中央苏区乡代表会议制度的历史经验与启示

严九发，肖 娟

（1.江西理工大学马克思主义学院，江西赣州 341000；2.江西理工大学经济管理学院，江西赣州 341000）

中共六大明确了苏维埃的性质、职能和建立的方式，并要求 “准备建立代表会议政府”［1］394-395。在中共六大决议指示和红四军的帮助下，赣南闽西的苏维埃政权依靠稳固的政治环境，得到了快速发展。中共江西省委和闽西特委相继颁布了《苏维埃组织法》，规定了乡的地域范围和明确了代表选举产生的办法。每一位代表是苏维埃工作的实际执行者，其离不开农民群众对苏维埃干部的特殊期望和农村特殊的历史背景，也反映了中共对特定革命目标的孜孜以求。

一、乡代表会议制度的创置

（一）乡代表会议制度创置的历史背景

在赣南闽西的广大农村中，地主土地所有制依然是农村社会结构的中心。其主要表现在以下两个方面。一是土地占有与苏区的人口比例畸形化，占人口绝对优势的贫雇农拥有的土地极少。寻乌县，88.5%的中农和贫雇农仅占有土地的30%［2］68。在闽西， “地主占70%……农民所有只10%”［3］43。二是地主不参与劳作，不用承担任何风险却能获取大量财富，不向农民和土地作任何的投资，却要向农民收取一半以上的地租。贫雇农拥有的土地不能满足正常的生存需要，造成了农民群众对土地的崇拜和渴望。附在土地制度上的土豪劣绅对农民的经济压榨和人格尊严的践踏，加剧了农民群众对地主劣绅统治的仇视，渴望建立为民作主的政府。

在赣南闽西地区，恶劣的自然条件和落后的社会生产力，导致血缘和地缘关系高度结合，形成了兴盛不衰的宗族制度。宗族是农民的依靠力量，宗族内某一位成员加入革命队伍后，往往带动整个族人参加革命。正如毛泽东所言，在井冈山的一些会议中，往往是整个家族成员都要参加［4］69。但是，宗族又是剥削和压迫农民群众的另一权势力量。宗族的 “公田一经成立，就年年收租”［2］69。尤其是在土地革命中，占有大量土地的宗族是革命的对象，宗族成为阻碍革命发展的势力。毛泽东在思考消灭宗族势力时，认为需要一个 “比较长的时间” ，才能战胜存在于乡村社会的 “家族主义”［4］69。毛泽东对革命与宗族关系的认识，是基于中国国情的正确判断。宗族力量的生发和凝聚，源于宗族领袖和公产，也包含了具有象征意义的祠堂和具有约束、惩罚功能的族规。红四军所在的赣南，宗祠更是 “到处林立”［5］1， “每个姓都有一至数个祠堂”［5］392。至于族法家规，更是令人不寒而栗，其对农民的控制让人难以想象。少年彭德怀曾因踢翻一个鸦片烟盒，差点被溺死。宗族首领不仅严密管控宗族成员，而且在基层的行政体制中扮演了重要的角色。在宗族的统治下，贫雇农在政治上的权利被宗族首领剥夺，他们的诉求和意愿既无回应也难以实现。

在地主阶级和宗族势力的双重压迫下，农村社会生产力遭受极大地破坏，农民遭受沉重的地租、捐税和高利贷的负担，生活举步维艰，促使赣南闽西的农民大都 “望红军到来”［6］。

（二） “扯起红旗建立苏维埃”

在共产国际和苏联共产党的指导下，中国共产党通过社会革命建立工农兵代表会议制度，以把工人、农民和士兵组织起来［1］5。党员深入到工人中间，兴起了规模巨大的工人运动，但都失败了。随着革命实践的推进，一部分先进党员对中国的社会问题有了更切实的理解，清楚地认识到中国工人阶级人数少和力量薄弱的现状。他们开始探索和规划中国社会革命的具体进程，提出了工人阶级要 “与贫农联合组织苏维埃”［1］79的新型政权组织形式。

在中共中央要求 “成立苏维埃”［7］指示下，赣南闽西由劳动农民选出代表召开代表大会，以代替革命委员会进行经常工作［8］。在红四军多次分兵发动群众的有利条件下，工农劳动群众纷纷 “扯起红旗建立苏维埃”［9］39。1929 年至 1930 年，苏维埃政权的建立由点到面，遍及赣南和闽西地区。尽管赣南闽西建立乡苏维埃的方式呈现出多样性，即有红军进抵某地后， “派大批同志去乡村组织苏维埃”［10］49，或者由地方党组织召开群众大会进行组建，但是代表都由群众选举产生。至1929 年冬，每村选举1 至2 名代表，召开乡代表大会，便将 “各乡苏建立在代表会的基础上”［10］170了。

二、乡代表会议制度的主要内容

毛泽东指出，必须在苏区的乡建立 “代表会议制度”［3］343。其不仅需要重新划分乡行政区域，完善选举代表的法制，而且要切实加强代表对群众的领导。

（一）乡行政区域的重新规划

乡代表会议制度创置的基础，是对乡行政区域的重新规划。为了保证群众方便选举乡代表，以及代表和工农群众能够及时互动，闽西《组织法案》规定范围过大和人口过多的乡， “得在各村组织代表组”［3］80，其主要工作是执行搜集和调查群众的意见，以便及时反映至乡代表会议之中。

《划分行政区域暂行条例》（以下简称《条例》）对中央苏区的行政地域进行了重新划定。《条例》结合中央苏区的实际情况，以山地居多还是平地居多为标准，分为山地乡和平地乡。山地乡，纵横在15 里以内，管辖的人口在3000以内；平地乡，由于人口较集中，地域范围是纵横在 10 里以内，管辖的人口在 5000 以内［3］192。依照《条例》的规定，江西省苏维埃政府在1931 年11月至1932 年的2 月，便划出1163 个行政乡。这些地域范围不大和人口不多的乡，便于乡工农代表深入苏区群众的生活之中。

为了进一步发挥乡代表的动员作用，保证代表深入群众和顺利开展普遍选举代表的运动，通过了《关于重新划分行政区域的决议》。该决议在1931 年《条例》的基础上，对乡的行政区域范围进一步细分。一等乡为平地乡，其地势平缓、人口密集，管辖的人口在2000 人以内；二等乡为平地与山地相混杂的乡，地势较宽，管辖的人口不超过1500 人；山地面积居多的乡为三等乡，由于地形是山区，人口较分散，管辖的人口在 1000 人以内［11］。另外，人民委员会第 46 次会议还特别说明， “最小的乡可以至 400 以至 250 人”［12］。乡行政地域范围再次细分，既为乡工农代表接近群众、搜集群众意愿提供了便利条件，也为工农劳动群众参政议政搭起了桥梁。对乡苏维埃政权而言，乡行政区域的细分为中央苏区实施民主政治和提高苏维埃的行政效率创造了良好的地理空间条件。

（二）选举乡工农代表

为了规范各地的选举程序、内容，中共中央和中央执行委员会不断完善中央苏区的选举法制。《选举暂行条例》规定，乡工农兵代表会议由所属 “各村住民的每百人中选举代表一人组织” ，代表人数不超过50人［13］131。 “一苏大” 颁布的《选举细则》，规定了选举大会的具体议事日程，一是选举委员会主席宣布选举资格，二是选举正式代表，三是选举候补代表，四是通过提案［13］139。

中国共产党坚持以 “苏维埃政府是工农民主专政的政府” 为基本原则，其主要体现在群众享有充分的选举权利和对代表的召回权［13］173。中共中央在总结 “一苏大” 召开后的两次选举时，认为主要缺点和错误表现在未充分动员群众参加选举，工农当选的比例偏低。其原因是 “选举会单位太大” ，未召开特定的农民选举大会和工人选举大会［13］173。因此，中共中央要求在选举前召开群众团体的会议，依靠群众组织动员工农群众参与选举，以驱逐暗藏在乡工农代表中的贪腐腐化、官僚主义和阶级异己分子。由于《选举细则》规定400 人选1 名乡代表，凸显了选举单位过大的缺点，特重新制定和颁布了《选举法》。为了减小选举会的规模，工人和农民的选举会场在不同的场地进行，工人以职业或组织为单位召开，农民则以村子为单位开会，两会场同时进行。为了加强工人阶级对乡工农兵代表会议的领导，规定13 名工人群众选1 名正式代表，50 位农民群众选1 位正式代表［13］157。此外，鉴于山地乡人数偏少，人民委员会于1933 年8 月9 日召开的第47 次会议，作了关于《选举法》的补充决议，在第23条下加一附注，就是人数少的乡，农民群众30 人选1名代表，工人群众 8 人选 1 名代表［14］。选举法制关于工农群众与代表名额比例的规定，保证了代表选举的顺利进行，在工农民主专政的关键环节切实体现了工农群众的意志。

毛泽东还指出，乡代表 “选举是苏维埃的基本选举” ，候选人既要符合阶级条件，也要具备政治表现积极，工作能力强和清正廉洁等［15］。各省苏开展了热烈地选举实践运动，群众对候选名单进行了积极地斗争。提案的内容与他们的日常生活密切相关，充分体现了群众的诉求。 “消除市面现洋与纸币的差异现象……准备春荒……修理道路桥梁等” ，这些提案的内容都集中反映了中央苏区群众的民生问题，极大的 “反映出群众的要求”［16］。至第四次反 “围剿” 战争结束，中央苏区各乡都完成了选举运动，并召开了乡工农兵代表大会。

当然，受历史条件、苏区社会环境和中国共产党对苏维埃政权建设处于探索阶段的影响，加之群众法制意识和民主意识的淡薄，以及对选举和代表大会制度理解得不准确，这些不利的条件都说明不宜过高地评价乡代表选举运动的效果。实际上，江西和福建选举运动都出现了 “对苏维埃工作批评不够” “候选名单并没有在群众中进行宣传解释和征求群众的意见” 等缺点［17］。龙布乡工农兵代表会议 “被异己分子操纵” 的现象［18］。在宁都县，有的地方乡代表会议 “未建立起来”［19］。这些表明，候选人和工农群众之间缺乏充分地交流，工农群众对代表的工作也出现了 “和稀泥” 的态度。在边区甚至还有的群众 “不来开选举会，怕会当代表”［20］6。尽管选举中出现的一些问题遮蔽了选举的个别意义，但是中央苏区的乡代表选举开创了群众表达意志的先河，建立了新型的基层政权和乡村治理制度。

（三）代表领导居民制度

毛泽东认为， “代表领导居民” 是模范制度［2］209。代表领导居民制度使苏维埃政权下沉至村民社会之中，有效地组织了村级社会的人员、资源等，再加以中共基层党支部的领导，使乡代表会议制度的效能得到了充分地发挥。

乡代表会议中，最具当代价值的创造是1932 年开始的 “代表领导居民” 。每个代表管理所在村的20人至60 人不等。由于苏区工人人数少，但选举的代表又多，所以工人代表领导的人数较少。苏区农民人数占大部分，农民代表领导的人数较多。例如某村有代表10 人，居民400 人，即将此400 人按照住屋就近的原则，划分为10 个单位，每个代表领导一个单位。毛泽东强调，要 “适当的分配人数”［21］351。能够充分反映群众的意愿、工作方式群众化和充满奉献精神的代表，可以相对领导更多的群众，如长冈乡的李求应，领导了五十多人［2］208。每个代表都要将领导的村民造册，以性别和是否成年进行归类，如男成年、女成年，男少队、女少队、男儿童、女儿童，并在每位居民的后面进行标记，如土地数有多少，粮食够不够吃，是否有余粮，男成年是否在赤卫军中担当长夫或者短夫，女成年中是否可优待红军家属。代表领导居民的制度，使代表担负起执行苏维埃的工作，如督促所管群众的春耕等。代表也可以迅速地将群众的意见上报至乡代表会议，使群众的困难问题能够在第一时间得到回应和解决。当代表既不能完成苏维埃的工作，也不能反映群众的意愿时，群众依据《选举法》，可以撤销其资格并改选代表。

毛泽东指出，每隔十天，在工农群众相对较闲时，代表要召集所领导的工农群众开会，开会的时间不超过一个小时。会议主要检查群众是否完成苏维埃工作，如 “某家收留逃兵不归队，某家帮助红军家属耕田不上紧” ；还要讨论群众生活问题的改善情况，如 “某家春耕不努力，某家孤老应该帮助而大家不注意” ；最后，讨论群众的文化教育和生活卫生问题， “某家不督促子女读书，某家不讲卫生等等”［21］351。代表召集领导的群众开会，引导群众进行相互之间的批评，使苏维埃工作迅速地传至群众之中，有效地改善了群众的生活和提升了群众的斗争情绪。毛泽东不仅要求代表召开小单位的会议，还要求代表经常访问所领导的群众家里，了解群众当前遇到的困难问题以及是否解决。代表以群众为中心的工作导向，获得了群众的支持。

代表在日常工作中既受群众的监督，也受村代表主任的督促和考察，必须推举 “最积极最有工作能力的人担任” 村代表主任［21］350。代表主任由乡苏的 “代表团” 演变而来。为了迅速而有效地解决乡苏的琐碎问题，由代表在自己所在的村开会， “选举一人成为乡苏的‘代表团’”［2］246。然而，随着革命局势的不断升温和动员压力的逐渐加大，要求更有效地实现村代表与乡苏的联动关系，特在每村的代表中推选产生代表主任。这是在乡代表会议制度基础上的一大制度创新。由于代表主任仅限于一人，导致责任也归咎于某一代表，充分激发了代表主任的积极性。代表主任担负检查和督促每位代表的工作，并且定期召开代表会。代表还协助乡苏管理工作委员会，率先垂范完成相应的工作，并督促本委员会执行苏维埃的任务和解决群众的实际生活问题。每六个月改选委员会的主任和委员，其当选的唯一标准是察看其工作是否积极，是否有消极怠工。对此，毛泽东赞美道， “使一切苏维埃工作的执行得着雄厚的力量”［2］250。毛泽东要求各乡代表迅速把委员会组织起来［21］354。

三、乡代表会议制度的启示

中国共产党领导中央执行委员会制定和颁布了地方政权的组织条例，对乡代表的选举单位、选举原则、代表比例、代表名额、选举程序、选举方法和选举大会的议程作出规定，为乡苏维埃开展热烈地选举运动提供了保障条件。乡代表会议制度在理论和实践上都建构在民主运作的框架之内，代表通过群众选举产生，群众对代表享有召回权，代表领导居民和代表领导委员会制度，最广泛和有效地吸收了群众参与苏维埃政权的工作。

第一，人民性是苏维埃政权最鲜明的底色。在中央苏区，虽然阶级属性是划分民众是否有选举权和被选举权的根本依据，但是，吸收人民群众参与政权的民主建设是中共一直追求的目标。在革命根据地建立的伊始，中共主要将民主理念和对民主的追求运用至军队的建设之中。在军队内部实行士兵委员会制度，形成了官兵平等的良好关系。在革命资源有限的情况下，这一军队内部民主制度凝聚了部队的力量，提升了士兵对红军的认同感和军队的战斗力。

中共对苏维埃理论探索和政权建立的实践过程表明，其着力点和主要目标是建设一个人民性政权。虽然沿袭苏俄的代表会议制度，但与苏俄的体制和经验不同的是，中共特别注重乡代表会议制度的建设。其集中表现在关于乡代表会议的法制建设，无论是《组织条例》，还是《选举细则》和《选举法》，都用大量的法律条文来规定乡代表的名额、比例、选举原则、选举方式和群众享有对代表的召回权。代表通过选举产生，是中央苏区政权人民性的最直接体现。此外，中央苏区各乡村 “实行选民的召回权”［21］333，既反映了乡工农兵代表会议建立在人民民主的基础之上，也是乡村廉洁政治建设的重要一环。在选民召回权的基础上，创造性地设立了代表领导居民制度，代表的权力和责任与选民发生直接的联系，使代表充分体现和反映群众意志。可见，乡代表会议制度，能够成为反映民意和制定决策的重要一环。乡代表会议制度的成功实施，表明中共在中央苏区成功探索了基层民主政治的运作体制。

第二，清正廉洁的政治需要建立面向群众的监督机制。在选举运动中，中国共产党细致耐心地动员群众起来批评候选人，保护和激发了群众监督代表的积极性。毛泽东在下才溪乡的调查，充分映证候选名单在选举运动中得到了群众的积极回应。在下才溪乡张榜公布的候选名单中，群众在候选名单后面写下了自己的意见，有的候选人群众基础好，直接就在后面标注 “好” 或 “同意” ；群众基础薄弱的候选人名单后面标注了 “不好” “消极” “官僚” 等字；甚至还有二十名候选人，群众在墙报上专门撰文批评他们只为自己谋利益、不顾群众利益和工作表现消极［2］248。群众对候选名单的批评热情，体现了他们对选举的主动参与和对代表制度的高度重视。高达90%的群众参与选举大会，也映证了这一点。群众对代表的批评监督，还体现在代表的高比例落选。长冈乡代表落选的比例高达40%，下才溪代表落选的比例达到31%，上才溪代表落选的比例竟高达60%［2］212。积极主动的参与选举运动和对代表的斗争、批评，体现了群众的意志，使中共建立了面向群众的监督机制，并且在廉洁政府的建设中发挥了不可估量的作用。

在选举大会上，群众对候选代表进行了激烈地斗争。中共的领导以及苏维埃法制的具体规范，使中央苏区的乡代表选举工作趋于制度化，推动了群众对候选代表展开激烈地批评。尤其是1933 年开展的第三次选举工作，特别注意和发动选民对候选名单的斗争，从而在斗争中选出积极、负责和清正的代表。在清溪古村代表的选举中， “群众立即反对选举不好的分子当代表”［20］6。在胜利县十一村的选举中，群众与破坏选举大会的代表进行了斗争。一位代表发牢骚地说 “这样多代表扛死□后” ，群众一致同意将其 “坐禁闭” ；随后，对候选名单进行了斗争，批评某人 “工作消极怠工”［22］。查田时 “党支部书记把13 担好田换给自己” ，严厉批评乡苏主席在募捐财物时 “无发布清单无数算” “吃东西比人家好” ，所以在投票选举时均未当选［23］。群众将选举大会与维护自己的利益紧密联系起来，并且站在无产阶级的立场与作风不良和谋私的代表进行斗争。这些材料也显示，群众对选举工作和乡代表制度的支持理解，深刻地把握了乡代表制度的核心是建立面向群众的监督机制。

此外，面向群众的检举机制还表现在代表领导的工农检察委员会。其创设了一系列方便群众而又有效的形式来检察、监督乡村干部，如较早设立的 “控告箱” ，以方便群众随时可以控告、揭发苏维埃政府工作人员的贪污、腐化行为，并要求 “不脱离生产的可靠的工农分子”［24］来打开控告箱，搜集群众的控告和揭发意见。随后，为了进一步完善群众监督体系，设立了属于青年群众组织的 “轻骑队” 和具有选举权的选民均可加入的 “突击队” 。轻骑队和突击队通过对苏维埃机关和国家企业进行突击检查、明察暗查等形式，发现问题后及时报告工农检察部查处。可以说，苏维埃政权机关事无巨细，都处于面向群众、组织严密的监督之下，建设了让大家津津乐道的 “空前的真正的廉洁的政府”［25］。

第三，社会组织体系需要兼备组织及动员能力。在苏维埃革命未进入赣南闽西之前，赣南闽西的广大农民处于一盘散沙之中。毛泽东率领红四军转战赣南闽西之后，以动员群众和解决群众生活问题为目标的群众组织如雨后春笋般蓬勃兴起。中央苏区群众组织的体系之严密、组织范围之广和组织之多令国民党官员折服。谢觉哉在会晤马志超时，马志超对谢觉哉说，对苏区的群众感觉不可思议， “侦探不能进入苏区五里路”［26］。蒋介石在讲演中也表达了对苏区组织状况的羡慕， “政治组织和民众的组织，都很严密，尤其是民众的组织，我们最不及他”［27］。事实上，超过一半的人口都加入了各类群众组织。如兴国县高兴镇的党员占总人口5%，团员占总人口5%，赤卫军战士、少先队队员和儿童团团员的人数超过了总人口的25%［28］。数据反映了中央苏区建立了一个以中共为核心，群众组织为枝干，层层相连却又递进的组织体系。

无论是当时中央苏区的报刊，还是国民党的报纸，都连篇累牍地报道了中央苏区组织体系的严密性。《青年实话》记者郭庆福在路过麻油坑时，碰见一个青年女同志查路条；由于没有路条差点被扣留起来送至乡苏去；郭庆福马上拿出介绍信，女同志一连给了两位同志看，证实了才让郭庆福通过［29］。在国民党的《军政旬刊》上登载了《赣西匪区至近状》，详细地描述了中央苏区五里一哨情形，县军事部和区军事部定期进行检查，以防止步哨虚应［30］。中共组织体系的超强严密度，为中央苏区乡代表会议下沉至乡村和形成空前强大的动员能力提供了基础，也意味着苏维埃政权有能力在解决群众生活问题发挥比传统社会更强大的作用。

代表领导下的各种委员会，既是苏维埃政权系统的有机组成部分，又具有群众组织的性质，迅速有效地解决了群众生活的问题。毛泽东记述了长冈乡互济委员会救济了一户失火的家庭，捐了6 串钱；给榔木乡三四个饿饭的人捐了每人每次三升米，且救济了三四次［2］235。尽管救济的钱粮不多，但是对患难中的群众产生了非同凡响的意义，有助于增进群众对苏维埃的信任。通过教育委员会和卫生委员会，改变中央苏区教育和卫生落后的面貌，使中共的革命文化深入民众的头脑和实际行动之中。 “石城较之非匪区尤觉整齐清洁” ，以至于陈诚在占领石城后，还发出 “土匪精神令人钦佩” 的感慨［31］。可以说，苏区各种委员会，不仅将群众动员和组织起来，而且改变了苏区的社会面貌和群众的精神风貌。

总之，以划分乡级行政区域、选举产生代表和代表领导居民为核心内容的乡代表会议制度，使代表的权力和责任与群众发生面对面的联系，又有效地保证了苏维埃政权的上下联动，反映了群众意志，加深了群众对代表的信任感与苏维埃政权的休戚与共的感觉。这是中国历史上崭新的基层民主实验，也是中共在实践中对基层政治运作体制的成功探索，展现了中国传统乡村政治大有可为的潜力。