，赏罚分明，建设一支清正廉洁、作风过硬的政法人才队伍。四要拿出提高职业待遇以防人才流失的有效举措，如打破根据行政级别涨工资的常规，按照业务级别涨工资，使一线法官检察官有经济保障和职业成就感。

3.破解政府信息“孤岛”，构建数据开放法制。目前，多数政府部门虽能纵向联网，但横向之间各个系统协同工作、共享信息仍有些不畅。其原因主要有三：一是出于权力本位、制度缺位和自身惰性不愿共享;二是基于不利影响、露怯问责和数据保密等风险考虑不敢共享;三是由于信息管理系统的内部性以及标准问题、体制问题不能共享。“信息孤岛”隔离了信息本身，使办事人重复提交材料，并耗费多余劳动力重复采集和录入信息，以至可能导致数据因多次采集而失真，结果降低了政府工作效率，影响了政府的服务水平，也阻碍了电子政务的长远发展。数据开放将有效打破政府各部门之间的信息壁垒和“孤岛”，推动信息跨部门跨层级共享共用，引导企业、社会组织和个人积极利用数据资源开展商业模式的创业创新。2012年以来上海、北京、浙江、广东、山东、江苏、安徽、福建、贵州等40余个地方政府陆续通过建设门户网站的方式推动当地数据开放共享，方便公众及时、准确地获取数据资源。开放政府数据将是东北地区政府信息公开暨“互联网+政务服务”工作的必由之路。应当通过制度安排明确数据开放的权利和义务，界定数据开放的范围和责任，规定开放数据的许可权属和应用权益，从而促进政府数据在风险可控的原则下尽可能地开放共享、实现信息互通，也为大数据应用、数据生产、质量管控、权益保护、责任追究等提供法律保障。

4.破解“新官不理旧账”，培育政府契约精神。“新官不理旧账”问题通常有三种情形：一是不兑现承诺、不履行有效合约、不执行裁决，侵害市场主体合法权益;二是政府部门及个别工作人员违反政策乱答应、乱承诺，甚至出台不合理不合法的优惠政策，造成合同协议无法兑现执行;三是前任留下的“账目”不清、存在问题，诸如，政企双方没有明确投资方低绩效和无绩效的退出机制，缺乏法律专业人士对投资方背景、资信状况等的深入调查以及对个性化项目合同的有效审查，对违约责任及处理方法约定不明，等等，以至合同协议兑现不到位而引起纠纷，长期得不到解决。其实，旧账是当地政府及部门与合作方定下的契约。新官赖账、撕毁合同意味着政府部门言而无信、不依法行政，深层次的原因则是政府缺乏自由、平等、守信和救济的契约精神。地方政府应当自觉地大力普及规则意识与契约精神，凡是向企业承诺事项、与企业的合同契约都要建立统一的备忘录，逐项登记备案，并在适当范围公开;还要规范优惠政策的制定和实施，明确合同的必要内容，建立健全多元化主体法律服务模式;尤其要建立流失企业档案记录并跟踪调查研究，及时改进投资法律软环境;主要领导应严格受到任前法律知识考试制度、科学决策及合法性审查论证机制、法治GDP考核评估制度、重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制等的刚性约束。只有持续向社会发出诚信的信号，不断弘扬契约精神，地方政府才能给合法产权所有者吃上长效的“定心丸”，进而不断激发全社会干事创业的热情。

5.破解“一把赢把把输”，创新监督救济机制。对于有些执法司法不严不公等乱象，有的企业担心投诉可能遭到报复，进而带来 “一把赢把把输”的局面。此外，对于企业投诉处理不及时甚至不处理的，也缺乏惩戒措施。如是循环往复，会进一步恶化营商环境。应当把优化营商环境建设纳入“一把手”工程并作为选人用人的重要参照，完善“党委领导、政府主抓、人大政协监督、相关部门各负其责、企业和群众广泛参与”的监督工作机制。一是强化组织领导，建立以党政一把手为组长的营商环境建设工作领导小组，明确各成员单位职责。二是建立保障机制。1）建立保护投资者机制，如警示通报告诫制度，对相关软环境问题坚决及时曝光、通报批评以至追究责任;2）建立保护投诉举报者人身安全机制，如聘请在各行业各领域有一定影响力的高层次人才做特邀监督员，定期进行业务培训，并组织开展明察暗访，以及时准确反映突出问题。3）建立与政府专门的监督机构对接处理机制，确保投诉举报渠道畅通有效，防止政府权力机关人员挟私报复、迫害投资者的行为发生。

总之，东北地区营商环境法治化不啻地方政府的一场深刻的自我革命、一项长远的系统工程，只有从市场主体反映最强烈的问题抓起，从东北法治发展最紧迫的关键处着手，才能破除各种利益“藩篱”，推动法治营商环境优化工作尽快取得实效。

（作者系黑龙江省社会科学院法学研究所所长、研究员。）