《中华人民共和国高等教育法》20年发展报告——基于高校分类人才培养提质增效视角

（厦门大学，福建 厦门 361005）

本研究以 《中华人民共和国高等教育法》（以下简称为 《高等教育法》）规定的逻辑起点和全国教育大会确定的顶层设计为依据，以笔者主持的国家大型研究数据库的研究成果为基础，采用文献数据挖掘与分析、权威人士深度访谈、重大问题研讨会探究等方法，在此基础上综合升华成文。

一、审视的基本思路

《高等教育法》是我国高等教育领域最具系统性、权威性、指导性的法律。《高等教育法》于1999年1月1日开始颁布实施，历经2015年和2018年两次局部修正，20年来为我国高等教育的持续健康发展提供了有力法治保障。《高等教育法》实施的20年，是我国高等教育大发展、大建设、大投入的20年，人才培养质量稳步提升，高等教育的顶层设计成效及规模、质量、结构、效益的协同共进均取得令人瞩目的成就。

（一）《高等教育法》以人才培养为逻辑起点

《高等教育法》以 《中华人民共和国宪法》和 《中华人民共和国教育法》为基本依据，共有八章六十九条。该法的颁行，形成了以 《中华人民共和国宪法》为统领，以 《中华人民共和国教育法》为基本法，以 《高等教育法》为核心，以其他高等教育法律、法规和规章为具体内容和实施细则的统一协调的高等教育法律制度体系。

《高等教育法》第四条明确规定，“高等教育必须贯彻国家的教育方针，为社会主义现代化建设服务、为人民服务，与生产劳动和社会实践相结合，使受教育者成为德、智、体、美等方面全面发展的社会主义建设者和接班人”；第五条指出，“高等教育的任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设”；第三十一条指出，“高等学校应当以培养人才为中心，开展教学、科学研究和社会服务，保证教育教学质量达到国家规定的标准”；《高等教育法》第七条、第八条、第十六条、第六章也均体现人才培养这一主线。

总之，《高等教育法》规定，人才培养是高校的核心使命即根本任务，通过开展教学、科学研究和社会服务三大职能给予实现，是以人才培养为逻辑起点的法律，为高校人才培养工作提供了坚实的法律保障。

（二）全国教育大会对人才培养做出新的顶层设计

党的十八大以来，围绕培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这一根本问题，高校全面加强党的领导。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上指出，“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，加快推进教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育”，并强调 “坚持把立德树人作为根本任务”。

全国教育大会为高等教育改革发展指明了方向，提出了更高要求，为新时代高校培养人才提供了精神指引，也为高校贯彻落实新时代立德树人工程指明了发展方向，这与 《高等教育法》突出人才培养的根本要旨高度契合。

（三）本报告的分析思路和基本结构

《高等教育法》第七条规定，“国家按照社会主义现代化建设和发展社会主义市场经济的需要，根据不同类型、不同层次高等学校的实际，推进高等教育体制改革和高等教育教学改革，优化高等教育结构和资源配置，提高高等教育的质量和效益”。本报告充分把握不同类型高校的人才培养规律，从高校分类发展的视角切入，以人才培养为主线，坚持客观、科学、公正的原则，从高校分类体系的构建、高校分类人才培养规律、高校分类管办评协调等方面，深入考察 《高等教育法》实施20年来高校分类人才培养工作的基本情况，并对存在的问题进行剖析，在此基础上提出相应的改进建议。

二、《高等教育法》实施以来我国高校分类体系构建

《高等教育法》颁布20年以来，我国高等教育人才培养取得显著成绩，尤其是党的十八大以来，陆续推出 “双一流”建设、高校分类设置体系、“双高计划”，并进一步实施 “双万专业”“双万课程”计划，我国高校分类体系初步构建，着力提高人才培养质量，取得巨大成就。

（一）国家主导、地方统筹的高校分类体系基本成熟

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》发布，其中明确提出“建立高校分类体系，实行分类管理……在不同层次、不同领域办出特色，争创一流”。2017年，《教育部关于 “十三五”时期高等学校设置工作的意见》将高校设为研究型、应用型和职业技术型三类，初步形成了国家层面的高校分类体系指导框架，并提出了国家主导、地方统筹的高校分类指导思想。

近年来，全国各省市纷纷出台了各自的分类体系。综改试点的上海市提出了十二宫格分类体系：依据高等学校职能、学科门类或主干专业大类两个方面，将高校分别划分为四种职能类型和三种学科特色类别。北京市将高校划分为研究型大学、特色大学、应用型大学和技能型大学四种类型。云南省提出将高校划分为高水平大学、骨干特色校、应用型本科和技术技能型高校四种类型。

由于国家高校分类体系与上述直辖市、省高校分类体系几乎同时出台，国家主导推进与地方统筹之间的关系有待进一步协调。

（二）不同类型高校发展思路基本明晰

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，高等学校类型要与自身培养模式特点相适应，着重培养创新型、复合型、应用型人才以适应社会需要。在国家顶层制度设计及相关配套制度不断完善的基础上，不同类型的高校办学定位和发展思路逐渐明晰。

1.研究型高校发展定位

研究型高校的直接设立与试验现已成常态。研究型高校的各项活动围绕国际重大创新，以推动国家产业转型升级与服务地方重大创新为主，注重探索未知，面向未来，高新科教融合创新；学校不断创新理论和产出高新科技，在此基础上培养一流人才并支持高新科技前沿发展。学校旨在培养国内外一流研究水平的学生，有足够的资源支撑学术型博士生、硕士生和本科生的培养，且博士在校生数占研究生在校生数比例较高。

2.应用型高校发展定位

应用型高校队伍正在不断壮大。应用型高校服务国家急需和区域技术技能创新积累，与区域经济社会发展和产业转型升级产生联动，对接区域和行业对人才的需要。学校通过卓越实践教学、校企合作和应用研究进行人才培养，推动行业产业转型升级与服务地方重大创新；学位授予层次主要包含本科、硕士和博士，本科学位授予人数比例较大。学校以实践教学研究和应用研究为主，服务区域经济和产业转型。

3.职业技能型高校发展定位

职业技能型高校的类型特性正在独立建构，职业型本科院校队伍已见雏形。职业技能型高校以直接服务职业分类发展为宗旨，以促进就业为导向，主动适应经济社会发展，特别是技术进步和生产方式变革以及社会公共服务的需要。学校组织架构以面向专业为主，围绕培养经济社会和产业发展实际需求的一线专业技术人员和高技能人才展开。学校通过校企合作、深化产教融合进行人才培养。

（三）不同类型高校人才培养成效显著

《高等教育法》实施20年来，我国高校人才培养成效显著，人才培养质量不断提升，不同类型高校人才培养目标虽然各有侧重，但均成效卓越。

1.高校就业率保持稳定

高校毕业生整体就业率较为稳定，就业率数据的可靠性正在严格的监管下逐步提高。不同类型高校的毕业生就业结构各有特点。“双一流”高校本科毕业生多选择深造；传统老牌地方本科院校毕业生出路多元；建校历史较短的地方本科院校应用转型迅速；高职高专院校毕业生倾向于直接就业。

2.用人单位满意度较高

20年来，高等教育结构进入良性建设阶段，在科技与经济为首的整个产业界推动下，我国综合国力突飞猛进，这得益于数以亿计的高校优质毕业生的人才支撑。从北京和浙江等地区相关机构的调查数据看，用人单位对毕业生的满意度整体呈上升趋势，毕业生各项能力达到优良水平。

3.大学生满意度呈上升趋势

根据笔者主持的 “国家大学生学习情况调查研究数据库”（以下简称NCSS）成果显示，大学生对学校的总体满意度、学习收获、专业满意度都呈现逐年递增的趋势，说明我国高校人才培养质量在稳步提升，但不同类型院校在办学成效方面有所差异。NCSS在2011—2019年连续调查了大学生极端应激下的极端应对状态倾向等，总体呈现出连续下降的趋势。这说明我国大学生在应激应对方面的能力有较大幅度的提升，出现恶性事件的可能性大幅下降。在价值观层面，我国大学生对于 “想要的生活”排序在2012—2019年均大致显示为 “修身、齐家、治国、平天下”的价值选择顺序。对于新时代的大学生成长而言，中华传统文化价值明显，先完善自身，协调好小环境后，才能更好地为社会服务。

4.高等教育促进了社会代际流动

高等教育是促进社会代际流动的重要途径，“读书无用论”缺乏实证依据。中国社会综合调查数据 （CGSS）2003—2015年的数据分析显示，社会代际流动模式并没有呈现出日益固化的态势，且个体自身的教育成为影响社会地位获得的首要途径，这种影响效应在市场化改革后显得更加突出。高等教育近些年在增进社会流动模式的公平性上发挥着重要的作用，更高的能力和学历意味着更多的社会回报。

三、我国高校发展的体制机制需要进一步理顺

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，“研究制定高等学校分类设置标准，制定分类管理办法，促进高等学校科学定位、差异化发展”。虽然 《高等教育法》及相关政策文件强调高校分类发展，但是，当前高等教育体系中“一头一尾”较为明确，然而应用型大学在体制机制的设计、办学资源的配置及自我寻位过程中仍存在诸多问题，与行业产业脱离，社会服务能力薄弱，与研究型高校具有较高同质性，存在 “中部塌陷”现象。

（一）中央与地方、产业之间的关系尚未理顺

现行的 《高等教育法》对我国高等教育分类指导和特色发展相关的法律条文有粗略规定，但不太明确、表述不够。

在 《高等教育法》中规定的有关高校服务地方经济社会发展方面，近年来，国家出台了很多政策。比如，关于创新创业教育、进一步深化产业融合、加快现代职业技术教育发展等，都对各级政府及相关部门提出了明确要求。但是省、市两级政府在贯彻落实上有滞后、有弱化，缺乏具体的政策、措施、项目和资金等保障。虽然总体上高校与地方、产业、城市的关系有明显改善，但是距离 《高等教育法》的要求，与习近平总书记提出的高等学校 “四个服务”的要求相比，还有很大差距。

建议按照 《中华人民共和国教育法》的要求，《高等教育法》也应该明确，省、市两级政府应该把当地高等学校的分类发展规划纳入地方经济社会发展规划，一起推进，促进高等教育与地方经济社会发展同频共振，协同发展。在这方面还有很多工作要做，在立法执法、地方发展、学校发展中应充分体现。

（二）体制机制不利于应用型高校特色发展

1.学术评价标准对应用型大学的错误引导

《中华人民共和国学位条例》按是否授予学位及授予学位层次构建无授予学位的专科和授予学位的学士、硕士和博士三级分层制度，争取更多学科数量、获得更高层次学位授权点成为高校的共同追求。精英层级思想催生学术评价标准，应用型高校在片面学术标准主导的高校排行榜中常名落孙山，由于高校排行榜关系到高校社会评价和生源，应用型高校只能选择铆足劲头奋起直追研究型高校。在传统标准的重压之下，应用型高校若坚守初心，则容易在社会第三方发布的排行榜处于不利位置；若选择两头兼顾，也会因基础研究薄弱的先天不足而分身乏术，更丢弃了自身应用型研究的优势。

2.高教资源配置不利于应用型大学特色发展

我国优质高等教育资源集中于重点建设高校，形成高校发展的 “马太效应”，对于应用型本科高校，欠缺精准扶持政策。虽然自2015年教育部等三部委引导部分地方普通本科高校向应用型高校转变以来，全国已有27个省份364所高校进行了转型试点；2016年发改委等部门在全国遴选100所高校，开展产教融合发展工程，每所支持1亿元；2017年教育部明确了应用型高校的类型存在，但由于国家尚未制定应用型高校设置和评估标准，众多地方应用型高校为追求更多优质高等教育资源，容易陷入学术型发展老路，从而难以走上特色办学之路。

（三）协助应用型高校走出 “中部塌陷”的建议

1.提取高校分类核心标准为应用型高校正名

明确高校分类核心标准是理顺高校分类设置的依据。应用型高校以应用研究为主进行知识生产，吸收科研成果并转化、转移和积累，注重科研服务产业转型和区域发展，应用研究引领和支撑教学，通过对科研成果的转化吸收作用于教学。建议将高校分类核心标准作为高校分类设置、分类办学、分类管理和分类评价的参考要素，明确研究型、应用型不同类型高校办学和管理的质量标准，改变以学术性为导向的评价标准和资源配置方式，为应用型高校正名。

2.凝练比较优势促进应用型高校精准寻位

指导应用型高校精准寻位，制定最适宜办学的战略规划，提升应用型高校竞争力。应用型高校应根据高校所在区域、行业产业和要素禀赋，形成比较优势，克服盲目追求研究型发展的 “路径依赖”或理念误区。与研究型高校相比，应用型高校的比较优势在于应用科学研究支撑人才培养和经济社会创新发展，专业设置与地区经济结构和产业结构耦合度较高，知识溢出具有较高的行业、产业和地区贡献度。应用型高校唯有立足比较优势，才能避免陷入“路径依赖”。

3.从注重学科平台建制转向创新链条建设

应用型高校的个性化内涵式发展路径应从知识体系建设转向系统的产学研合作，以创新建设取代平台建设，集中优势资源形成创新链条的体系化设计。应用型高校的创新链条打破一级学科、二级学科、专业设置的垂直体系，更加注重横向联合多个相关学科和专业，从不同领域寻找促进行业发展和管理创新的方法。应用型创新链条的动态性体现在跨越知识生产的不同阶段，将应用科学研究成果转化，促进产业转型，解决一线热点问题。

4.从统一专业教学计划转向多样化专业课程组合

目前很多应用型高校采用与研究型高校高度相似的教学计划与课程体系，人才培养出现严重的同质化现象，没有发挥和凸显比较优势。应用高校需根据自身定位、所在区域经济特点以及自身的学科发展优势，开设专业课程，构建特有的课程体系，满足学生自主选择课程，由不同课程和课程模块组成实现差异多样化的专业训练，真正实现不同高校的人才分类培养。

四、我国高校管办评分离改革有待进一步打破梗阻

对依法形成政府管理和监督、学校自主办学、社会各界参与和评估的教育公共治理新格局的要求，高校管办评分离改革尚存在政府权力下放不顺畅、管办评关系不协调、高校的治理能力薄弱、社会评估机构杂念多等问题。

高校分类设置是管办评分离与协调的起点，需尽快理顺这一影响高等教育领域全局的关系。

（一）政府管理高等教育方式有待改进

1.清单管理方式尚未普遍推行

2017年教育部等五部门联合下文，将一批权力下放到地方政府和高校，但相关政府部门尚未建立高等教育行政权力清单和责任清单制度，现实中依然存在对高校办学过多的外部行政干预，高校和教师处在不停被检查的状态。各级政府综合运用各种有效手段引导和督促高校规范办学的能力有待提升。

2.高等教育管与评的关系需理顺

《高等教育法》第四十四条规定了教育评估的主体，《普通高等学校教育评估暂行规定》和 《教育督导暂行规定》细化了行为。但这些法律法规都未对教育评估中介组织及其活动的法律地位给出明确界定，教育督导与教育评估未理清关系，一些社会组织为自己的商业利益绑架评估活动。

3.高校分类评价机制不能满足高校分类管理的需求

我国高等学校分类已经定为研究型、应用型和职业技能型的体系，但是与此相对应的高校分类设置标准和评价机制还在研制中，高校分类设置标准与评价机制体制建设滞后于高校分类管理需要。

（二）省级政府高等教育统筹能力有待提升

《高等教育法》第十三条明确国务院统一领导和省级人民政府统筹协调相结合。目前，省级政府高等教育统筹权作用发挥还存在以下问题。

1.省级政府高等教育统筹权存在不确定性

国家对省级政府高等教育职责的确定依据主要是各种政策性文件，行政色彩浓厚，使得省级政府统筹权行使面临诸多困难，存在不稳定性，效力较低，容易形成 “放—乱—收—死”的循环。

2.省级政府高等教育统筹权发挥缺乏协调机制

省级政府习惯于纵向指令，横向统筹协调机制没有有效建立，缺乏正式规章制度，统筹权的运行难以实质性启动。高等教育发展需要组织、发改、财政、人社、教育等多部门协同配合，部门之间不配合将导致人才培养出现重大缺失项。教育部门作为相对弱势部门，许多跨部门难题无法自己解决。

3.省级政府高等教育统筹权监督机制不健全

2017年国务院办公厅印发了对省级政府履行教育职责的评价办法，但目前仅有7个省级政府教育统筹综合改革试点进行了些许探索。国家难以科学评估省级政府统筹绩效，地方人民代表大会等部门对省级政府高等教育统筹权的监督缺乏依据。

（三）高等学校办学自主权落实还不够到位

《高等教育法》第十一条规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。教育部、人社部按照国务院统一要求，缩减行政审批事项，高校在选拔录取、专业设置、人才招聘、资产管理、职称评审、设置研究生院等方面获得了更多的自主权。在调研中发现，现行管理方式仍存在不适应之处，高校办学自主权在落实中仍存在一些问题，《高等教育法》缺乏硬性约束力。

1.高校办学中的方向性迷失

我国高校办学目前依然存在四大问题和三个脱离。四大问题：一是学科专业划分过细过小及关联度低，学生的学科专业视野狭窄；二是对人文情怀和科学素养的并重培养不够重视，将通识教育误解为知识泛化；三是校企合作、产教融合不够紧密，学生的实践能力培养明显不足，难以满足产业发展对人才的结构化需求；四是教师评价片面强调科研或过度强调教学，无视 《高等教育法》的开展教学、科学研究与社会服务三项高校职能共促人才培养中心工作的规定。三个脱离：一是专业与学科脱离，很多专业并没有建在学科上；二是教学与科研脱离，科研对教学的引领作用明显不足；三是教师与学生脱离，忽视了教学过程是教师与学生要素紧密互动促进的过程。

2.对高校办学自主权度的把握不明

《高等教育法》有着严密性和完善的逻辑，里面有几条线，通过不同的中央机构分路实施。从全国人大的执法检查的模式来看，需要谨慎评判这种多头收放的效果。办学自主权下放是高校20年来的重要发展动力。没有自主权的下放，学校会是死水一潭，模式同化。但我们如果按照这条路继续走，就涉及有些方面无权可放，有些方面在收权。这就带来高校办学自主权度把握不明的问题，其中尤其严重的几个问题如下。第一，中西部高校办学自主权较弱。应该落实中西部高等学校办学自主权，尤其是公办学校，在专业设置、职称评聘、人员编制、贷款融资、规划建设、招标采购、资产处置、学费标准等方面，管得较多、统得过死，办学活力不足，与民办高校形成巨大反差。政府放管服改革缺乏系统性，该服务的做不到位。第二，高校选人进人自主权落实不到位。《高等教育法》第三十七条规定，高校自主设置内部组织机构和评聘教员。由于地方政府人社、编制和教育部门的深度介入，不少地方高校的内设机构、干部职数、岗位设置和聘用均须由政府审批。应用型本科高校和高职院校引进行业技术人员比较困难。第三，高校招生自主权受到压缩。虽然 《高等教育法》规定政府只审核办学规模，但学校在录取标准、招生规模、生源分布、专业设置、收费标准等方面必须接受中央和地方教育、物价等行政部门的双重直接调整和控制，学校很难根据实际情况真正进行自主招生。

3.学科专业设置权受限

地方高校设置专业需要经过地方教育、人社行政机关和国家教育行政机关的管、审，承受着比部属高校更多的限制和束缚。地方高校需要对接地方产业，灵活设置专业，《高等教育法》第三十三条也规定高等学校依法自主设置和调整学科、专业，但事实上高校学科结构不够优化，专业布局不尽合理，专产对接不顺畅，学科交叉协同与集成不充分。

4.高校办学信息公开落实不到位

目前，多数高校都已建立了信息公开的平台。但对照 《高等教育法》第四十四条和教育部 《高等学校信息公开办法》《高等学校信息公开事项清单》的规定，高校许多信息尚未公开。

（四）高校内部治理结构尚需进一步完善

《高等教育法》规定，高等学校设立即获法人资格，“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。依法治教关键在依法治校。《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》特别强调要完善大学内部治理结构。然而，简政放权不到位和高校治理不规范并存，现代高校法人制度、高校内部治理结构尚不健全，影响着高校创新能力的提升和办学特色的形成。

1.我国大学职能与使命之间的关系混乱

我国教育学界与各级教育行政、教育评估部门普遍有 “人才培养=教学=课堂教学=教师课堂教”的误区。《高等教育法》中规定高等学校应以人才培养为中心，同时确认高校应开展教学、科学研究和社会服务三项职能。2017年2月，中共中央、国务院印发 《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》，强调“高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作的重要使命”。人才培养是核心使命，教学相长、科学研究和社会服务三项职能不可偏废。仅仅强调人才培养等于开展教学，有严重降低高校人才培养质量之虞。

2.政府与公办高校法律契约关系有待推进

人才培养为百年大计，需要以法治教的稳定性，克服行政治教的短期效应。公办高校外部法人治理结构建设尚需加速，政府与高校之间的法律契约关系有待推进，政府的规范管理与高校的自主办学应有效分离。一些公办高校主要领导流动过快，变更频繁，导致不愿意去做打基础的事情，不考虑长远的发展和规划。

3.高校治理的参与主体权力结构尚待完善

《高等教育法》第四十二条规定了高等学校学术委员会的职责，第四十三条规定了高等学校教职工代表大会等组织形式。当前，高校主要由党政两大系统人员控制，部分书记依法治校的理念并不很牢固，校内各类委员会的关系也不明确且易出现决策冲突，功利性现象较明显，内部其他利益相关者参与不够或较弱，外界利益相关人几乎没有参与。高校内部权力生态关系的失衡造成了处于弱势地位的学生群体缺乏切实有效的利益表达与权利救济机制。

4.《高等教育法》对教师权益的保护还需加强

我国高校人事制度改革带来很多新问题，需要法律上给予回应，而 《高等教育法》对人事制度改革的规定性非常少。高校对各类教师签订合同与考核要求较为随意，教师没什么发言权且处于不利地位，引发很多维权事例。所以 《高等教育法》与 《教师法》如何衔接及在教师权益界定上做出回应至关重要。

（五）高等教育投入保障存在问题

《高等教育法》实施以来，不断完善高等学校生均拨款制度，全国有31个省份地方普通高校生均拨款水平都基本达到了1.2万元，各省已全部建立高职院校生均拨款制度。目前，高等教育投入保障仍存在一些问题。

1.省级政府对地方高校的财政保障相差悬殊

相较于东部省份，不少西部和东北省份政府对高等教育经费投入不足。省级政府对地方高校的财政拨款总量存在滞后现象，有些地方政府对高校重设置而不重持续建设。经济落后地区高教经费持续短缺，有些高校甚至难以保障基本运行。

2.不同类型高校财政投入保障差异巨大

占全国普通高等学校数和学生数九成以上的地方高校，获得的财政性教育经费仅占全国普通高等学校财政性经费收入的六成左右。虽然国家提出2017年高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000元的硬性要求，近四分之一的省份依旧沿用原文件要求。

3.民办高等教育办学投入严重不足

民办高校是我国高等教育体系中的重要组成部分，全国每5名大学生中就有1名在民办高校就读。《高等教育法》第六条规定，“高等教育要以举办者投入为主，各方合理分担培养成本”。调研发现，民办高校经费来源渠道单一，办学经费以学费为主，其投入明显低于公办高校。许多民办高校经费投入少，主要依靠学费办学。一些股份制公司以商业模式大量收购与运行民办高校，相关法规制度跟进不及时，存在较大不稳定隐患。

五、《高等教育法》与其他法律法规存在抵牾现象

（一）《高等教育法》法理的异化

以 《高等教育法》名义，我国教育行政部门制定了各种各样的政策与规章。这在起到法律具体化作用的同时，也让法律彼此之间又变得相对独立，法律的作用可能还不如政策的作用大。回顾 《高等教育法》20年走过的路，政策的影响比 《高等教育法》要大。

我国名义上是大陆法系、是成文法，但在执行过程中，由于国情太复杂，所以实际上是案例在起作用，各级教育行政部门的政策及推行高教案例的示范作用，形成了类似英美法系的判例法倾向。从法律视角去判定 《高等教育法》执法的有效性，就成为难以讲清楚的一个问题。

（二）对违反 《高等教育法》的行为缺乏制约

《高等教育法》的司法监督和执法作用有限，在各级行政部门的法理感较弱，缺乏刚性制约，《高等教育法》与高校章程之间的法律纽带也较弱。《高等教育法》作为相对宏观的上位法，与 《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国中外合作办学条例》等定向明确的下位法规相比，后者实施效果更好，且与 《高等教育法》关系较弱。《高等教育法》既缺乏对政府管理的程序性规范，也缺少对高校自主办学的有效保障，导致政府干预高等教育的权力与高校自主办学权利可能出现冲突。国家在管理高等教育的过程中一定程度上存在缺位、越位、错位现象，高校也存在依法办学意识淡薄与维权无法可依的现象。

依据 《高等教育法》的规定，政府、教育行政部门、有关主管部门、高校都可以作为《高等教育法》的执法主体，但它们之间的法律地位及其相互之间的权利义务界定并不十分明确。《高等教育法》大量规定了高等教育行政管理权和行政机关应承担的法律责任。但是，行政违法责任较为笼统和模糊，仅第六十六条规定 “对高等教育活动中违反教育法规定的，依照教育法的有关规定给予处罚”。相关行政政府规章也缺乏相应的认定、处罚机制与制度规范，对这些行政违法行为无法有效制约，难以追究行政违法责任。

对此，建议加强 《高等教育法》配套法规建设。加快健全 《高等教育法》与高等教育行政法规、行政规章、规范性文件之间位阶层次分明、效力等级清晰，实体法与程序法相互配套，高等教育法律与高等教育政策、教育改革实践相协调的高等教育法律法规体系。同时，应该进一步强化高等教育执法，明确执法主体的法律责任和义务，维护 《高等教育法》的权威性和执行力。

（三）《高等教育法》与学位制度不甚兼容

《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）于1980年第五届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过，该条例出台于改革开放初期，距今已有40多年，虽然2004年进行过局部调整，但是国家经济社会发展、国际国内教育系统变革，内外部环境都发生了巨大变化，有许多条款与 《高等教育法》等存在不相协调的问题，目前已不能满足学位管理实践和高等教育事业发展的需要。例如，《学位条例》第十三条规定，“对于在科学或专门技术上有重要的著作、发明、发现或发展者，经有关专家推荐，学位授予单位同意，可以免除考试，直接参加博士学位论文答辩。对于通过论文答辩者，授予博士学位”。在现实操作中难度较大，亟需调整。2019年7月，国务院学位委员会印发 《学士学位授权与授予管理办法》，明确了学士学位授权审核的权责和省级学位委员会制定审核标准和办法，继续推动 “放管服”改革，有博士学位授予权的高校可自主审核学士学位授权。

对此，需要从整个教育法律体系建设的角度出发，对 《学位条例》和 《高等教育法》做出联动修订，可以把多年来行之有效的现行做法补充写入法律。近年来，国务院学位委员会、教育部对修订 《学位条例》立法工作积极回应，2016年，国务院学位委员会办公室专门成立《学位条例》修订工作组。《中华人民共和国中外合作办学条例》也存在着类似情况。当前，国家正在深化高等教育领域 “放管服”改革，大力推进 “管办评”分离，保障高等学校的办学自主权，急需法律保障。因此，联动修订 《高等教育法》和 《学位条例》，构建具有中国特色的学位制度，对全面实施依法治教、深化高等教育改革具有十分重要的意义。

（四）高等教育对未来创新尚不适应

当前，新科技革命浪潮风起云涌，世界正处于百年未有之大变局，高等教育正处于深刻的根本性变革之中。特别是大数据与人工智能异军突起，固定时间、固定地点的学校教育正在向任何时间、任何地点的 “泛在教育”演变，校园、教室发生颠覆性变化，未来的世界环境是不确定、复杂、模糊和多变的，这对高校人才培养模式提出新要求、新挑战。

对此，高校急需积极适应未来时代变化，努力实现创新驱动发展和经济转型升级。高校要利用智能技术加快推进人才培养模式更新，教学方法改革，构建包含虚拟环境、智能学习、交互式学习的新型教育体系，培养学生的创造性思维、批判性思维、信息处理能力和沟通交流能力，培养学生终身学习的能力。高校亟需突破现有学科格局，促进跨界融合，大力培养复合型、创新型高素质人才。

六、依法育人需要科学规律指引及作为修法核心

人才培养是 《高等教育法》限定的高校中心工作。《高等教育法》规定：高等教育要培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才。全国教育大会强调，要努力构建德智体美劳全面培养的教育体系，“三全育人”体系正在形成。高校在实际办学活动中必须要遵循学生自身的学习规律，进行教育教学制度和实践活动设计。然而，制度设计和实践活动中大学生学习规律应用的缺位现象较为突出。

（一）中国大学生学习规律应用的缺位

1.高校人才培养要素结构缺乏系统化设计

我国高校人才培养易陷入 “人才培养=教学=课堂教学=教师课堂教”的误区，第一、二课堂联动机制的应用缺位。在现有的人才培养模式中，课堂教学，尤其是教师 “教”的课堂教学被认为是最重要的方式。然而，在NCSS的相关研究中发现，无论是学生的学习收获，还是学生的就业能力形成，都是学生多维体验的结果。在教育培养因素中，教师教学、同伴互动和实习实训对学生就业能力四因子的自我评价均产生了显著影响。NCSS研究发现，学生对教师教学、同伴互动和实习实训体验越好，他们对就业能力的自我评价就越高，并且实习实训、同伴互动分别是影响就业能力不同维度最重要的两个因素。因此，在人才培养过程中，仅仅课堂教学，甚至教师的 “教”，都是远远不够的，第一课堂与第二课堂的有效联动，师生、生生间的有效互动，才是促进大学生成长的关键因素。

2.隐性教育规律在高校人才培养过程中应用缺位

NCSS 2013—2019年的调查结果显示，大学生认为最重要的三个要素均为：学校学习风气＞与室友的关系＞学校的就业指导；而最满意的三个要素则是：与室友的关系＞与其他同学的关系＞与专业指导老师的关系。由此可见，室友关系既是学生最满意的成长要素，也是他们认为较重要的要素之一。室友关系以及学风与其他室友要素等朋辈关系都是影响大学生全面发展至关重要的因素。宿舍文化建设理应成为学风建设和人才培养的核心组成要素。然而，在高等教育实践过程中，宿舍文化建设尚未引起高校管理者的充分重视，过分重视显性的课堂教育而忽视隐性教育是当前高校管理上存在的重大制度缺陷。

3.“U”型年级发展规律在高校人才培养中应用缺位

NCSS的诸多研究结果显示，不同年级大学生在适应性、学习方式、课堂体验、学习收获、满意度等方面，均呈现出明显的 “U”型发展规律，突出表现为大二、大三学生的体验水平明显低于大一和大四的学生。这一方面反映了大学生成长过程中的无助，另一方面也凸显了高校在人才培养过程中存在的问题，即高校的培养方案和相应的培养模式并未充分考虑学生的年级成长的马尔可夫链规律，“学习压力”“人际压力”等依然是低谷期学生所反映的主要问题。如何遵循或应用这一规律是我国高等学校在人才培养过程中做到事半功倍的重要利器。

4.质疑能力在高校人才培养过程中缺乏足够重视

在笔者主持的NCSS项目组与英国剑桥大学的联合调查中发现，中国大学生在知识的建构能力方面已体验较好，而质疑能力方面的体验则差强人意。在终身学习时代，建设创新型国家的关键在于科学创新型人才的培养，而质疑能力则是科学创新不可或缺的能力之一。因此，在新时代背景下，如何培养大学生理性批判的思维与能力，需要引起我国高校人才培养的足够重视。

（二）中国大学生学习规律应用的制度建议

1.搭建学生交流互动平台

高校除了要重视传统的知识传授以外，更要关注同伴之间的交流与互动。推进信息技术与教育教学深度融合，搭建不同学科学生的交流互动平台，进而促进学生跨学科、跨学校、跨地区进行交流学习。要将大学生在第一、二课堂等多元课堂的表现和学习成果量化考核，对学生进行分类评价，构建学习研究型、实践技能型、社会活动型、特长特色型等类型开展评价，充分引导因材施教。

2.注重宿舍育人功能的发挥

室友是影响学生学习成果的重要因素，学校在进行宿舍文化制度设计的过程中要结合学校的定位、学科特色等因素从育人的角度创新制度，让室友关系和学风在学生发展中发挥正向功能。创新高校学生宿舍的针对性教育、非正式组织治理、专业化服务模式，打破高校条块分割的育人制度设计，形成正向的宿舍文化育人的良好氛围。

3.注重实习实训的开展

学生要就业，所学的专业知识就不能仅停留在课堂的教师传授，更应当通过实习实训等实操手段将理论联系实际，真正做到学以致用。因此，加强实习实训是培养学生就业能力的有效途径。所以，高校要注重人才培养过程中实习实训的设计。高校要构建 “大实践”格局，将学生与社会多元互动的各平台都纳入实践教学，国家出台鼓励社会多元主体支持学生实践的相关政策，高校出台鼓励学生积极融入社会、服务社会、知行合一的相关政策。

4.注重学生学业全程指导

在NCSS的分析中发现，不同年级大学生在学习过程中呈现出明显的 “U”型发展规律。当前高校注重新生教育的开展，却缺乏对学生大学四年学习全过程的持续咨询和指导。高校不仅要高度重视和开展职业生涯规划，更要高度重视和开展学业生涯规划，按照不同年级、不同学科、不同兴趣等个性化全过程指导。

5.注重质疑能力培养的体系化

建立科学的研究性的课程体系和多职能育人文化，这需要通过设立专门的课程和实践环节，并将质疑能力的培养渗透到专业课程体系中去，营造质疑 （批判性）能力培养的育人文化。同时，鼓励并培训教师在教学与研究、实践活动中积极引导大学生独立自主思考，提升学生的问题意识，培养质疑精神，敢于审慎、理性、自信地批判自己或他人的观点。

七、对 《高等教育法》未来修法的若干框架性建议

20年是个重要的时间节点，虽然历经2015年和2018年两次局部修订，但 《高等教育法》从逻辑核心至体系框架都有整体修法的需要。

（一）以高校特色和核心特点为抓手，进一步明确分类管理、评价、学位授权和资源配置的基本原则

研究型高校不仅培养研究型人才，也培养应用型人才。研究型高校不仅有大量学术研究师资，还有大批工程类、技术类师资。因此，分类管理、多元评价、学位授权和资源配置机制不仅要针对不同类型高校，还应落实到不同类型师资、人才培养、科学研究。要以法律的形式对不同类型高校的设置标准、资源配置、制度建设、评价准则给予明确。

（二）进一步明确中央与地方之间的法规关系

一是进行人大释法或修法，完善省级政府高等教育统筹权，提高其稳定性与位阶效力；二是加强省级政府高等教育统筹权配套制度建设，建立健全中央政府对省级政府履行统筹职责的评价监督机制；三是推动中央政府进一步简政放权，增强省级政府统筹权；四是鼓励省市共建地方高等教育，建立基于省高教资源优化配置，与地方产业深度融合的省市共建管理模式；五是鼓励对省级高等教育管办评权限进行明确区分，提供法治保障。上海市人大常委会2017年颁布了 《上海市高等教育促进条例》，在国内率先进行地方性立法，对省级政府高等教育职权进行了明确界定。

（三）进一步明确管办评关系的协调

一是改变教育资政门槛太低的现象，让高教监督与资政更加专业化和科学化；二是理顺政府与高校关系，解决越位现象，政府取消下放相关行政审批事项，提高政府综合运用立法、拨款、规划、信息服务的能力；三是落实高等学校独立的法人资格和主体地位，减少直线式管理；四是建立负面清单，从规定 “高校可以做什么”到明确 “高校不能做的底线是什么”，把办学的空间留给高校；五是完善高校内部治理结构，加强基础学术组织和教职工代表大会制度建设，不断健全有效行使办学自主权的自律机制；六是加强信息公开，深化高校招生、教学、财务等信息公开。

（四）进一步明确高校法人治理结构

第一，夯实大学章程的法律效力。目前很多高校都建立了自己的章程，“一校一章程”让按章程来办学治校有了现实可能。但是，如若不能有效明确大学章程的法律地位问题，会导致章程的实际效用受到削弱，对于高校以法办学治校的指导性受到抑制。因此，《高等教育法》需要进一步审视其对大学章程的法律规定，更进一步明确大学章程的法律地位，从法律源头出发夯实大学章程的法律效力，让章程与《高等教育法》的精神有效呼应，成为高校依法治校的重要组成部分。第二，完善党委领导下的校长负责制。党委领导下的校长负责制是大学治理的具体实现形式。党委在理念性、价值性和方向性上负责，校长在执行性、过程性、工作性上负责。党委领导下的校长负责制表明党委是集体领导，书记和全体党委委员在党委领导之下开展工作。第三，从单向管理走向多元主体共治。高校的运行涉及多方利益相关主体，从而需要吸收这些机构或个人代表参与到大学的不同机构中，以便对高校的决策和监督发挥作用，形成从单向管理走向多元主体共治的内部治理结构。

（五）要进一步完善高等教育投入体制，以财政拨款为主、多种渠道筹措高等教育经费为辅，保障政府教育财政拨款的增长高于同级财政经常性收入的增长

一是确保省级政府对地方高等教育的财政经费拨款比例，明确省级政府的责任，规定地方政府对地方高等教育的资金投入占地方财政收入的比例情况。二是加大对民办高等教育的财政扶持。例如，从2012年起，陕西省财政每年对民办高等教育投入3亿元，有效支持了该省民办高教的健康发展。三是吸引民间资本进一步提供多样化的高等教育服务，保护民办高校及其举办者的合法权益，对于非营利性、营利性民办高校进行分类管理、分类扶持。四是健全分担机制，进一步改进高等教育经费的分担机制，扩大融资渠道，通过购买服务、混合所有制办学、发展引导基金、捐赠税收优惠等方式，形成政府投入和社会组织投入的良性互动。

（感谢全国人大教科文卫委的特委信任及项目参与专家们的热心支持）