推动高等教育内涵式发展——基于高校项目支出预算管理的思考与建议

（北京师范大学，北京 100875）

稳步推进由以规模扩张为特征的外延式向以质量提升为核心的内涵式发展，是深化高等教育领域综合改革、加快推进教育现代化、建设教育强国的时代任务。这种转变对高等教育治理体系和能力建设提出了新的迫切要求。高校预算管理水平的全面提升既是高等教育事业内涵发展的重要保障，也是深化财税体制改革和改进预算管理制度的内在要求，更是高等教育治理体系能力建设的应有之义和关键抓手。然而，受到众多因素的制约，高校预算管理水平还不适应内涵建设和高等教育事业改革发展的要求，特别是在项目支出预算编制和执行环节存在比较严重的问题，突出表现为财事匹配度和教育经费的使用效益不高。本文从内外因作用的辩证关系中论述了高校预算管理在高等教育内涵式发展中的现实重要性，对当前高校项目支出预算管理和执行的困境及有益探索进行阐述，并从高校组织行为特征的角度进行深层次的行为逻辑分析，进而结合实际工作提出关于全面提升高校预算管理水平的思考和应对举措。

一、强化预算管理是高校内涵式发展的现实要求

高等教育是支撑国家经济社会发展的重要战略资源。因应时代变化实现更高水平的发展，通过知识创新、人才培养、智力支持等在实现“两个一百年”伟大奋斗目标的进程中发挥更大的作用，是高等教育作为社会事业的重要组成部分所应有的功能定位和历史使命。从根本上讲，高等教育是社会现象，不能脱离社会而存在，社会发展需要也是高等教育发展革新的动力源泉。[1]因而，作为一个相对独立的体系，高等教育必然受到来自社会诸多方面，特别是国家决策部门多种形态外在力量的介入。且从早期现代大学产生及其不断发展的历史进程来看，宗教团体、政府部门、社会组织等各种力量就在功能的演进中扮演着推动者的角色。高等教育内涵式发展作为事业改革发展的国家战略行为被逐步确定，①在很大程度上就是政府外在作用的产物。而预算制度作为政府进行财政资金配置的重要手段，自然地在加快实现高等教育内涵式发展的行为中发挥支配作用，是国家意志得以充分体现的集中着力点。结合全面深化教育领域综合改革特别是现代化教育治理能力提升的实际，内涵式发展对高校预算管理的外推力量着重体现在如下三个方面。

1.推进预算管理制度改革的要求

十八大以来，预算制度改进作为深化财税体制改革三大任务之首，在顶层设计和制度安排上基本形成了 “全面规范、公开透明”的定位。具体举措包括通过完善预算立法强化预算约束，预算审核重点由收向支转变，编制中期预算建立跨年度平衡，完善转移支付优化项目结构，健全预算体系加大统筹力度，清理挂钩事项提升资金效率等。[2]2014年，《国务院关于深化预算管理体制改革的决定》对改革的重要性、紧迫性、总体方向、各项工作进行了总体部署。在整个国家的预算拨款体系当中，高等教育作为国家教育事业的重要组成部分被纳入财政预算拨款的范畴。在预算制度的操作层面，高校是政府一般公共预算和编制的责任主体，高校预算拨款制度是高等教育财政政策的重要内容，也是我国高等教育经费投入机制的核心构成部分。相应地，适应经济社会发展和国家财税体制改革，按照十九大关于 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的明确要求，加快高等教育内涵式发展，高校经费预算管理必须要遵循和体现国家预算管理制度改进的要求。

2.高等教育投入体制改革的要求

在计划经济向市场经济体制转变的过程中，高等教育经费投入呈现出由政府包揽向投入主体多元化发展变化的趋势，但政府财政拨款投入一直扮演着极其重要的角色，确保了高等教育经费持续稳定大规模投入。统计数据显示，高等教育投入中财政性经费投入的比例较高，而且总量呈阶段性快速增长。例如，2017年高等学校教育经费约11 108亿元，其中国家财政性教育经费约6899亿元，占比为62%；而一般公共预算安排的教育经费约6328亿元，占财政性教育经费的比例为92%。然而，随着高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制②在《中华人民共和国高等教育法》中进一步明确，未来财政性教育经费将更加注重投入增加与结构优化相结合。而且在经济新常态下，如果国家财政收入增幅随经济增速放缓而变小，高等教育预算内财政经费投入的增幅也将随之发生变化。因此，按照重点投入、优先保障的原则，用好增量盘活存量，特别是充分发挥财政资金的激励和引导作用，向管理要效益、要质量，对强化预算管理以保证高等教育内涵式发展提出了新的要求。

3.高等教育内在动力激发的要求

改革开放以来，我国高等教育事业实现了长足的发展。单纯从规模数量的发展趋势来看，在学总人数和毛入学率分别从1978年的228万人和2.7%增长到2018年的3833万和48.1%。[3]但因应新时代国家重大战略实施的需要，高等教育在服务创新型国家和人力资本强国建设、服务走近世界舞台中央等方面还存在很大的不足，需要苦练内功。内涵式发展正是基于对高等教育事业发展基本规律和基本现状的深刻认识与准确把握形成的方向性判断，也是对新的历史阶段高等教育事业发展中内因重要性的时代性审视。即要从遵循事物发展内因通过外因起作用的基本规律，实现高等教育内部治理能力提升，以便充分利用外在推力，进而激发高等教育系统及其基本单元更加澎湃的内生动力。在经费要素的层面，预算管理体现了高等教育现代治理体系建设中政府与高校的关系，也作为高校内部治理的构成部分体现了预算管理能力全面提升的要求。进一步讲，就是要积极适应国家财政性教育经费投入的阶段性转变，按照有质量的高水平发展要求，坚持目标导向，通过科学合理的预算管理，来提高财政性教育经费的使用效益。

二、当前高校预算管理存在的突出问题与有益探索

高校是高等教育体系的基本活动单元，也是财政拨款的基本预算单位。在政策的层面，无论 “211”“985”工程还是 “双一流”建设，都以高等学校作为直接实施载体。从这个意义上讲，高等教育内涵式发展也是高校有质量的内涵式发展。随着全面改革的不断深化，中央和地方不断改革完善高校预算拨款制度机制，③在财政性教育经费投入使用的过程中，虽然高校内部的经费分配机制在一定范围内和程度上发生了积极的变化，但是从经费的总量和使用规则来看，并没有太大的实质性变化，突出表现为高等学校层面预算执行困难，尤其是项目类资金预算执行梗阻，经费使用效益不高，矛盾之处就在于财事匹配度不够。

1.以项目经费执行难为典型表征的预算管理困境

政府一般公共预算的教育经费支出是高校财政性教育的主要来源，即政府对高校的预算内拨款。从高校自身的支出分类来看，包括维持机构教学科研和日常工作正常运转的基本支出与高校为了完成特定工作任务和事业发展目标的项目支出，两者存着一定的占比，如中央高校的预算中二者的比例约为6∶4。[4]基本支出主要包括人员和公用支出两大类，项目支出的种类则相对较多，比如中央高校预算管理制度改革所重构的项目支出体系主要为六大项。在预算过程中，人员支出通常按照财政部制定的政府支出经济分类科目进行编制，公用支出基本上按照生均 （综合）定额的方式进行编制和拨付使用，存在的问题主要就在于预算下达的时间不够及时。

更大的问题则存在于项目支出的预算管理，应该说这种按项目的专项投入方式具有很好的针对性。对于高校在特定的领域进行持续建设，进而形成特色和有质量的发展，是极为必要的。但与此同时，由于多种因素加持所导致的项目管理过程中的问题，在实践中产生了一个十分显著的负面效应，就是在一定程度上导致学校对资源的关注超过了对教学科研本身发展规律的关注。专项资金的投入与管理方式，让学校内部的运转卷入项目的申请、执行、评估等持续重复和繁杂的事务性工作中。也就是说对于高校而言，争取到尽量多的项目和经费往往成为其优先组织行为目标。但是在随后项目实施的阶段，就出现了预算经费按时间和事项计划执行的困难，预算支出压力汇集到财务管理部门。

2.解决项目经费执行困难的预算管理改进探索

项目支出的预算拨款属于专项性质的财政经费，在资源配置的意义上，同纳入预算的基本建设和人员支出一样，项目支出的预算拨款学校是没有再次分配权的。[5]但作为实现推动高校有质量的内涵式发展极为重要的资源，为了尽可能地充分予以利用，高校会努力发挥相关职能部门的作用在预算工作上进行管理统筹，在实际工作中表现为呈递进关系的三种试探性预算管理改进办法。

一是校内职能部门一次性统筹下达预算。通常的预算方式是经由学校相关项目领域的职能部门进行预算管理，如科研项目的财政预算拨款由诸如科技处或社科处等部门负责项目的申报组织和额度管理，按照部门工作节奏进行项目的安排，分解预算。但其突出的问题就是职能部门预算下达比较缓慢，以至于有的项目接近年底仍在安排预算；同时，这种预算下达的方式对于具体的预算执行部门或者说经费的直接使用者——各院系所而言，因不掌握资金的数量和使用的总体情况而无法统筹考虑人才培养、科学研究、学科建设的规划，造成院级学术部门忙于跑机关、填报表、查经费的局面，预算执行因为事务性的内耗而执行率低。故而出现了预算统筹下达的办法，即各职能部门把预算一次性分配到各院系所，财务部门汇总职能部门的预算分配单，一次性下达全部经费。

二是推行作业成本预算编制和预算直达。一次性统筹下达预算的方式通过化零为整，在一定程度上解决了由职能部门预算管理分散引起的低效和迟滞问题。但这种学校行政职能部门预算管理下沉式的转移又面临学校二级业务单位院系所承接和综合管理能力不足的问题；且预算经费下达到院系所之后，还存在院系所经费管理能力与使用权之间的不匹配，以至于实践中出现的新问题就是院系所动力不足，项目申报慢，预算编制的钱和事不相匹配、碎片化，项目具体任务不清晰、不追责或弱问责的分钱现象比较突出，项目预算执行仍然困难。对此，相应的办法就是加大预算安排，建立预算直通车，对院系所新增经费需求预算，单独申请和单独论证。由学校财务部门直接建立与院系所的对接机制，减少中间环节。在预算编制方法上推行作业成本法，按项目活动编制预算，对项目进行严格论证，力求通过解决预算财事不结合的问题提升预算执行效率。

三是监测与考评为主导的项目预算评审。高校预算执行慢，表面看和学校财务部门休戚相关，实质上则是整个学校内部管理上的问题。应然的意义上各个行政职能部门代表的是学校的总体行政管理支持体系，但在预算工作中更多地从自身业务管理的立场分额度、要经费，以维持行政机构的影响力，而主观不太注重和客观上难以注重预算的执行和项目绩效。对院系所而言，在项目预算和执行环节回避内部矛盾，也更注重 “切蛋糕式”分钱。项目负责人则按照经费额度尽可能地 “编写”支出预算，而不用也难以完全考虑项目本身的真实需求。就算预算执行得不好，职能部门和院系所也无需承担直接责任，于项目承担人直接利害也不大。对此，可采取的办法就是加大监测与考评。成立独立的预算评审中心专门加强对预算项目进行可行性与合理性等方面的支持与服务性评审，按月或季度对各职能部门、院系的预算执行进行考评，年底评估考核结果与新的预算申请挂钩，执行不好的实施经费收回统筹，考评结果不好的项目扣减下一年度预算额度。

三、基于高校独特组织行为特征的预算管理逻辑

国家预算制度改革强调预算编制的标准化和公开透明，在加强预算的执行上要硬化预算约束，全面推进预算绩效管理工作，强化支出责任和效率意识。高校作为预算编制和执行的责任主体，尽管有财务部门主导的诸如上述项目预算管理改进的实践探索举措，但预算执行难的问题依然难以得到有效解决。笔者认为对问题的根本症结和其内在逻辑有待进一步认识和把握，改革的办法和改进的举措才能做到有的放矢，达到硬化预算的效果。

1.基于组织行为特征的高校预算管理逻辑阐释

作为一种类型的社会组织，高校具有一般组织的共性特征，但其独有特征也非常鲜明。就组织激励而言，大学作为一个非营利性组织，是一个每人都承担一些责任但没有任何一部分人对自己的行为负全部责任的典型利益相关者组织。[6]在组织行为上兼具理查德·斯格特的理性系统、自然系统和开放系统组织的特征界定。即寻求具体目标且结构形式化程度较高，参与者寻求着相同或不同的多种利益但认识到组织作为一项重要资源永久存在下去的价值，植根于其运行的环境并且参与者之间不断变换相互依赖的关系。[7]从组织内部治理的意义上讲，主要表现为在政府外在作用下高校内部行政和学术力量在相互作用中对资源的控制与组织总体目标的达成。尽管研究分析表明，现代大学治理日益从政府管控走向法人化治理，从具有集权色彩走向市场取向的分权，在以校长为核心的管理团队和以外部人士为主组成的董事会 （理事会）在大学治理中的地位与作用不断上升的同时，学术人员在校内行政和学术事务中的权威和影响力在逐步下降。[8]但是，作为高校主要功能得以实现的基本也是核心力量的学术性个体，以及这些个体通过正式和非正式组织形成的 “部落化”学术群体，在 “重大和重要的事情”上往往主动或者被动地通过一种 “消极的力量”释放自己的影响，进行行为和力量的制衡。

现在看来，由高校行政和学术部门以及学术行为个体参与的预算就是这样一种 “重要的事情”。就预算工作本身的专业性和复杂性而言，的确需要由专门的机构组织开展工作和进行预算的管理，代表学校进行资源的整体配置。其对于高校的核心功能来说属于派生性的保障服务，而且也是随着教育事业和经费规模不断发展而形成的。但是，在我国高等教育行政化的大气候中，随着专业化行政力量逐渐强大，预算职能部门利益逐渐凸显，而且具有资源控制型的影响力，于是预算就具有很强的管控性色彩。同时，代表学术力量的院系所和个体是经费支出事项的计划者和执行者，具有自己的专业能力和工作立场，但对于参与预算过程中的事务性工作较为业余和难以胜任，在预算编制过程中就会以自身利益最大化为行事原则予以积极或消极应对。更为要害的是，所有参与预算的部门和个人都不对预算执行的真实可行性和最终效果负完全责任。因而，就产生了上述高校预算执行因财事不够匹配而效率低的问题和难以有效改进的预算困境。而这一逻辑背后的根本制约就在于两种力量与生俱来的特性和趋利避害的利益行为冲突。

2.高校预算工作的两种基本模式及其利弊与应对

放眼世界，基于高校组织行为特征和预算逻辑的预算工作模式可以概括为各有利弊的两种：一种是以学校职能部门为主导的预算模式，另一种是以院系为主体的预算模式。比较形象地对应于学界所讨论的 “大学办院和院办大学”的两种情形，美国的哈佛大学和麻省理工学院可以分别作为两种情形比较典型的代表。大体而言，两种预算模式各有利弊，都会面临同样的挑战，即预算过程的分散性，原因就在于几乎学校每个学科方向和研究领域的每一位教师（学术个体）都是一个决策的主体。

具体而言，以学校职能部门为基础的预算模式，其显著的优点就在于其基于学校教学、科研、学科建设、国际交流、社会服务等方面专业化管理，通过相应的职能部门进行专门、专职和专业的预算组织与管理；其突出的弊端就表现为对经费实际需求的项目内容及其执行计划难以进行专业判断和掌握，有隔靴搔痒的意味。另一个不足之处就在于难以科学合理有效地充分辨识和体现学科之间的差异性。以院系为主体的预算模式，其显著的优点就在于预算编制和执行中资源的配置更加贴近教学科研等学术性工作的实际需要，预算能够较为充分体现不同学科的特点，有利于发挥院系所和个人的专业活动自主性；但缺点在于各自为战的分散性和碎片化，不利于在学校层面整体统筹规划，而且还受制于院系所的实际管理能力。

这两种不同利弊的预算模式，是高校内部高度专业化的教学科研体系与行政职能管理部门之间天然的矛盾使然，也充分体现在了当前高校预算工作的困境当中。从组织内部治理的意义上讲，两种预算模式及其利弊特征与高校内部院校两级管理的运行机制密切相关。而影响这种院校管理机制的因素有以下三个方面。一是高等学校学科的专业化程度与学科差异。以专业为基础的院级管理源于和适应这种学科的专业化和差异性。二是高等学校的规模。对任何一个组织来说，随着规模的扩大，受管理幅度的限制，必然增加管理层级。三是学校与院系权责利的变化与划分。而在此过程中，突出的问题就在于学校与院系权责利边界模糊不清，导致管理低效与预算软约束的问题。[9]

因此我们认为，由于高校教育活动产出成果的多样性、连带性、滞后性，可细化和可量化难度大，而且项目计划通常要根据研究推进进行必要的调整，在以学校职能部门为主导的预算模式下，定额制也许是一个相对比较有效的选择。而在以院系为主体的预算模式下，则要着重于对组织和个人的有效激励，解决好院系管理能力弱、责任体系不明确、生产分散化的问题，特别是要建立职能部门、院系所、教师个体等各行为主体激励与约束平衡的体制。

四、服务内涵式发展的高校预算管理提升建议

当然，高校内部高度专业化的教学科研体系与行政职能管理部门之间的冲突性矛盾并非不可调和，而是需要有一种体现价值共识和文化认同的预算模式选择，进而寻找一种具有针对性的解决办法或者说有效的制度安排与机制设计。

党的十九大明确指出 “中国特色社会主义进入了新时代”这一新的历史方位。一个显著的特点就是我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一矛盾反映在高等教育事业的发展要求上，总体上体现为由数量规模不足向质量效益提升转变的迫切需要。预算管理困境的破解当然紧紧围绕和服务于高等教育内涵式发展，服务于高校不断加快提高质量以在创新驱动、人才强国等重大战略的实施中提供智力支撑和人才保障。结合深层次的行为分析和逻辑阐述，我们在预算模式利弊改进意见的基础上，进一步提出助力高校内涵式发展的高校预算管理提升建议。

1.系统强化对高校预算科学合理性的认识

旨在解决国家预算制度改革的政策举措在高等教育领域、在高校内的行政职能部门和院系所，以及在个人中间 “落地”的问题。除了预算的严肃性和重要性，还要在科学合理性上通过可行的办法形成社会共识和预算参与者之间的共识。发挥预算管理的助力作用，破除和扫清各种有形和无形的束缚与阻力。特别是关于经费预算细化程度的问题，鉴于高校教学科研活动具有很大程度的任务和成果产出的不确定性，极为精细的预算编制是不切实际的，一刀切的强制性细化、量化预算管理的综合成本非常高，而且因为预算的编制难和执行难，预算管理的收益非常小。可以考虑根据实际情况和效果，以适度粗放的原则，进行项目预算的额度管理与范围管理。

2.全面提升预算管理部门的服务意识与能力

旨在解决高校预算工作流程中 “行政化”的负面影响，形成良好的预算制度改革和有效的预算管理氛围。这包括高校预算工作所对接的其外部政府相关职能部门和高校内部行政职能部门的预算服务意识与能力。关于政府职能部门的相关内容在预算制度及政府职能改革的顶层设计和政策举措中有相关的要求，更为重要的是进一步落实。而高校内部预算相关行政职能部门服务意识的回归，属于高校去行政化改革的内容。另外，在制度安排的层面，建议通过职与责的进一步明确和执行，对职能部门的权力进行规范化约束，与财务和院系所等部门进行预算效果责任的捆绑式追究，推动其与院系所及个人之间建立协商的预算管理态度与能力。

3.建立院系所财务管理成本中心与责任体系

旨在解决高校预算管理中院系所部门利益最大化、职责不匹配、预算参与能力不足的问题。理想的预算管理在于有一套机制，可以确保无论是以职能部门为主导的预算工作模式还是以院系所为主体的预算工作模式，都能对院系所参与预算管理的行为形成直接和有效的激励。因而，我们建议在院系所的财务管理上强化实施全成本核算，预算的编制上让经费跟着事走，从项目总体实际需求出发，避免预算的贪大求多，克服碎片化的分钱冲动。通过明确院系财务管理规范、责任人和会计岗位职责以及项目负责人的职责，形成自主权大责任也大和有权必担责的责任分担体系，扭转预算低效而 “罚不责众”的局面。

4.项目库常态化建设与绩效管理区别化实施

旨在解决高校预算管理中项目科学设立和绩效短期难以评估，不同类型的项目产出绩效难以衡量的问题。建议强化预算项目建设常态化，将专业机构和项目库建设真正结合起来，确保高校的预算与财务管理同大学学科发展、科研紧密结合。适应国家预算改革的要求，要强化预算的绩效管理。但目前存在的一个根本性问题是，大学教学科研的效果具有滞后性，无法评价真正的长期效果。另外，学科绩效指标的全面性则倒逼预算的切块化、碎片化。为了切实的绩效管理，建议进行财务绩效与业务绩效的区分实施。也就是按计划支出完成的财务绩效，实施短期评价；按计划支出带来的效果业务绩效，进行中长期评价。

注释：

①1999年高等教育扩招政策实施，高等教育毛入学率在2002年实现15%，进入大众化阶段。2010年中共中央国务院印发 《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（简称 《中长期教育纲要》），提出 “树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励高校办出特色、办出水平”。2012年3月，为贯彻落实胡锦涛在庆祝清华大学建校100周年大会上的重要讲话精神和 《中长期教育纲要》，教育部发布 《关于全面提高高等教育质量的若干意见》，明确提出 “坚持内涵式发展”，要求“牢固确立人才培养的中心地位，树立科学的高等教育发展观，坚持稳定规模、优化结构、强化特色、注重创新，走以质量提升为核心的内涵式发展道路”。同年，十八大报告进一步明确“推动高等教育内涵式发展”。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干问题的重大决定》要求深化教育领域综合改革，针对高等教育提出要 “创新高校人才培养机制，促进高校办出特色争创一流”。2017年，十九大报告指出要 “加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”。

②随着高等教育事业发展情况的变化和全面深化改革的推进，2015年和2018年进行了《中华人民共和国高等教育法》的两次修改，将1998年颁布实施的 《中华人民共和国高等教育法》第六十条第一款内容 “国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制”修改为 “高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、高等学校多种渠道筹措经费的机制”。

③关于高校预算管理改革是一以贯之的。在制度建设上，修订了高等学校财务制度和会计制度，按照一个专项对应一个资金管理办法的原则制定了中央本级教育项目资金管理办法；在强化预算管理上，根据 《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》编制教育三年滚动支出计划，强化中期财政规划对年度预算的约束，提高预算编制的前瞻性、可持续性；在规范资金分配管理上，中央财政一般公共预算教育支出的中央本级支出进行了基本支出体系的优化和生均定额拨款的完善以及项目支出体系的重构 （13个项目整合为6个）。转移支付上，中央对地方进行了清理、整合、归并，地方参照中央规范省本级支出和省以下转移支付。