论民办高校党组织政治核心作用的发挥

（中南林业科技大学， 湖南 长沙410004）

20世纪80年代中期以来，我国民办高等教育快速发展，成为我国高等教育事业的重要组成部分。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。截至2018年年底，全国民办学历普通高等学校共749所，其中本科院校419所 （含独立学院265所），高职 （专科）院校330所。[1]民办高校正积极探索现代大学治理体系和治理能力现代化。与其他国家私立高校不同，我国现代民办大学治理不能脱离社会主义国情，其与公办高校的治理结构的重要特点都是党的领导。[2]2016年，中共中央办公厅印发 《关于加强民办学校党的建设工作的意见 （试行）》的通知，明确提出 “民办学校党组织是党在民办学校中的战斗堡垒，发挥政治核心作用”。要确保党组织政治核心作用的发挥，必须通过党组织参与决策与监督这一途径来实现。那么，新时代民办高校党组织如何参与学校重要决策、如何强化对决策实施的监督、如何真正实现党组织政治核心作用与中国特色现代民办大学治理结构的融合，对发挥民办高校党组织政治核心作用，具有重要的理论和实践意义。

一、发挥民办高校党组织政治核心作用之要义

1.发挥民办高校党组织政治核心作用是加强党的政治建设的内在要求

政治建设是党的根本性建设，决定着党的建设方向和效果。民办高等教育是国家教育事业发展的重要部分，且与社会各界联系广泛，要切实把政治建设放在首位，充分发挥民办高校党组织政治核心作用。首先，发挥民办高校党组织政治核心作用是加强党对民办高校领导的根本要求。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。[3]这就强调了党对事业全方位的领导，民办高校自然也不例外。民办高校是党领导下的高校，必须坚持社会主义办学方向，全面贯彻党的教育方针，其与公办高校的办学基本任务是完全一致的，所以党的建设各项要求同样要在民办高校得到落实。加强党对教育工作的全面领导，是办好教育的根本保证。[4]其次，发挥民办高校党组织政治核心作用是坚定执行党的政治路线的基本要求。我们一直都将民办高校视为是高等教育市场化的产物，[5]但无论是民办高校还是公办高校，其作为高等院校的基本组织属性并无差异，而高等院校天然具有政治性。[6]民办高校党组织是党在民办高校的基层组织，是党的路线方针政策和重大决策部署的执行者，[7]其参与决策与监督是推动民办高校贯彻执行党的路线方针政策、全面贯彻党的教育方针、坚持社会主义办学方向、落实立德树人根本任务、弘扬和培育社会主义核心价值观的有效路径。民办高校作为市场经济的产物，其办学体制明显区别于公办高校，其党组织工作环境也明显区别于公办高校。在民办高校做好党建工作是新时代党建工作面临的新问题。

2.发挥民办高校党组织政治核心作用是优化民办高校治理结构的客观要求

我国民办大学治理结构既要符合社会主义制度要求，又要汲取西方现代大学治理的合理内核。从个性来看，我国民办大学治理结构中，党组织作为重要的治理主体存在并发挥着积极作用；从共性来看，现代大学治理主体是多元共存的，现代大学因此具有更为多元的社会责任。结合个性和共性特征看，党组织作为民办高校治理主体，应充分融入民办高校治理实践中，而不应当被视为一种象征性存在，更不应该是一种对立性存在。从理论上讲，我国民办高校实行董事会领导下的校长负责制区别于公办高校的党委领导下的校长负责制。在实践中，由于历史和政策原因，民办高校内部治理情况十分复杂，民办高校普遍存在产权不明、权责不清、所有权和经营权不分、监督机制缺失等难题。一些民办高校建立了董事会或理事会，但各利益群体的主体作用发挥不足，普遍存在权利配置不平衡问题。除了 《关于加强民办学校党的建设工作的意见 （试行）》以外，《国务院关于印发国家教育事业发展 “十三五”规划的通知》《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等政策文件都对党组织参与民办高校决策提出明确要求。具体而言，坚持党的领导与依法治校有机统一，有必要从职能定位、工作机制、决策监督程序上将党的领导具体化，使党组织参与重大决策的治理角色和作用组织化、制度化、程序化。以此为基础，通过党组织社会功能的充分发挥，优化完善民办高校创办人及其家族成员、管理者、教职工与学生等利益相关方的权利关系，真正将加强党的领导和完善现代大学治理统一起来。可以认为，民办高校党组织政治核心作用的发挥本身就是一个治理问题，其背后涉及更加系统的民办高校治理结构调整优化。

3.发挥民办高校党组织政治核心作用是提升民办高校治理能力的重要保障

任何一个高等教育组织，其发展过程中都可能面临规模与质量的矛盾。从规模上看，改革开放以来，我国民办高等教育经历从无到有、从有到多的规模扩张之路。民办高校涉及人群庞大，党组织参与决策事关全局稳定。大多数民办高校以非企业法人单位性质登记，教师与学校的关系由劳动合同约束，而非同级同类公办学校的事业单位编制保障。在学校治理中，党组织参与决策可以保障党和国家的方针政策，尤其是有关师生权益保障的方针政策，在民办高校内部得到贯彻落实，在一定程度上抵消家族式管理可能产生的矛盾，增强包括师生群体在内的各类利益相关方的获得感和满意度，促进民办高校治理能力的有效提升。从质量上看，高等教育发展一般遵循从外延扩张到内涵建设为主的路径。在规模发展到一定量级的情况下，民办高等教育系统内部将出现优胜劣汰的竞争格局，促使各类民办高校向内涵式发展转型。随着全面开启的非营利性和营利性民办高校分类管理改革或将促进民办高校自我更新与转型的历史进程。在此进程中，发挥民办高校党组织政治核心作用有利于保障民办高校始终沿着正确的方向前进，也有利于民办高校妥善解决学校或个人局部利益与国家全局利益的关系，促进民办高校主动对接国家发展战略需要，实现向注重质量的内涵式发展转型。

二、发挥民办高校党组织政治核心作用之困境

1.党组织书记配备基本到位，但党组织政治核心作用发挥受限

民办高校党组织书记和领导班子成员配备直接关系到党组织参与决策的效果。对东、中、西部62所民办高校调查发现，样本民办高校100%配备党组织书记，党建工作覆盖率逐步提高，组织活动开展的实效和次数有所保障。其中，37所 （约占60%）民办高校党组织书记由上级选派产生，其中31位党组织书记具有教育行政部门或公办高校工作经历。虽然人员配备全数到位，但是由于选配方式不同，存在一些潜在问题和矛盾。第一，民办高校内部产生的党组织书记。由于民办高校普遍通过机构精简进行成本核算，民办高校独立设置党组织机构情况尚属少见，专职党务工作人员编制较少。校内产生的党组织书记多由董事长或校长兼任，双重身份既有其便利性也带来潜在矛盾。第二，上级选派产生的具有教育背景和高校工作经验的党组织书记。如果其对民办高校办学及发展规律不熟悉，党组织正常运行的难度相对较大。一些民办高校办学情况复杂，党组织书记若处理不好与董事长和校长的关系，党组织的履职就会受到各种因素的制约。第三，上级选派产生的不具有教育背景和高校工作经验的党组织书记。这类党组织书记部分存在因为自身知识体系不匹配，担心干扰学校管理，所以在实际工作中参而不入的现象。且党组织书记参与决策等履职机制尚未健全，使得这部分民办高校党组织在参与决策方面陷入失语状态，一定程度上影响了党组织政治核心作用的发挥。

2.党组织参与决策渐成共识，但内容、程序和路径亟待明晰完善

对教育行政部门分管民办教育的负责人、民办高校举办者和校长进行有关 “党组织参与决策”的意见调查发现，教育行政部门负责人对之全数认同，主要出于两个方面考虑：一是 “民办高校办学情况复杂，内部思想不统一，有必要通过党组织参与决策统一认识，牢牢把握党对意识形态工作的领导权”；二是民办高校党组织参与决策 “符合加强非公领域党建的总体战略方向”。民办高校校长群体对党组织参与决策较为欢迎，认为 “有利于规范民办高校办学行为”。民办高校举办者群体则普遍表示要 “自觉服从党和国家的指导”“有党组织为学校发展把方向是件好事”。但实践中仍存在三大盲点。一是党组织参与决策的范围和内容如何界定。调查发现，约80%的民办高校 （不含独立学院）没有专职的专业党务工作者，存在上级文件很好而民办高校难以同步的困难；教职工党员情况十分复杂，比如“公办高校老教师在民办高校任教，党组织身份转不过来”的情况绝非个案。这一情况导致多数民办高校董事会决策 “并未征求”也 “无从征求”党组织意见。二是党组织参与决策的程序和途径如何明确。党组织参与决策是刚性介入还是软性参与，是直接干预还是间接影响，是具体指导还是整体把握，在实践中也常有混淆和越界。有民办高校校长和举办者提出，“我们更加关心党组织政治核心地位的具体体现和实现领域”，因为这决定了 “民办高校作为一种不同于公办体制的制度形式的未来走向”。三是党组织参与决策与董事会依法决策如何结合。调查发现，大多数举办者对 “党组织参与决策是否和董事会制度相冲突”存有疑惑。尤其是在非营利性和营利性分类管理改革势在必行的情况下，“非营利性民办高校党组织参与决策，董事长意义何在”“出资人参与学校管理权如何体现”等问题被纷纷提出。

3.党组织政治核心作用凸显，但党组织监督权实现尚无保障

民办高校党组织在保证政治方向、凝聚师生员工、推动学校发展、引领校园文化、参与认识管理和服务及加强自身建设等方面的政治核心作用日趋凸显。但是由于修改前的 《民办教育促进法》并未明确要求民办高校建立相应的监督机构，民办高校普遍未建立健全监事会等监督机构，现代民办大学制度存在结构性缺陷。有观点认为，民办高校可参照 《中华人民共和国公司法》引进监事会制度，保障权力制衡和内部决策的科学民主；[8]也有观点认为，民办高校可参照 《民办非企业单位 （法人）章程样本》中对民办非企业单位监事会的相关规定建立民办高校监事会制度。[9]调查发现，即使是按照新修正的 《民办教育促进法》的要求成立了监事会等监督机构的民办高校，实践中也存在如下问题。一是监事会等监督机构中没有党组织负责人，或党组织负责人参与监事会的权责不明。实践界普遍认同 “监事会有利于实施有效监督”，但也存在 “民办高校监事会具体对哪些机构发挥权力制约作用”“监事会是否与教职工代表大会存在职能冲突”的困惑和疑虑。二是监事会制度尚未真正建立，通过监事会等监督机构统筹协调督导员督查、纪检监察的合力不足。民办高校内约机制不完善，主要体现在应急性制度多，系统性、配套性制度少，尤其容易滋生腐败。[10]而无论是纪检重点跟踪，还是民办高校督导员日程监督，都需要与党组织监督权实现相互配合。三是党员董事、监事、校长向党组织报告工作、接受党组织监督的程序尚不健全。民办高校党组织除了直接参与决策外，还需要通过决策前宣传引导和决策后支持督促等间接方式参与决策，这对党组织和党的工作在民办高校全覆盖提出要求。

三、发挥民办高校党组织政治核心作用之实现

1.完善党组织书记履职制度，积极探索有利于激发党组织书记履职热情、提升履职水平的长效机制

按照 《关于加强民办学校党的建设工作的意见 （试行）》要求，坚持把政治标准放在首位，按照政治素质过硬、熟悉党建工作、懂教育善管理、有奉献精神的要求，选优配强党组织书记，进一步完善党组织书记的履职制度。鉴于民办高校党组织书记产生方式不同，实践中应区分具体情况，积极探索健全党组织书记履职尽责机制，推进党组织班子成员进入学校决策层和管理层。对于民办高校自身产生的党组织书记，应强化其党务工作者身份和党务工作 “第一责任人”职责意识；对于上级选派的党组织书记，必要时应补充其民办高等教育发展规律和相关业务知识，使其能够更好地将党的理论、路线方针政策与民办高校发展战略紧密结合，将党的各项方针政策切实贯彻到民办高校决策中。而无论由何种途径产生，党组织书记都需要以充分的履职热情，引导学校全面贯彻党的教育方针、坚持社会主义办学方向、落实立德树人根本任务，并结合所在民办高校实际，找准党组织开展工作、发挥作用的着力点。在探索党组织书记提升履职水平的工作长效机制时，需要处理好如下两大关系。一是个人与组织的关系。党组织书记是民办高校党组织的领头人和负责人，但党组织在民办高校的地位不等同于党组织书记在民办高校的地位，新时代党对民办高校一切工作的监督领导不等于党组织书记个人在民办高校决策中的个人话语权。党组织参与决策必须是建立在集体参与基础上的组织行为。二是部分与全局的关系。参与决策是党组织发挥政治核心作用的重要手段，但 “把方向、管大局、保落实”不能作为民办高校党组织工作的全部。党组织核心作用的发挥还应是促进民办高校健康可持续发展，因而，党组织书记的工作着力点应放在确保民办高校发展遵循高等教育发展一般规律，自觉服务于党和国家重大决策部署总体目标上。

2.健全党组织有效参与决策机制，构建党组织 “内嵌”于中的民办高校法人治理结构

牢牢把握党组织作为民办高校治理主体的地位和作用，主动将党的工作融入民办高校决策参与。一是要在大学章程中明确党组织参与决策的范围和内容。参照非公经济领域党组织参与决策的有益经验，民办高校党组织参与决策的范围主要是需要提交董事会审议决定的重大问题。就实践需要而言，这些重大问题应当包括：民办高校发展规划和年度预决算；资产重组或重要管理制度修订；其他重大人事任免（含中层以上干部选拔任用与奖惩）；涉及教职工利益的薪酬福利等重大事项。各民办高校应根据学校办学具体情况，进一步明确党组织参与决策的范围和内容。二是要将党组织参与决策的程序制度化，把保证党组织参与决策的议事规则写入章程。民办高校可根据实际情况，在董事会、校长办公会、校务会等决策进入机制和议事规则中明确党组织书记角色及具体流程安排。一般认知往往将 “党组织参与决策的程序”窄化为 “党组织参与决策时的程序”，而真正提高党组织参与决策的有效性，需构建全流程的参与决策工作机制。具体而言，党组织参与决策前，党委会 （或党政联席会议）应有集体研究环节；决策时，党委成员应在支持和维护董事会统一决策权的同时，保障党组织意图在重大问题决策中得到充分尊重和体现；决策后，党组织应对通过的决策进行群众宣传、带头落实、追踪评估和及时纠偏。三是要以推进 “双向进入、交叉任职”领导体制为基础，以党建工作经费保障为条件，提高党组织参与决策与董事会依法决策、管党治党与办学治校的融合度。现代民办大学治理的核心要义是谋求权利配置的平衡性，形成相互配合与有效制衡的决策与管理秩序。我们无需将党的领导与董事会领导下的校长负责制，误解为 “一元领导”抑或 “二元领导”。只要党的领导能够融入民办高校治理各环节，党组织能够发挥把方向、管大局、保落实的积极作用，党组织就可以内嵌到民办高校的治理结构中。在有序提高党组织班子与行政领导班子交叉任职比例的同时，民办高校还要因地制宜，探索建立校长定期向党组织报告的工作制度、党政主要领导决策前的沟通制度、党政联席会议制度和党委-董事会-行政班子协调制度。同时，民办高校应将党建工作经费纳入学校年度预算制度，确保以上党建工作有必要的经费保障。

3.保证党组织监督权行使，扎实推进民办高校权力制衡和组织效率、办学绩效和政治责任的有机统一

民办高校党组织的监督权行使既是党组织参与决策的途径，也是党组织政治核心作用发挥的保障。具体而言，既要保证民办高校党组织在重大事项决策、监督、执行等各环节发挥积极作用，也要通过参与决策全流程监督党和国家方针政策的贯彻执行。针对当前情况，一是保证民办高校全数建立监事会等监督机构。督促尚未建立监事会的民办高校建立相应的监督机构，督促应付了事的监事会真正付诸落实。对于教职工代表大会制度运行良好的民办高校，应明确监事会具有更为直接的监督职能。二是保证党组织负责人和党的基层组织代表进入监事会等监督机构有章可循。各地民办高校党工委应按照中组部和教育部党组有关文件的要求，在学校章程中规定监督机构的产生方法、人员构成、任期、议事规则等，明确党组织负责人进入监督机构的程序和办法，确保学校监事会中有党组织领导班子成员。同时，学校监事会等监事机构应当包含党的基层组织代表，且教职工代表不少于1/3。三是通过政治文化建设形成权责对等、监督有力的学校法人治理制度。应当明确的是，民办高校党组织监督权行使与企业或其他非营利性组织应有不同，其首要目的是保障受教育者权益不受侵犯和高等教育组织政治使命的实现。民办高校党组织应对学校的每个党员进行教育和监督，党员董事、监事、校长和相关行政负责人要严格遵照党章，主动向党组织报告工作，自觉接受党组织监督。通过民办高校党组织监督职能的发挥，带动民办高校内部监督文化的建立和监督机构的完善，实现监事机构统筹协调的内部监督与政府行政监督、社会监督等外部监督有机结合。