边疆民族地区乡村振兴战略实施模式研究*①基于协同治理的视角

张玉强 杨 蕾

（1，2兰州大学管理学院 甘肃 兰州730000；2昭通学院 云南 昭通657000）

一、问题的提出

党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略，指出“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。至2020年全面建成小康社会，在此过程中，边疆地区、民族地区、贫困地区成为全面小康的短板。全面建成小康社会是乡村振兴战略实施的最终目标，在新时代背景下，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，这对农业、农村、农民发展设定了新的要求。我国各区域发展不平衡不充分问题在西部地区、边疆民族地区尤为突出，乡村治理体系和治理能力现代化亟需解决。近年来，在国家政策的大力扶持下，新农村建设取得了诸多的成就和经验，这都为实施乡村振兴战略创造了良好的基础和条件。

在乡村振兴战略提出后，国内学者就其概念、提出的背景、意义、问题和路径等方面进行了较为深刻的探索。[1]乡村振兴是一项长期、系统的工程，并非一朝一夕之功，乡村振兴工作的长期性、艰巨性和复杂性，[2]在民族地区尤为突出。因此，李忠斌、陈剑（2018）提出边疆少数民族地区应结合本地乡土风情和民族特色，根据“五位一体”的发展目标，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，努力实现少数民族地区农业、农村、农民的现代化。[1]廖林燕（2018）指出边疆民族地区乡村治理在人才资源、乡村治理体系上面临困境，提出要加强农村基层党组织建设、坚持乡村治理的法治化、法治与德治相结合的路径选择。[3]对于“直过”民族乡村振兴的推进，应进一步整合长老组织、寨老组织、头人组织等传统社会组织的力量并结合时代要求进行创造性转化，这有助于为乡村振兴提供重要的治理资源和有益的发展资源。[4]

此外，国内学者基于协同治理理论的视角，就如何实现乡村振兴展开相关探讨。浙江以旅游资源与乡村振兴协同发展为切入点，形成了各具特色的湖州模式、遂昌模式、磐安模式、嵊泗模式和桐庐模式。[5]杨华锋（2015）对河南省信阳市郝堂村进行实践调查，发现该村形成了以政策协同、项目协同与服务协同为形式的金融合作模式，有效地调动了地方政府、基层组织、民间组织和乡村精英的积极性，积聚了乡村社会资本，提升了治理的可持续性。[6]卢福营（2012）对浙江省舟山市乡村治理的现状进行调研，认为其成功之处在于推行了“网格化管理、组团式服务”，构建了以“协同服务”为主要特征的乡村治理新模式。彭斌、康就升（2013）提出广东云浮乡村治理的成功经验在于建立起以村党组织为核心、村民自治组织为基础、村级社会组织为补充、村民广泛参与的协同共治工作格局。最后，从协同共治的视角，有乡村协同治理的金东“赤松模式”，政府主导多主体协同开展乡村治理的义乌“佛堂模式”，村级组织与农民工租住地工会共同开展流动人口服务与管理的东阳“杨家模式”，多元主体协同参与农村老年人居家养老服务的“金东模式”，建立村务监督委员会促进村民参与民主管理与监督的“后陈经验”。[7]民族地区实现乡村振兴的模式选择主要有资本聚合、文化旅游、传统工艺、生态农业、老字号品牌五种模式。[1]此外，冉光仙、徐兴灵（2018）对西部民族地区基层协同治理展开新的探索，提出“四直为民”法，其具有较高的合法性和合理性，通过协同的方式建构共同体，让党内民主与人民民主进行有机结合，最终实现村庄的有效治理。[8]综上所述，基于协同治理理论的视角，学者们就如何实现乡村振兴总结出了诸多模式，表明乡村振兴战略和乡村治理体系建设在理论和实践上具有一定的协同效应。

在多中心治理体系背景下，客观上需要培育各种力量参与乡村社会治理，也需要整合各种社会精英支持乡村治理，同时，更需要吸纳各种非政府组织力量介入农村公共服务的供给过程。[8]从协同治理理论的视角看，首先，协同治理遵循的是一种多中心的治理理念，要充分发挥“体制吸纳”机制的重要作用，在行政、立法和决策的过程中吸纳乡村民间力量和社会精英。其次，基层政府在行使行政权力过程中，可以引导第三方组织进入行政权力的视野，吸收乡村能人、龙头企业负责人共同创办合作组织或直接参与管理乡村经济。[9]（P6）最后，注重“多元”主体的培育，吸纳乡村精英或新乡贤等新力量，将有魄力、有威信、有品德的党员、群众代表组织起来，在乡村治理过程中，共同商议、共同研究、集体决策，实现多元主体的互补，从而解决了基层权力末梢的问题。[8]

二、理论及分析方法

公共政策理论认为，政策主体在制定和执行政策时，必须依据政策的客观关系，并将它们有机地结合起来，以形成政策合力，发挥理想的政策效应，在功能上实现互补。政策文献可以从政治的高度，真实地反应社会过程的变动与多样性，同时，也是某一领域综合影响的结果。[10]政策文献在政府的社会管理过程中具有重要的引领功能，它规范和引导社会主题的行为方式，是政府治国理政的重要工具。[11]

本文选取的M村位于临沧市耿马自治县内，主要有傣、佤、拉祜、布朗等14个少数民族。案例选取具有一定的地区特性和民族特色，以及政策文本具有较强的可获得性。文本分析是研究者描述和阐释一系列记录或可视文本的方法，其目的是描述文本中蕴含信息的内容、结构和功能。本文主要运用质性研究方法，案例政策文本主要包括：云南省主要领导讲话，县、乡关于乡村振兴战略的政策文本以及对M村的乡村振兴战略的实施方案、行动方案、人才方案的内容为分析对象，选取的文本内容如表1所示。采用基于文本的内容分析方法进行数据收集，采用R软件对所选取的文本内容进行关键词提取和聚类分析，Nvi⁃vo软件进行词频统计、词云制作和编码，用项目模型提取耿马自治县M村关于乡村振兴战略实施的基本模式，并对构建的模式进行阐述。

表1 政策文本一览

三、文本内容量化结果阐释

（一）关键词与词频统计

1.关键词。在文献中，从关键词可以判断和概括出文章的主题，其主要作用是反映文章的核心问题，是文章的重要组成内容。关键词作为一个对文本内容的概括，是文本分析的重要组成部分，通过提取文本的关键词可以更为清晰地判断文本内容所关注的重点主题和热点问题。在关于边疆民族地区的政策文本内容提取中，在主题关键词层面，表2汇总了政策文本内容提取的TF-IDF值排名前10的关键词。

2.词频统计。通过对选取的政策文本内容进行词频统计，出现频数排名前16个关键词的词频统计如表3所示，词云可视化分析如图1所示。

通过表3中政策文本内容的词频统计，可以反映出边疆民族地区乡村振兴战略的实施，其主要的实施对象是乡村、农业、农民，实施的载体包括：产业、文化、农产品、合作社、示范村和集体经济等，精神文明、物质文明、村容村貌、少数民族特色是边疆民族地区乡村振兴战略实施的最终目标追求。以上关键词的词频统计更多的是强调边疆民族地区乡村振兴战略实施的主要载体和目标追求。此外，在环境治理方面，生态、文明、环境、村容村貌也是高频词汇，人才、村干部、务工人员、土地改革、文化教育、脱贫攻坚、因地制宜、综合治理、脱贫致富等出现的次数也比较多，表明这也是乡村振兴战略实施的重点关切领域。根据关键词依据权重形成以图1所示的词云分析图，进一步印证了民族地区乡村振兴战略的主题为农村建设、农业发展、农村文化、乡村特色发展等内容。

表2 关键词表

表3 词频统计

综上所述，乡村建设、农村发展、农业振兴是新时代背景下边疆民族地区乡村振兴战略实施的重点内容，只有乡村建设好、农业扶持好、农村发展好,乡村振兴战略实施才能取得重要成效。

（二）聚类分析

在聚类分析阶段，通过在政策文本内容中抽取出它们的主题后，用概率分布的形式给出政策文本的主题，从而根据主题分布进行主题聚类或文本分类，在文本聚类的预处理中，本文运用R语言中的中文分词程序包R wordseg。为了进一步分析不同文档-词语之间相关性程度，首先将文本拆分成句子，然后计算其对应的文档-词条矩阵，但是考虑原始得到的文档-词条矩阵具有过高的稀疏性，因此这里剔除一些出现频次极低的词语，最终得到的文档-词条矩阵见表4。

图1 词云分析

表4 文档-特征词矩阵

为了分析这些对应文档-词条矩阵的相关性，将相关性高的文档聚集在一簇，因此根据得到的文档-词条矩阵，利用层次聚类分析，得到的结果如图2。在聚类分析中确定聚类数目，目前还没有统一的唯一正确的确定标准，根据图2聚类树状图，把文本内容划分为10个聚类。

图2 聚类树状图

表5是根据图2得出的对应10个聚类结果。从聚类结果可以看出，在乡村振兴战略提出后，当前边疆民族地区乡村振兴战略的实施主题聚类如表5，聚类的结果主要有10个主要方面。从上面的聚类结果可以看出，政策文本内容的聚类还是比较清晰的，对于同一簇内不同文档的相似度高，即主要的关键主题的聚合度高。根据以上10个聚类结果，把它分为四个类别：第一个类别是关于统筹做好乡村振兴战略工作和其他各项重点工作。第二个类别是有关“三农”决策部署落实乡村振兴战略中的乡村振兴战略的实施情况，对农村人居环境整治、实施过程中的摸家底及完善乡村振兴县级示范村规划相关工作。第三个类别是关于乡村的生态环境保护、农业、产业发展以及营造良好的人居环境，助力各地区乡村振兴和协同治理。第四个类别是针对农村产业、生态环境等内容。由此可见，民族地区乡村振兴主要聚焦于农村产业、生态环境、农村文化、乡村治理、民生保障、脱贫攻坚、农村改革、农村人才、财政投入、农村生态保护等主题。

表5 聚类结果

（三）M村乡村振兴战略实施模式

在乡村振兴战略实施后，各地区对乡村振兴模式已经开始了不同方式的探索。例如，北京平谷区依靠本地桃树资源，把种植、桃加工、销售等集合为一体，形成了“文化+特色农产品”的发展模式。[10]西江千户苗寨的旅游开发模式成为少数民族地区实施乡村振兴战略的典范，通过农耕文明的苗族文化，实现“政府+企业+村民”共同参与的旅游开发模式。[11]从协同治理理论的视角，按照民族地区乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，结合农业、农村、农民、产业、生态等研究主题，通过政策文本构建出边疆民族地区乡村振兴战略的实施模式如下图3所示。

图3 M村乡村振兴战略实施模式

根据产业兴旺的发展目标，民族地区乡村振兴战略的实施应聚合发展特色经济水果、蔬菜，特色养殖、种植，挖掘民族特色文化，优化产业发展。M村制定的措施包括：一二三产业融合发展，深化农村土地改革完善承包地“三权”分置制度。产业上因地制宜发展甘蔗种植产业，依托M村坝区优势种植连片特色经济水果，探索发展传统稻米及坝区蔬菜种植，发展特色养殖，打造以村集体经济为载体的种植、养殖专业合作社及特色民族手工业，深挖M村土陶、白象轧制、傣族手工刺绣等民族特色手工业潜力，大力弘扬白象舞等民族特色文化。完善M村土陶制作工艺、开拓产业市场，建设集手工体验、制作、销售一体化的勐永土陶手工作坊，依托电商平台发展，扩大土陶、傣族刺绣等产品销售面。

生态宜居，提升人居环境。保护好民族地区良好的生态环境，营造农村人居环境，以村庄整洁、生态宜居为切入点，建设美丽新乡村。M村在乡村振兴政策实施上，提高污水处理效率，依托集镇“一水两污”工程建设，切实完成村庄垃圾、污水无害化收集处理。在村容村貌改善中，改善旧村旧房，对村庄内新建、修缮房屋，结合民族文化特色，打造特色民居，对道路、沟渠、院落进行绿化，动员群众在房前屋后、庭院围墙进行绿化美化，在适宜地段补种经济林果。在基础设施建设上，完成到户道路硬化工程，加大冬春道路、农田水利设施建设力度以及对龙洞休闲公园、佛寺进行修缮，进一步提高各族群众的幸福指数。

乡风文明，淳化乡俗民风。边疆民族地区乡村应传承发展提升农耕文明，走乡村文化兴盛之路，坚持物质文明和精神文明一起抓。M村充分发挥基层党建优势，完善村民议事会、村民委员会和村务监督委员会，发展村集体经济组织以及群团、社会、民间等组织，实现基层治理科学化、精细化、规范化。在村内绘制主题文化墙，引导群众树立自强、诚信、感恩意识，把对党的感恩之心转化为自力更生、艰苦奋斗的自觉意愿和行动。强化村规民约的约束力，不断完善健全村规民约，倡导人人遵纪守法，提倡文明家风、村风。以各类评选为切入点，引导村组群众树立正确的价值观、建立良好的生活习惯，形成村组群众齐抓共管，共同推动物质文明和精神文明双丰收。

乡村治理有效，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理机制。边疆民族地区农村应以营造良好的政治环境、法治环境、社会环境、治安环境、生态环境为目标，实现自治、法治与德治相结合的现代乡村治理体系。M村在法治保障上，开展法律进村入户普法活动，开展黄赌毒、乱堆乱放乱占等综合治理，增强村组干部法治观念、法治意识，提高依法办事能力，组建一支党员干部护村队，充分发挥村治安调解组织第一道防线作用。在德治引领能力建设上，成立村级道德评判会，引导群众见贤思齐、崇德向善，切实发挥德治在乡村治理中的基础作用。自治能力建设方面，以提升基层党组织建设为重点，以政治领导力、思想引领力、群众工作力、社会号召力建设为抓手，充分发挥村党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，建立和完善以党支部为核心的自治组织体系。

四、基于协同治理的模式选择

1.协同治理的基础。近年来，基层社会群体性事件频发，社会管理效率低下，滞后的社会自治能力未能充分发挥其自身的功能，民族地区政府在调节冲突、整合利益、道德教化、文化习俗上的治理能力逐步衰退，不能发挥其应有的功能，这为多元主体参与基层社会治理提供现实基础。传统社会组织是乡村协同治理的重要资源。在传统的社会组织中，族长、长老、寨老组织等在基层党组织的领导下，在基层治理中可以发挥重要的社会协同作用。[4]在公共部门领域与私人部门合作的治理框架下，村委会、合作社、村庄青年精英与基层政府的协同，从不同的角度为乡村社会的有效治理和解决基层社会问题提供了可能。尤其在边疆民族地区，若缺乏村委会、族长、长老、寨老等的积极参与，单纯依靠基层政府的力量进行乡村治理，其治理效果肯定难以想象。因此，边疆民族地区的乡村治理更需要从协同治理的角度出发，综合运用政策、服务和项目三种基本模式进行协同治理。首先，政策协同。从各级政府部门之间的相互合作来看，省、市、县政策体系的协同，是社会组织参与基层社会治理的基本条件。其次，项目协同。其体现的是政府部门和私人部门的合作，主要的手段是政府购买社会服务。基层政府通过财政预算每年提供一定的资金，用于购买第三方提供的公共服务，或政府采取税收减免、财政补贴和贴息的方式鼓励第三方参与公共服务供给。最后，服务协同。在民族地区，此类项目可包括农家乐、茶社、客栈等充满本地区民族特色休闲娱乐场所，这些服务项目可以与政府公共服务供给进行合作。基于协同治理理论，在基层社会治理过程中，通过建设乡村协作中心，让社会组织参与乡村治理成为可能，并起到组织协调的中枢作用，通过政策、服务和项目协同，让社会组织、村两委协调配合乡村治理更具针对性与可操作性，并且更为村民信任，为其所接受。[12]

2.协同治理着力点：乡村社会体制吸纳。随着乡村振兴战略的实施，边疆民族地区的社会问题也逐步凸显，乡村自治发展路径也举步维艰，难以面对日益复杂的行政环境和政治现实。社会治理体系现代化最直观的标志即多元主体的协同共治，所以学者和施政者都开始尝试多元主体介入、多方利益整合的“协同”治理模式。协同治理模式的发展可归结为“府治—自治—共治”，在多元治理模式下，让乡村社会的体制吸纳成为了可能。体制吸纳是行政权力吸引社会组织或个体精英进入公权领域运作的社会过程。学者金耀基指出，“行政吸纳政治”的主要核心是设置咨询委员会，并在行政、立法决策过程中吸纳社会精英。其主要表现形式是基层地方政府在行政过程中，吸纳乡村能人、企业组织或管理者一起协同治理乡村社会建设。乡村社会体制吸纳，让基层政府的多元治理成为可能，基层政府也能够整合多种资源，实现话语权的统一，充分调动乡村精英、乡贤、乡村能人等建设家乡的积极性，为本地区的经济社会发展作出重要贡献。

3.协同治理的目标：生态共治。以合作为协同治理的起点，有效调动地方政府、基层组织、民间组织和乡村精英的积极性，积聚乡村社会资本，改善乡村经济状况，并以此为基础在“生态共治”的层面上打造协同治理的增长点，提升乡村治理的可持续性。如何实现边疆民族地区的生态共治与多方主体的协同治理，这就要求充分发挥合作的优先策略，以合作社、经济组织建设、资本累积为基点，实现乡村的合作共治。在乡村振兴战略实施的背景下，边疆民族地区在基本生活得以保障后，乡村的环境治理就具备了一定的可操作性。在此过程中，把公共治理的中心下移，发挥基层组织的作用，逐步实现政府治理、社会调节、居民自治良性互动。[13]在制度建设方面，可以通过建立章程，把政府、村干部、村民等群体，在权力、责任、治理方式、运行结构、业务流程、风险控制等方面在政策上进行责任、义务的规定。培育村民的参与热情，建立政府和乡村治理的互动机制，为基层乡村治理和村庄共同治理打下坚实的组织基础。此外，要充分利用乡贤人才和留住乡村人才，这样既可充实农村的核心家庭，又为基层治理提供广泛的治理参与者。

综上所述，在“国家—社会—公民”的传统范式下，“强政府—大社会”的管理模式在当前比较受到学界认可，“大社会”的管理思想主要表现为对社会资本的培育、农民合作意识的培养以及社会力量的发展和对社会权威的认同。总之，在基层乡村社会的治理过程中，地方政府通过引导村委会、致富能人、族长、乡村组织等各方主体的组织协同，通过多元主体的方式实现基层社会的协同治理。同时，乡村人才是乡村振兴发展必不可少的因素，通过建设以村委会为主的合作社、乡村建设工作室及乡村公共组织服务平台，各组织部门之间互相协调，以此留住、吸引乡村人才。在乡村振兴的战略背景下，基于多元主体的协同治理，通过发挥村委会、致富能人、族长、乡村组织等协同作用，把乡贤、致富能手培养成扎根乡村发展的协作者，不断提升、培育乡村青年的乡村治理能力，在多元主体共同参与乡村治理的模式下，使得边疆民族地区的乡村振兴能够真正实现。