继续教育立法的价值意蕴、实践困境与路径选择

（河北大学，河北 保定 071002）

作为对已获得一定的学历教育并已参加工作的社会成员所进行的教育活动，[1]继续教育以促进他们知识结构的完善、专业技能的提升和思维方式的更新为旨归，在构建终身教育体系和建设人力资源强国中发挥着不可替代的作用。立法是人们理性对客观规律认识的最高智慧活动之一，通过它来指引、预测、评价和保障继续教育体系构建以及学习型社会建设，应当是现代社会的理性选择。[2]在具体的实践中，通过立法推进继续教育的发展成为世界各国尤其是发达国家的重要举措。如1971年法国颁布 《继续教育法令》，规定继续教育由国家、地方团体、公私立学校和企业共同负责，用人单位必须提供一定比例的经费作为保障，接受继续教育者享有带薪教育休假权利，进修与晋级加薪相挂钩；2007年，英国颁布 《继续教育和培训法》，确立了继续教育在国民教育体系中的法律地位，明晰了政府和企业在继续教育方面所承担的责任，并对学习和技能委员会进行调整，加大其管理继续教育的权限。这些国家在继续教育方面的立法，对保障公民的受教育权和构建继续教育体系起到了很好的引导和规制作用。

“立法之业，益为政治上第一关键，觇国家之盛衰强弱者，皆于此焉”[3]。继续教育立法是我国发展继续教育的制度保障，也是我国迈向法治国家的必由之路。尤其在大力推进终身教育和建设学习型社会的时代背景下，加强立法成为我国发展继续教育事业的一项重要选择。改革开放以来，我国继续教育立法①经历了起步期、发展期和深化期等不同发展阶段，颁布了相关法律、法规等规范性文件，对继续教育目的、办学机构、师资队伍、课程、经费、管理等方面做出规定，为继续教育的发展提供了一定法律制度保障，但同时也面临着诸多困境和挑战。法律是治国之重器，良法是善治之前提。针对当前继续教育立法实践存在的不足，需要采取切实可行的路径，以不断提升立法的质量和水平。这既是完善教育法律体系和中国特色社会主义法治体系的重要内容，也是构建终身教育体系和学习型社会的现实诉求。

一、继续教育立法的价值意蕴

1.提升继续教育的社会地位

改革开放以来，继续教育受国家重视的程度逐渐加强，如 《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010—2020年）》把继续教育与学前教育、义务教育、高中阶段教育、职业教育和高等教育等并列，确定为教育发展的主要任务之一；十九大报告提出要 “办好继续教育，加快建设学习型社会，大力提高国民素质”；《中国教育现代化2035》提出完善继续教育制度，强化职业学校和高校的继续教育与社会培训服务功能，开展多类型多形式的职工继续教育，等等。但是相对于正规的学校教育，继续教育仍处于边缘化的境遇之中，社会地位亟需提升。这一方面固然与继续教育的办学质量参差不齐和社会适应性不足有关，另一方面也与继续教育立法薄弱，法律顶层设计不足，缺少一部国家层面的继续教育根本大法有关。

“立法首先是一种国家意志，反映的是国家利益，体现的是一种国家理性、政治理性”[4]。立法是提升继续教育社会地位的重要途径，一是通过加强继续教育立法，依据一定的价值准则和法定程序确认继续教育活动以及所产生的社会关系为合法和正当，使继续教育真正成为明确和规范的制度安排，从而增强权威性和稳定性；二是通过在国家层面对继续教育实施专项立法，制定 《继续教育法》，对继续教育发展进行顶层设计和战略规划，这本身就是对继续教育这一教育制度重视的很好体现；三是立法具有规范、指引和教育等多种功能，通过授权性规范、义务性规范或禁止性规范的形式提供确定性或不确定性的指引和教育，能够使继续教育法律关系主体明确其行为方式的选择是可以做什么、应当做什么或不应当做什么，[5]依法办学，不断提升继续教育的办学质量和社会影响力。

2.保障公民学习权

“21世纪是人人享有 ‘学习权’的世纪，学习权不是为未来生活积蓄的文化奢侈品，它是国际发展和人类生存不可或缺的手段”[6]。学习权一向是国际社会所大力倡导和践行的核心理念。如在第四次国际成人教育会议（CONFINTEAⅣ，1985）上通过 《学习权宣言》，强调学习权是人类生存不可或缺的要素，是人的一项基本权利，并对其内涵做了明确界定；在世界全民教育大会 （World Conference on Education for All，1990）上提出包括儿童、青年和成人在内的所有人都应当能获得旨在满足他们基本学习需要的学习机会；在第五次国际成人教育会议 （CONFINTEAⅤ，1997）上通过《成人学习汉堡宣言》《成人学习未来议题》，再次强调学习权在终身学习和学习化社会中的重要性，并提倡 “一天一小时、一年一星期”的学习理念，以及各国每年举办 “成人学习周”活动。另外，为切实保障学习权，联合国教科文组织依照 《贝伦行动框架》，自2009年起从政策、治理、融资、参与、包容和公平以及质量等方面对全球成人学习和教育的实施状况进行监测，至今已发布四次成人学习和教育全球报告 （GRALEI， 2009；GRALEⅡ， 2013； GRALEⅢ，2016； GRALEⅣ，2019）。

由于相关法律制度的缺失和承担社会角色的复杂性，成人在接受继续教育的过程中往往遇到 “结构体系”失衡、“社会组织”失位、“运行机制”失当等体制性障碍，以及 “社会资源”缺陷、“政府投入”缺位、“企业投入”缺失等资源性障碍，[7]致使他们的学习权容易受到侵犯。继续教育立法是保障成人学习权的有效手段，在立法宗旨上能够确定其法律地位，使学习成为一项基本权利，而不仅仅是一个法理上的概念。在各种继续教育法律法规中充分体现保障学习权的内容，如在学习自由权方面，明确个体接受继续教育或者以其他方式进行学习活动时，不受妨碍地选择学习时间、地点、内容、方式等；在学习平等权方面，遵循全纳教育理念，使个体的学习机会、过程、结果等体现出平等的价值，而不受区域、经济、性别、家庭出身等社会因素的影响；在学习条件保障权方面，明确政府、工作单位、社会组织等的义务性规范，为个体的终身学习创造条件和提供保障，使学习权由抽象变为现实；在个体发展权方面，保障个体的自主选择权、自由表达权和探究创新权，以服务于他们的发展和幸福。[8]

3.助推终身教育体系构建

《中华人民共和国教育法》（2015）提出“促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习”，“推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系”，以立法方式确立了健全终身教育体系的重要任务。由于我国不同教育体系之间、不同教育阶段之间尚未建立起合理、有效的沟通与衔接，教育资源共享程度不高，再加上存在着 “正规”与 “非正规”教育、“体制内”与“体制外”教育，学校内部和外部的教育资源很难整合，[9]终身教育体系构建面临着困境。通过继续教育立法搭建终身学习 “立交桥”，能够有效破解这一困境。一是建立资历框架。通过立法，确定资历框架的地位和内涵，制定资历框架结构、资历能力标准、学习成果鉴定和认证制度，为个体 “提供多元和弹性的学习途径、入学点和再入学点，加强正规和非正规结构之间的联系，通过非正规教育和非正式教育，获得知识技能和能力的认可、合法化以及认证”[10]。二是建立学分银行制度。严格规范与约束学分银行的建设和运行，提升其公信力。具体包括明确学分银行的内涵、地位、作用和功能，制定相关认证机构的资质标准，建立学分认证、积累和转换标准制度，促进不同类型的学习成果互认和衔接。

此外，在基础教育、高等教育方面，我国已颁布 《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等法律；在学前教育方面，《学前教育法》已被纳入全国人大常委会立法规划的一类立法项目，将在十三届全国人大常委会任期内提请审议。《继续教育法》的制定将改变教育立法断层的局面，有助于构建由学前教育、基础教育、高等教育和继续教育等构成的终身教育体系。

二、继续教育立法的实践困境

1.单行法律缺失

改革开放以来我国继续教育在立法方面取得显著进展，一系列法律法规相继出台，涉及继续教育的多个领域，法律规范体系逐渐建立起来。在高等教育自学考试方面，有 《高等教育自学考试暂行条例》（1988）、《教育部关于进一步加强高等教育自学考试工作若干问题的意见》（2003）等；在成人高等教育方面，有 《普通高等学校函授教育暂行工作条例》（1987）、《关于下放普通高等学校举办函授、夜大学专科教育审批权限的意见》（1988）、《关于进一步改革和发展成人高等教育的意见》（1993）、《教育部关于高等学校以函授、夜大学方式举办本专科教育的意见》（1999）等；在专业技术人员继续教育方面，有 《关于开展大学后继续教育的暂行规定》（1987）、《全国专业技术人员继续教育暂行规定》（1995）、《专业技术人员继续教育规定》（2015），等等。上述法律法规的颁布为继续教育的开展提供了有效的法制保障，但是截止到目前仍然没有一部由全国人民代表大会常务委员会颁布的针对继续教育的单行法律——《继续教育法》，这不能不说是整个教育立法体系的重大缺陷。作为全国层面的继续教育根本大法，《继续教育法》应是制定继续教育法律法规的基础和依据，是继续教育法律体系的核心。由于它的缺失，继续教育改革和发展缺少基本法律规范和指导，影响到整体教育功能和社会效益的全面发挥。

2.法律效力层次低

完善的法律规范体系是继续教育立法取得实效的基础和保障，然而就继续教育立法现状而言，相关法律建设仍相对滞后，尚未形成健全的法律规范体系。尽管有的基本法律和教育单行法律的条文在一定程度上对继续教育有所涉及，如 《中华人民共和国劳动法》（2018）把发展职业培训纳入社会经济发展的规划，鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会团体和个人进行各种形式的职业培训；《中华人民共和国高等教育法》（2018）规定 “高等学校和其他高等教育机构应当根据社会需要和自身办学条件，承担实施继续教育的工作”，但是涉及继续教育的内容较少，另外继续教育并非是它们所规范的主体和主要内容。对于成人高等教育、高等教育自学考试、专业技术人员继续教育、职工教育等继续教育活动，主要是通过教育行政法规和部门教育规章来协调的，缺少高层次立法。这些教育行政法规和部门教育规章是继续教育法律规范体系的主要构成部分，主要以“意见”“规定”“决定”等规范性文件的形式呈现，在调整、规范继续教育活动和关系中发挥一定作用。但同时也较为零散，部门性和临时性特征明显，难以对继续教育活动中各种社会关系进行全面调整和规范，并且法的位阶级别层级低，在属性上不属于严格意义上的 “法”，从而削减了执行中的效力和作用。

3.可操作性不强

法律所具备的可操作性是指 “法律具有通过一定的操作程序而使它由文字方便地、准确地化为实践，并进而使法律理想、精神和价值得以实现”[11]，它是法治得以实现的必要条件。当前继续教育立法的可操作性不强主要表现在以下两个方面。一方面，法律内容不明确。继续教育法律条文往往停留在抽象、笼统的层面上，政策性色彩过浓，宣示性和倡导性的内容较多，带有 “鼓励”“号召”之意，对所调整的对象和范围、各个社会主体的权利和义务等缺乏明确具体的规定，致使相关法律规范在具体实施中成为 “宣教资料”，缺乏强制力。另一方面，法律责任欠缺。法律责任的本质是法律的一种否定性评价，涵盖第一性义务和第二性义务，既包括对履行法律义务的保障，又包括对违反法律义务的纠正，在于惩罚违法行为以达警示、教育、预防、救济和保障权利实施的目的。就当前的继续教育立法而言，相关法律规范往往注重权利的宣示，即义务性规范较为明确，而对责任后果的法定性要求却较为滞后甚至缺失，导致权利的行使难以得到有效保障。

4.理论研究不足

当前继续教育立法理论研究较为滞后，存在着严重的理论匮乏。这种理论上的断裂，不仅导致继续教育立法实践的裹足不前，更是继续教育法制建设一直处于相对弱势地位的重要原因。[12]表现之一是研究成果数量少。以期刊论文为例，在中国学术期刊出版总库分别以篇名为 “继续教育”并含 “立法”、篇名为 “继续教育”并含 “法律”，以及篇名为 “继续教育”并含 “法规”为检索条件，以北大中文核心期刊和CSSCI来源期刊为来源类别进行精确检索，结果发现数量不足20篇。这说明继续教育立法还没有引起学界的足够重视。表现之二是研究内容薄弱。就已有研究成果内容来看，对继续教育立法的基础、理念、原则、重点、技术等探讨较少，继续教育立法比较研究不足，缺乏对制定 《继续教育法》的探讨，尤其是缺乏对继续教育立法实证方面的研究，尚未形成自身的话语体系。

三、继续教育立法的路径选择

1.制定继续教育根本大法

制定 《继续教育法》，不仅是解决我国当前继续教育发展中诸多根本性问题的现实选择，而且是完善教育立法体系和构建终身教育体系的迫切需要。应加大宣传力度，营造良好的舆论氛围，使相关部门认识到制定继续教育根本大法的必要性和紧迫性，在厘清现实和关键问题的基础之上进行顶层法律设计，尽快将 《继续教育法》立法提上日程，以调整、规范继续教育活动和关系。“空间是现实的人生活、交往的场域”[13]，具有自身的 “关系网络”或者 “关系架构”。基于继续教育立法所涉及内容和相互逻辑关系的 “空间性”，借鉴河北省、宁波市、太原市等省、市制定地方终身教育促进条例的实践经验，《继续教育法》的基本框架应主要包括以下五个部分：第一部分为总则，体现立法的宗旨和价值理念，确立公民学习权保障和公正性为立足点；第二部分为组织实施，主要包括继续教育所涉及的不同主体权利 （权力）的行使和义务的履行；第三部分为保障措施，包括经费、师资队伍、学习成果认证和转换、场所等条件保障；第四部分为监督管理，包括中央和地方政府依照法定权限和法定程序，对继续教育实施监督检查和督导评估的职责；第五部分为法律责任，明晰违反相关法律规定时所应承担的法律后果。

2.完善继续教育法律规范体系

《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要 “加快形成完备的法律规范体系”，“以良法保障善治”。从法理上讲，继续教育法律规范体系由继续教育法律规范性文件按照一定的效力层次和结构所构成的有机整体，具有结构合理、文本完备和衔接协调等特征。针对当前继续教育立法薄弱、法律制度供给不足的状况，要从单一立法转向多元立法，注重立法模式的多样化，致力于继续教育法律规范体系的完善。除了尽快制定继续教育根本大法之外，还应该重点做好以下三个层面的立法工作：一是针对 《中华人民共和国教育法》把继续教育作为一种教育基本制度确定下来，但是涉及内容较少、相关规定较为笼统的问题，应进一步修订该法，增加有关继续教育的内容并使其更具有可操作性，为 《继续教育法》的制定提供上位法依据；二是切合继续教育发展实际，制定继续教育行政法规和部门规章，尤其要不断加强地方性继续教育法规和地方政府继续教育规章的制定，规划指导继续教育的各项具体工作，形成以继续教育基本法为核心，以继续教育行政法规为骨干，以部门继续教育规章以及地方性继续教育法规、规章为主体的继续教育法律规范体系；三是除了专项立法之外，还可以采取分散立法，根据实际在相关基本法或者单行法中对继续教育的主要内容做出附带性的规定，这样更适时灵活、方便快捷。

3.注重立法精细化

正如 《全国人民代表大会关于修改 〈中华人民共和国立法法〉的决定》（2015）强调要规范立法活动，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，继续教育立法不能仅仅停留在 “有法可依”这一最基本的层次上，而是要不断致力于法律供给 “质”的提升，满足继续教育治理的现实诉求。作为一种全新的立法思维、标准和路径，立法精细化无疑是提升继续教育立法水平和质量的重要措施，是实现从“有法可依”到 “优质立法”“良法治理”嬗变的关键和路径。[14]一方面，增强可操作性。《中华人民共和国立法法》（2015）规定，“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”。继续教育立法的重心要从宏观叙事式和粗犷型向微观规范式和细腻型转变，法律、法规和规章的内容要精细和具有较强的可操作性，尽量避免倡导性、原则性和模糊性的内容和条款，使法律条文能够在具体的继续教育实践中得以有效应用。另一方面，精准对接实践。正所谓“法与时转则治”，“法律体系不是静止的、封闭的、固定的，而是动态的、开放的、发展的”，[15]需要不断地完善与优化。继续教育立法要主动适应改革和经济社会发展的需要，关注和精准对接继续教育的实践，针对所面临的重点、“痛点”和难点，如学分银行建设、学习成果转换、带薪学习假实施、继续教育质量提升等，深入剖析立法诉求，根据需要及时制定和修订法律条文，增强针对性、及时性和有效性。[16]

4.深化理论研究

“一切立法权及立法的存在都需要有相应的理论作为其根基，否则其合理性就值得怀疑，其正当性也就成了无源之水、无本之木”。[17]树立高度的理论自觉意识，深化继续教育立法研究，挖掘其背后的一般理论根基，对于推进立法实践具有不可或缺的意义。一是立足于我国继续教育立法进程，开展历时性研究，包括各个历史阶段的状况、成就和问题，厘清继续教育立法的历史逻辑、价值趋向等，“提炼和创造自己的概念和理论，形成自己的学术话语”[18]。二是要以广阔的国际视野，开展继续教育立法比较研究，分析美国、法国、英国等发达国家在继续教育立法方面的举措、机制、特征与经验，与我国进行横向比较，分析它们对我国继续教育立法理论与实践的借鉴和启示。同时要注意 “既借鉴西方，又要跳出西方，树立主体意识，破除边陲思维”，用建设性的批判反思精神来看待发达国家的经验。[19]三是开展继续教育立法的一般原理研究，对立法的依据、渊源、本质、宗旨、原则、范围、程序、技术等内容进行探讨，提供法理学基础。四是研究 《继续教育法》在教育立法体系中的定位和功能，探讨它与教育基本法以及其他教育单行法如 《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国职业教育法》等之间的联系与区别，以彰显自身的 “空间”特性。

注释：

①作为制定、认可和变动法律规范活动的继续教育立法含义有广义和狭义之分，本文所探讨的是广义上的继续教育立法，即指国家机关按照特定职权和程序制定具有普遍性、明确性和权威性的继续教育行为规范的活动的总称。