西部欠发达地区社会工作介入社会治理的路径分析

谢景慧

(1.贵阳学院 法学院，贵州 贵阳 550005；2.贵州民族大学 社会学与公共管理学院，贵州 贵阳 550025)

党的十八大以来，社会治理问题备受学术界和社会广泛关注，在接下来的几年政府工作报告中都强调了社会治理的重要地位。从“社会管理”向“社会治理”的转变，体现了新时期执政者执政理念的转变、对社会组织的期待以及对民生的关注；同时，社会工作与社会治理在国家政策高度上第一次被结合起来。在这样的大背景下，西部欠发达地区如何结合本土特点，运用社会工作进行社会治理就成为一个需要探讨的重要课题。

一、社会治理与社会工作关联分析

1.从两者在国内的出现背景来看，两者都是回应社会需求的产物

我国从“社会管理”向“社会治理”的转变，一方面是经济快速发展、公共文明提升、执政理念创新的表现，另一方面也是伴随经济高速发展而来的大量社会问题的必然要求。只有回应社会需求，才能维持发展成果，继续文明发展，保有发展内涵。社会工作作为一个从西方“移栽”过来的新鲜事物，在我国没有“种子——发芽——施肥——成长——壮大”这样一个自然完整的生命历程，而是把在别人的土壤上长大的大树直接移栽过来，虽然有教育力量的因素，但根本原因仍然是解决社会问题回应社会需求，这也是社会工作专业自始至终的基本使命。

2.从两者的内涵来看，社会治理强调多元主体、平等协商、共同自治，其最终目标是达成一种“善治”，是一种使公共利益最大化的社会管理过程，它的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，体现政府与公民的良好合作以及公民的积极参与，实现管理的民主化[1]

社会工作发源于西方基督教，以助人、爱、公平正义、以人为本等价值理念为基础，运用个案工作、小组工作及社区工作等专业方法与技术，帮助有困难的弱势群体走出困境、增强能力，以提高全社会福祉为目标，其内涵包括解决社会问题、预防社会问题和发展社会整体福利三个依次递进的方面。社会治理借助国家权力系统与社会组织系统的协调配合，以实现对社会的有效治理，达成社会整合、公共服务、利益协调、风险管理、社会发展等功能。社会工作通过专业服务，主要为弱势群体提供专业帮助，达成复原、配置资源、预防、发展及稳定社会的功能，社会工作的这些功能与社会治理的功能存在契合性。[2]社会工作正是从独特的专业视角，去实现社会治理的基本功能。

3.社会治理与社会工作的互促互建

在社会强制管理的背景下，一切社会事务由社会管理者强力控制，社会工作介入的空间非常有限，处于边缘地位社会工作发展面临更大的局限性，但在社会治理理念倡导下，社会工作作为社会力量的一部分，发挥的空间会被释放出来。[3]同时，社会工作积极参与社会治理，发挥专业力量解决社会问题，也会对本土社会工作的发展壮大产生重大影响。所以，社会工作与社会治理具有互促互建的关系。

二、西部欠发达地区的本土背景

与发达地区相比，西部欠发达地区存在经济发展水平落后，社会服务意识与水平不高，技术落后，思想不够开放创新，观念转变滞后等问题。具体到社会治理与社会工作发展方面，主要存在以下几个问题：

1.经济发展水平不高，技术落后，社会福利差。这也是西部欠发达地区最基本的一个现实，特别是社会工作的发展，对地区经济水平的依赖性比较高

由于经济落后，西部地区的弱势群体存在的问题可能更多、更严重，社会工作服务可能因为经济因素的影响而发挥受限，这是社会工作出于专业使命应该思考并创新突围的一个重要问题。目前，西部地区社会工作的发展主要依靠政府支持，社会力量(企业、基金会等)非常薄弱，资金来源单一有限，严重制约着社会工作发展，如何在这种背景下开展社会治理与社会工作是一个需要认真思考的问题。

2.思想保守落后，观念转变滞后

相对于发达地区，受社会资本与地区氛围的影响，欠发达地区容易安于现状，不思进取，求稳怕变，不敢创新，有严重的等、靠、要依赖思想。[4]社会治理与社会工作都是新思想新理念支撑下的产物，特别是社会工作，是一个以价值理念为灵魂的感性事业，其落地生根都需要以理念创新为前提。虽然国家政策层面不断出台社会治理创新的指导意见，但传达到西部欠发达地区的过程以及地方转化为具体有效的行动的过程非常漫长，这种观念上的封闭落后一方面会影响政府对社会问题、弱势群体的应对方式，另一方面也会影响对社会工作的认知与接纳。

3.政府职能转变滞后，效率低下

无论是社会工作还是社会治理都需要政府执政理念与职能的转变，而且在两者发展中，政府角色都很重要。在当前政府机构改革与职能转变的背景下，政府已经意识到社会力量在社会治理中的作用，并不断让渡治理空间，在一些大中城市甚至形成了很好的治理模式与效果。但西部欠发达地区的工作重心仍然是发展经济，一方面无暇顾及社会发展中产生的治理问题；另一方面存在治理理念转变滞后的问题，这些都会严重制约社会工作参与治理的合法性与资源保障。

三、西部欠发达地区社会工作介入社会治理的路径

1.价值理念重塑

以价值理念为生命线的社会工作在诠释与塑造“社会治理”内涵与精神中可以发挥很大作用：一方面，社会治理已经不是以往对社会的粗暴控制，而是将社会公共服务和公共利益贯入社会自制逻辑和公共参与中去，核心是保护人民群众最大利益，促进社会公平公正，这与社会工作始终把促进公平公正，提升人类福祉作为自己的核心价值理念相契合性。社会公正的实质在于全体社会成员对于社会资源与财富的合理分配与享用，体现出受益的普遍性；另一方面，社会治理理念的体现关键在于参与者的态度和行为，社会工作仁爱、尊重、以人为本、助人、公平、公正、优势视角等核心价值理念倡导对于社会治理过程与参与者都是积极应景的向导。[5]在西部欠发达地区开展社会治理，应先从思想领域进行变革：首先是把社会工作价值理念融入社会治理精神内涵中，使社会治理过程充满应有的柔性和温度，在确定社会治理目标时，使目标更加贴近民众的需求并得到民众的接受认可以及参与；其次是加速社会治理参与者(政府、社会、民众)思维方式和工作习惯的转变，如运用社会工作尊重、接纳、差别化、生态系统理论等理念，在问题的解决中更关注问题的成因，避免以往刚性管理的缺陷，或者在社会救助中更加注重能力建设和机会公平，避免对弱势群体的漠视，更是对社会发展中资源合理分配需求的回应；再次是政府部门应以回应社会需求为责任，体现服务价值取向而非管理取向。社会工作“助人自助”对社会治理的启示，应以服务社会为宗旨，充分调动社会力量，实现社会自治。总之，充分发挥社会工作在社会治理当中的作用，能丰富社会治理的内涵。社会工作要参与其中，一个重要条件是占主导地位的政府要具有更广阔的治理观，要认识到社会治理是关乎经济发展、利益分配、公共事业发展、基本民生、社会矛盾解决等几乎所有领域的系统工程，兼具治标与治本，并且社会组织应获得政府的“功能让渡”，得到“被承认”与“合法性”；同时，社会工作群体必须增强自己参与社会治理的能力。[6]

2.社会职能重新分配

在政府、社区与公民三方的关系中，政府处于较为强势的地位，而社区与公民相对弱势，因而，要构建三者平等的合作关系，进而加强联合，共同承担社会职能。[7]社会治理要求社会多元主体合作共治，这就要求政府对其社会职能重新规划，并对自己的职能位置有一个合理定位。李克强总理在2015年政府工作报告中提出：“加强和创新社会治理，深化社会组织管理制度改革，发展专业社会工作、志愿服务和慈善事业，鼓励社会力量兴办养老设施，发展社区和居家养老，为农村留守儿童、妇女、老人提供关爱服务，建立未成年人社会保护制度。”从中可以看出职能重新分配的应有之意。管理者应对社会弱势群体有相应的职能划分，并由多元化的社会力量(社会组织)来承担。“政府购买第三方服务”是目前较为主流的一种职能转移方式，西部欠发达地区由于长期的滞后积累，其存在的某些社会问题可能较中东部发达地区更为严峻，需要投入的资源更多。在地区有限的资源总量下，针对更为严峻的社会问题的投入非常有限，这样会形成一种制约地区经济社会发展的恶性循环。如何破解这个恶性循环，平衡好经济与民生、公众利益之间的关系，是西部欠发达地区需要首先解决的问题，也是社会工作关注的核心议题。所以，结合西部欠发达地区的本土现实，需定位好管理和服务之间的比例，平衡好经济发展与社会民生之间的关系，重新划分社会职能，在发展市场经济的同时把应该承担的责任担当起来。如对贵州农村地区留守儿童问题及毕节留守儿童事件的后续关注，不应仅仅停留在统计各个区县的留守儿童数量上，或者零星散乱的短暂介入，而应吸取教训，形成有效的常设服务机制。

3.培养并激发社会组织活力，发展社会服务

当“社会治理”走上历史舞台，社会组织几乎同时也被郑重地一起拉上舞台。社会治理倡导多元化主体合作共治，发展社会民主社会自治，促进公平正义，最终达到“善治”。其中的“多元化主体”除了政府、企业、社会民众等主体外，还包括具有精细化模块分工的涵盖解决问题、预防问题、发展性以及各类社会群体的社会组织。社会组织是社会治理创新的重要载体，是政府职能延伸的关键中介。培育并激发社会组织活力，发挥社会组织的社会化功能是目前各个地区推进的社会事业。特别是经济发达地区，社会组织在应对社会问题，传播社会正能量，营造良好文化氛围，发展社会服务及提升地区福利水平等方面发挥着积极作用。但在经济水平较差的西部地区，推动社会组织发展则需要另理思路。众所周知，无论是公益性社会组织还是商业性社会组织，由于服务性，其生存都要以外界财力为支撑。通常来讲，政府、企业、社会以及个人是社会组织资源的主要来源，特别是企业与社会的作用尤其重要。但在西部欠发达地区，经济发展仍然是首要任务，对社会组织的资金支持力度有限，而引入外界资源又较困难，造成西部欠发达地区很多社会组织或名不副实，或举步维艰，或缺乏规范、缺乏专业性。今方可多方面激发社会组织活力，发展社会服务：首先，西部欠发达地区应在现有经济发展基础上，将社会组织承担的职能纳入规划体系，并根据条件变化调整社会组织服务范畴，从最紧急最需要应对的领域开始服务，随着条件成熟再依次向深层次发展，让社会组织数量有序增多；其次，西部欠发达地区的社会组织应根据自身服务领域，适当拓展外部资源，如企业、基金会等，最大限度地整合多方资源；再次，针对西部欠发达地区的本土现实，优先发展公益性服务组织，社会工作专业组织就是其中的中坚力量。同等条件下，相对于其他类型社会组织，社会工作专业机构由于其专业价值理念的感性与柔韧性，在回应社会问题、帮扶弱势群体、开展社会服务、发展社会福利等方面更具有使命感与执行力。

4.政策影响

在西方社会工作专业发展蓝图上，社会工作很重要的一个功能就是政策影响与倡导，根据专业自身的实践与敏锐观察，代表社会公共利益，代表公平正义，向政策制定或决策层表达诉求。一方面，在现代社会治理理念下，社会组织积极参与社会事务已成为一种必然趋势，但目前我国关于社会组织的政策或立法总体滞后于社会组织发展实践的客观需要，立法层次不高，缺乏系统、严谨的社会组织相关法律；另一方面，在社会治理创新初期，政府职能转变缓慢，对社会问题或弱势群体的关注与了解不全面、不系统，导致政府出台的相关政策无法切实回应社会需求。加之我国关于社会组织管理的经验严重不足，间接导致社会组织主体性缺乏。作为不同利益群体的代言人，社会组织本应成为现代公民参与社会管理的有效途径，但现实中，社会组织的主体性普遍缺乏，无法有效参与到社会治理中去。针对上述问题，社会工作在参与社会治理时，可以根据专业实践，结合自身发展过程，有针对性地提出建议，特别是在涉及基础民生、公共服务、弱势群体等与社会工作密切相关的领域，可以提出诚恳的真正回应需求的建议。与社会治理高度契合的社会工作能够从公共利益出发，从自身实践出发，从民间疾苦出发，发挥自身优势对相关政策的制定提出建议。

四、结语

社会工作与社会治理都是新时代背景下的新生事物，两者具有天然的亲和性，能够在西部欠发达地区发展过程中发挥有效解决社会问题、帮助弱势群体解决困难等功能，避免出现发达地区发展后的问题修复，降低发展成本与社会代价。如何将社会复原与社会发展良性融合在地区发展中，是当下西部欠发达地区首先应该思考的问题。与此同时，社会工作也应在积极参与社会治理的过程中，不断自我完善、自我增能，思考在西部资源短缺的背景下如何更好地“自我造血”或“输血”，更好地投入到西部欠发达地区的社会服务中去。