《民法典》视阈下公安工作与民事权利保护

安国江（贵州警察学院，贵州 贵阳 550005）

2020年5月28日，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）颁布。当下，全国各机关、各团体以及个人均在为切实实施《民法典》做好学习宣传工作。履行维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民生命健康、人身自由、合法财产，保护公共财产等职责的公安机关，如何在今后的公安工作中贯彻实施好《民法典》，切实尊重和保护民事主体的民事权利，是其当前及以后都需要着力解决的问题。基于这一出发点，本文结合《民法典》的规定，就警察权力与民事权利的关系，公安机关以及民警在《民法典》实施后公安工作的开展，以及切实实施《民法典》需要解决的问题等方面进行研究。

一、警察权力与民事权利关系理论

警察权力与民事权利尤其是与公民权利的关系问题，不仅是一个重大的理论研究问题，更是一个重要的实务问题。梳理警察权力与民事权利尤其是与公民权利的关系，离不开相关法律规范。随着《民法典》的颁布，有必要结合《民法典》规范对警察权力与民事权利的关系进行梳理，进一步厘清二者的关系。

（一）警察权力的内涵与权源

根据《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《 警察法》）的规定，我国人民警察可细分为公安机关人民警察，国家安全机关人民警察，监狱人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。虽然各机关警察职权范围不同，但其职权均可抽象为警察权力。关于警察权力的认识，通常认为，警察权力是所有警察机关及其警察人员进行警务活动的权力。该权力是国家权力体系中极为重要的组成部分，是一种抽象的国家权力，在立法上和实践中均体现为具体的警察职权。[1]警察权力从表象上看，具有由法律规定即法定性的特点；从本质上看，根据我国《宪法》第2条“中华人民共和国的一切权力属于人民”的规定，我国人民警察的权力来自人民，来自于人民权利的让渡。

（二）警察职权与公民权利的关系

现代警察理论认为，警察权力与公民权利之间是一种对立统一关系。即一定限度内的警察权是为保障公民权利所必需的；另一方面，超出一定限度的警察权，则有侵犯公民权利之嫌。因此，在一国法律体系中，如何界定警察权力的边界是立法者需要考虑的问题。笔者赞同以下观点，即警察权的范围只存在于公共领域，警察权的行使应止步于公民基本的私权利。警察权的本质和宗旨决定了警察权只能在公共区间发挥作用，而不得干涉属于公民个人的基本私权利，对公民私权利的尊重和敬畏是行使警察权应持的态度。因此，属于公民的基本私权利是警察权扩张的“红线”，在任何情况下都不容僭越，这既是警察权力配置的底线，也是警察权力伦理的基本要求。[2]在现代民主法治社会中，警察权限的设定本质上是在维护公共秩序与保障公民自由之间寻求平衡，而这种平衡是通过警察公共原则的确立和实施实现的。警察公共原则要求警察权的设立和行使应当以维护公共秩序为必要和边界，其内容体现在不侵犯私人生活、不侵犯私人住所以及不干涉民事三个方面。[3]

在我国法律体系中，无论民事法律规范、刑事法律规范，还是行政法律规范，保护公民人身权利、人身自由、合法财产等都是其共同的任务。公民的人身权利、人身自由、合法财产受到侵害时，如果单一地由民事法律规范、刑事法律规范或者行政法律规范调整，则法律规范界限清楚，在法律适用上可予以区分；但当不同性质的法律规范共同作用于同一权利保护时，则产生法律适用上的竞合。根据《民法典》的规定，当出现非冲突性责任竞合时，民事责任有限适用，即民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的，承担行政责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，有限用于承担民事责任。

为了切实保护民事主体的民事权利和其他合法民事权益，《民法典》不仅明文规定了公安机关保护民事权利的义务性规范，而且为公安机关行政执法、刑事执法以及履行其他法定义务提供了可供遵循的基本行为规范。

二、结合公安工作职责对《民法典》规范的类型划分

根据《警察法》的规定，公安机关人民警察的主要任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由、合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动；行使预防、制止和侦查违法犯罪活动，维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为，维护交通安全和交通秩序，处理交通事故等法定职责；履行立即救助、帮助解决纠纷、报警案件查处、参加抢险救灾等法定义务。下文结合公安工作职责对《民法典》规范的类型划分进行分析。

（一）明文规定“公安”或者“公安机关”应遵循的规范

在《民法典》1260个条文中，明确使用了“公安”或“公安机关”的规定共出现了3次。一是涉及拾得遗失物的拾得人为了履行返还义务，可以将拾得物向公安机关提存。①《民法典》第314条：拾得遗失物，应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取，或者送交公安等有关部门。二是在收养的规定中，明确规定了公安机关应当在收养关系成立后，按照规定为被收养人办理户口登记。②《民法典》第1106条：收养关系成立后，公安机关应当按照国家有关规定为被收养人办理户口登记。三是为了保护社会公众的“头顶安全”，对从建筑物抛掷物品或者从建筑物坠落的物品造成他人损害的，公安等机关负有依法及时调查，查清责任人的义务。③《民法典》第1254条：禁止从建筑物中抛掷物品。从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害的，由侵权人依法承担侵权责任；经调查难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使用人给予补偿。可能加害的建筑物使用人补偿后，有权向侵权人追偿……发生本条第一款规定的情形的，公安等机关应当依法及时调查，查清责任人。

（二）明文规定“国家机关”遵循的规范

公安机关作为国家机关，在民法上的主体是特别法人中的机关法人，《民法典》中涉及国家机关的规定，对公安机关都有法律上的约束效力。在《民法典》1260个条文中，明文规定“国家机关”的规范主要包括以下几个方面：一是《民法典》第255条有关国家机关对其直接支配的财产所享有的民事权利的规定④《民法典》第255条：国家机关对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定处分的权利。；二是为依法履行职责，在必要范围内制作、使用、公开肖像权人的肖像的规定⑤《民法典》第1020条：合理实施下列行为的，可以不经肖像权人同意：……（三）为依法履行职责，国家机关在必要范围内制作、使用、公开肖像权人的肖像；……；三是国家机关及其工作人员应对在履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息予以保护的规定⑥《民法典》第1039条：国家机关、承担行政职能的法定机构及其工作人员对于履行职责过程中知悉的自然人的隐私和个人信息，应当予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。；四是受害人在紧急情况下为保护自己的合法权益行使自助行为时的权利保护⑦《民法典》第1177条：合法权益受到侵害，情况紧迫且不能及时获得国家机关保护，不立即采取措施将使其合法权益受到难以弥补的损害的，受害人可以在保护自己合法权益的必要范围内采取扣留侵权人的财物等合理措施；但是，应当立即请求有关国家机关处理。受害人采取的措施不当造成他人损害的，应当承担侵权责任。。

（三）公安机关履行法定职责应遵循的其他规范

除了上述直接规定公安机关和包括公安机关在内的国家机关应遵循的《民法典》规范，《民法典》其他规范对公安机关履行法定职责亦具有重要的意义。如在刑事执法中追缴赃物涉及《民法典》第311条有关所有权和其他物权的善意取得制度的适用；在执法中对犯罪嫌疑人、违法嫌疑人的财产采取强制措施时，则涉及对当事人财产是否合法的判断，以及是否可以对嫌疑人的合法财产采取强制措施等问题；在对犯罪嫌疑人、违法嫌疑人采取限制人身自由的强制措施或者处罚时，还会涉及嫌疑人近亲属中无民事行为能力、限制行为能力人的权利保护问题，等等。以上公安机关执法中的问题，毫无疑问都涉及《民法典》规范的适用。此外，公安机关在履行治安纠纷调解、交通事故损害赔偿调解以及帮助解决纠纷等法定职责过程中，《民法典》知识运用的重要性就更加不言而喻。

三、切实实施《民法典》在公安工作中的体现

（一）切实实施《民法典》在公安执法中的体现

公安执法主要体现为刑事执法和行政执法。作为刑事执法活动，要求公安机关严格遵守《刑法》《刑事诉讼法》等刑事法律规范；作为行政执法活动，应当遵守以《治安管理处罚法》为核心的各类行政法律法规。笔者认为，在公安执法活动中，公安机关切实实施《民法典》主要体现在以下几个方面：

1.当事人行为以及当事人之间纠纷性质的判断。由于法律规范竞合的客观存在，公安机关在接到报案或举报时，对当事人的行为或者当事人之间发生的纠纷，首先需要进行性质判断。如当事人报案称签订合同被诈骗，行为人的行为构成合同诈骗罪。由于刑法上的合同诈骗与民法上的合同欺诈在行为的表现形式上存在交叉，如果民警不清楚《民法典》有关合同欺诈的规定，就很难准确判断纠纷性质。如果错误立案并采取相应的刑事强制措施，则会出现错案；如果应当立案而未立案，则受害人的合法财产权利又难以得到有效的保障。

2.涉案财产与非涉案财产的判断。涉案财产与非涉案财产的判断本质上是合法财产与非法财产的判断。笔者认为，在判断合法财产与非法财产问题上应当依据《民法典》有关财产所有权取得、占有的规定以及有关交易行为的规定。其中，追缴涉案财产与民法上的善意取得制度之间联系较为紧密。所谓善意取得，是指无权处分人将不动产或者动产转让给受让人并移转占有，受让人以合理的价格受让，并且主观上不知道也不应当知道处分人的处分是无权处分，则受让人取得该不动产或动产的法律制度。就处分的不动产或动产的所有权而言，在善意取得制度中，原所有权人丧失所有权，受让人取得所有权。在刑事案件中，涉案财产如果被非法转让，依照《刑事诉讼法》的规定，需要进行追缴。显然，刑事涉案财产的追缴制度与民法规定的善意取得制度存在价值冲突。此前，最高人民法院在《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》第11条中明文规定了诈骗案件中赃款赃物的善意取得制度，即“行为人将诈骗财物用于归还个人欠款、贷款或者其他经济活动的，如果对方明知是诈骗财物而收取，属恶意取得，应当一律予以追缴；如果属善意取得，则不再追缴。”但该规定能否类推到其他刑事案件涉案财产的追缴，在实践中存在不同的做法。笔者看来，从体现法律适用的公正性和维护交易安全的角度，需要最高人民法院结合《民法典》的规定对涉案财物是否适用善意取得制度作出新的司法解释。

3.切实保障违法犯罪嫌疑人及其被监护人的人身权利。严禁刑讯逼供，严禁暴力取证应当是民警执法的常识，无论在刑法规范、刑事诉讼法规范还是在《公安机关办理刑事案件程序规定》中都有相关规定。法律规范之所以禁止刑讯逼供、暴力取证，其目的就是保障犯罪嫌疑人的生命健康权利。从民法的角度而论，生命权、健康权是一个人最基本的权利，应该得到普遍尊重，刑事案件的侦查人员应该树立保护犯罪嫌疑人生命健康权的意识，运用法律许可的合法方式侦查破案。此外，在公安执法活动中，依法对犯罪嫌疑人采取限制人身自由的强制措施，或者对违法行为人作出限制人身自由的行政强制措施、行政处罚，若该犯罪嫌疑人或违法行为人系无民事行为能力人或者限制民事行为能力人唯一的监护人，则公安民警的执法就涉及到案外人人身权利的保障。公安民警应当依照《民法典》的规定联系有关组织，为该被监护人指定监护人或提供临时生活保障，杜绝类似“民警执法导致3岁幼女活活饿死”事件①2003年6月4日下午5时许，成都市金堂县城郊派出所的值班民警黄某兵将涉嫌盗窃的吸毒女李某芳带回派出所调查。当晚10时许，派出所副所长王某与民警卢某等送李某芳前往成都市戒毒所。李某芳告诉王某，她的女儿李某怡关在家中无人照顾，并告诉了自己姐姐家的地址和电话。次日，王某要求黄某兵再次联系此事，黄某兵自称已给团结村派出所打了电话，对方回答“知道了”。此后，金堂县公安局城郊派出所再无人过问李某怡的事情。造成李某怡十几天无人照管，被活活饿死。成都市新都区法院对造成3岁幼女李某怡活活饿死的民警王某和黄某兵公开宣判，以玩忽职守罪分别判处王某和黄某兵3年和2年有期徒刑。冯玥，康晓光：李思怡事件——没有人幸免于罪，载于《中国青年报》，2004年8月25日。悲剧的再次发生。

（二）切实实施《民法典》在公安行政管理以及服务中的体现

根据《警察法》以及《民法典》等法律规范的规定，公安机关除了履行行政执法、刑事执法的职责外，还应履行危难救助、接受提存、调解（帮助解决）纠纷、调查责任人等义务。

1.危难救助。保护公民的人身安全、财产安全是各种法律规范的共同任务。民警依照《警察法》第21条规定，对人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形的公民立即进行救助，也是对《民法典》规定的公民人身权、财产权的保护，其行为价值和精神亦契合《民法典》的有关规定。

2.接受提存。依照《民法典》第314条规定，拾得遗失物的拾得人在拾得遗失物后，负有将遗失物返还权利人并及时通知权利人领取的义务，拾得人也可以送交公安机关等有关部门。当拾得人将遗失物送交公安机关后，其返还义务、通知义务即行消灭，该义务的履行因为其提存而转移给接受提存的公安机关。从立法本意上理解，公安机关接受提存是《民法典》对公安机关的义务性规定，公安机关在接受提存后，还应履行保管义务和返还义务。在权利人不明确的情况下，还需要通过发布公告催告权利人领取提存的遗失物。如果保管不善导致遗失物毁损灭失的，公安机关应当承担赔偿责任。

3.调解（帮助解决）纠纷。根据《治安管理处罚法》以及交通法规规定，公安机关对因民间纠纷引起的打架斗殴所发生的治安案件、交通事故引起的损害赔偿案件，可以在处理案件过程中对损害赔偿进行调解。根据《警察法》第21条有关“对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助”的规定，公安机关应履行对公民提出的解决纠纷要求予以帮助的义务。毫无疑问，在损害赔偿的调解、帮助解决纠纷中，《民法典》规范的运用显得尤其重要。实践经验表明，在调解中，受害一方当事人往往会提出各种请求，开展调解工作的公安民警需要依据《民法典》的规定，对受害一方当事人提出的请求作出“哪些于法有据，哪些于法无据；哪些是合理的，哪些是不合理的”判断，并有针对性地做好说理说服工作。

4.查清责任人。为了保护公众“头顶安全”，《民法典》第1254条规定了“禁止从建筑物中抛掷物品”，当发生高空抛物或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害的情形，公安机关应当依法履行“及时调查，查清责任人”的义务，为受害人权利救济提供必要帮助。

此外，对在户口管理及相关执法等工作中，掌握的公民个人、家庭以及违法犯罪行为人的隐私等信息，依照《民法典》的规定，公安机关以及民警还负有保密的义务，对掌握的个人肖像负有合理使用的义务，等等。

四、公安机关切实实施《民法典》必须解决的几个问题

《民法典》规范是检验公安机关执法工作的标尺之一。公安机关以及民警在严格规范公正文明执法实践中，要实施好《民法典》，运用好《民法典》，需要从以下几个方面入手：

（一）认识《民法典》重要地位，理解《民法典》与公安工作的关系

1.树立《民法典》在中国法律体系中地位极其重要的认识。《民法典》在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的《民法典》，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。在国家机关体系中，公安机关面向社会公众时面广、点多、线长，具有直接与社会公众接触的机会和条件，因此更应该发挥扎根基层服务群众的作用，推动《民法典》的实施，维护好广大人民群众的切身利益。

2.准确理解《民法典》与公安工作的关系。公安机关及其民警的工作，其根本宗旨是全心全意为人民服务，其工作的主要内容之一是保障人民群众的生命安全、人身自由、合法财产，这与《民法典》所保护的民事主体的民事权利是息息相关、完全契合的，其核心价值是一致的。因此，在公安工作中，无论刑事执法还是行政执法，甚至在公安行政管理、服务工作中都不同程度地涉及《民法典》的适用。正如前文分析，《民法典》既有涉及公安机关的明确的职责规定，也有与公安职责密切相关的规定，还有公安机关履行法定义务的规定，同时还涉及《民法典》规范与刑事法律规范、行政法律规范相衔接的内容。公安机关以及民警只有全面掌握《民法典》规范，清楚执法界限，才能在执法工作的各环节遵守《民法典》的相关规范，体现民法精神。

（二）对标《民法典》规范，清理公安执法所涉及的行政规章以及规范性文件

随着《民法典》的颁布和实施，根据《中华人民共和国立法法》规定享有立法权的机关，都应当对标《民法典》这一基本法律，对颁布的涉及公民民事权利的规定进行一次大检索，及时清理、修改甚至废止与《民法典》规范、精神不相一致的各项规定。公安机关也需要开展同样的工作，即对公安行政规章以及其他规范性文件进行立法上的废改立工作。对此，可用1995年3月6日公安部令第24号发布《租赁房屋治安管理规定》予以举例说明。笔者认为，无论是自然人、法人还是非法人单位，出租房屋是其行使房屋所有权的民事权利，出租人与承租人之间的租赁关系由民法规范调整。有关房屋租赁的治安管理，在《中华人民共和国治安管理处罚法》第57条规定了3种应受处罚的行为：一是将房屋出租给无身份证件的人居住的行为，二是不按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码的行为，三是明知承租人利用出租房屋进行犯罪活动不向公安机关报告的行为。在处罚上，前两种行为的处罚为“处二百元以上五百元以下罚款”，后一种行为的处罚为“处二百元以上五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。”在《租赁房屋治安管理规定》的规章中，将未办理登记手续的处罚确定为“没收非法所得，情节严重的可以并处月租金五倍以下的罚款”；将“出租给无合法有效证件承租人的行为”确定为“处以警告、月租金三倍以下的罚款”；将“发现承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动或者有违法犯罪嫌疑不制止、不报告，或者发生案件、治安灾害事故的”，确定为“责令停止出租，可以并处月租金十倍以下的罚款”。两相对比，不仅作为规章的下位法与上位法的规定不一致，而且也涉及规章将房屋租赁的民事行为与房屋租赁中的治安违法行为予以混淆，将“未登记的租赁所得”均视为“违法所得”而给予没收，显然与民法精神相悖。

（三）着力加强学习培训，弥补公安民警民法知识短板

公安机关切实实施好《民法典》，其前提是全体民警必须掌握《民法典》规范。笔者认为，由于长期受“重刑轻民”思想的影响，同时民法规范在公安行政执法、刑事执法中的适用往往不具有直接性，故公安民警对民法知识的学习缺乏内生动力。相较于其他执法司法主体，公安民警的民法知识从总体上看是存在较大差距的。为了适应新时代公安执法工作面临的新挑战，促进民警履职尽责、做好群众工作，应把掌握和运用《民法典》作为推进公安工作的必要手段，采取切实有效的措施，提升公安民警民法知识和运用《民法典》的能力。各级公安机关不仅应将《民法典》作为民警培训的必训课程，组织全体民警学习《民法典》，而且应当创新学法方式，如采取“民警讲民法”的方式，由民警自己总结民法知识在执法工作中运用的经验与体会，做到学用结合，从而提升全体民警依法维护人民权益、化解矛盾纠纷的能力和水平。