新疆坚决打赢精准脱贫攻坚战的思考①

吴文娟

（中共伊犁州委党校 经济管理教研室 新疆 伊宁835000）

2015年全国脱贫攻坚会议召开以来，精准脱贫成为各地区党委政府的重点工作之一。新疆地区打好精准脱贫攻坚战意义特殊，新疆地区的社会稳定与经济发展不仅关乎我国改革发展稳定大局，更关乎我国国家安全与国际形象。因此，扎实开展精准脱贫攻坚工作，切实提高人民生活水平，对于实现社会稳定和长治久安总目标具有现实重要意义，对于实现边疆地区发展稳定、巩固我国改革开放成果具有积极作用。

一、新疆精准脱贫成效及经验做法

（一）新疆精准脱贫取得的成效

新疆作为我国西北边境省区，经济社会发展水平相对落后，是国家确定的集中连片特困地区，特别是南疆四地州被确定为国家深度扶贫的“三区三州”之一，脱贫攻坚任务艰巨繁重。2014年全疆建档立卡贫困人口79.31万户、313.18万人，贫困村3 668个，国家级的贫困县35个。在脱贫任务严峻的形势下，新疆坚决贯彻执行精准扶贫战略，向贫困发起了总攻。经过五年的努力，截至2018 年底，新疆累计实现了58.87万户、231.47万贫困人口的脱贫任务，2 131个贫困村达标退出，13个国家级的贫困县脱贫摘帽。新疆贫困发生率由2013年底的19.4%下降到6.1%。全疆未脱贫的贫困户减少到20.44万户、81.71万人，未脱贫的贫困村减少到1 537个，未摘帽的贫困县减少到22个①数据来源：中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2019/07-30/8911688.shtml。，其中北疆地区和东疆地区所有县均已实现脱贫，新疆脱贫攻坚取得了决定性成效。

（二）新疆精准脱贫的主要经验做法

1.加强党的领导，健全领导责任传导机制。新疆各级党委政府坚定信心、勇于担当，把脱贫攻坚作为最大的民生工程和重要的政治任务来抓，把脱贫责任扛在肩上，把脱贫任务抓在手上。尤其是脱贫攻坚任务重的地州县市，始终把脱贫攻坚作为第一民生工程来抓，层层压实责任，级级传导压力。坚持区、地（州）、县（市）、乡（镇）、村五级书记一起抓的原则，将脱贫攻坚责任书纵向签订到所有具有脱贫攻坚任务的县市，横向签订到扶贫开发领导小组成员单位，从州县到乡村也层层签订了脱贫攻坚责任书。党政主要领导担任脱贫攻坚“十个专项行动”总指挥，根据专项行动的行业特点确定牵头部门和实施单位，明确职责分工，层层压实责任。

2.坚持精准扶贫，做到脱真贫、真脱贫。新时期的脱贫攻坚，贵在精准、重在精准、成败之举也在于精准。根据自治区精准扶贫“七个一批”“六个精准”的基本方略要求，新疆全面落实精准扶贫政策，在扶贫对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效六个方面扎实做到精准有效。一是在贫困户的识别和退出上做到动态全面，将“访惠聚”驻村工作前期的入户走访摸排与精准识别相结合，将新的贫困户及时纳入，将已退出的贫困户及时退出，确保“应纳尽纳、应退尽退”，杜绝出现“漏评”与“误评”，将扶贫资源投入到最需要帮扶的贫困户身上。二是在项目安排上，新疆各地州县市紧密结合地方实际，因地制宜，坚持把项目落地同带动就业结合起来，坚持把企业“引进来”与“稳得住、能致富”相结合。例如北疆的伊犁州根据州情州策，充分利用自身拥有的优势资源，借助于新疆旅游“井喷式”的发展态势，积极发展以“塞外江南·诗画伊犁”为品牌的旅游业。同时积极调整种植结构，种植以适宜北疆气候生长的贝母、大蒜、西梅等经济作物，提高土地产出效益、增加亩产值。南疆以做大做强特色优势产业为抓手，在红枣、核桃等特色优势产业的发展上积极延伸产业链，提升产品增加值。三是在因村派人和扶贫成效精准上，在实事求是的基础上，根据南北疆的贫困现状，采用选派第一书记与确定对口帮扶单位相结合的方式，切实发挥脱贫攻坚生力军作用。坚持因村选人组队，把熟悉经济工作的干部选派到产业基础薄弱、集体经济不强的贫困村，把熟悉党群工作的干部选派到基层组织软弱涣散、战斗力不强的贫困村，把熟悉社会工作的干部选派到矛盾纠纷突出、社会发展滞后的贫困村。同时坚持经济实力强、人员力量充实的单位与南疆深度贫困村结对选派，如自治区级单位基本与贫困程度深的南疆四地州贫困村对口帮扶，充分发挥派出单位与驻村干部自身优势，以集中力量解决脱贫攻坚中的突出问题，与贫困村一道画好扶贫“同心圆”。

3.创新扶贫模式，提高脱贫成效。一是针对无土地的贫困地区，积极发展“民生坊”，例如在城乡结合部的社区，以“民生坊”吸纳贫困劳动力，通过稳定就业、增加工资性收入，实现稳定增收。二是针对有土地的农民，为提高土地的产出效益，增加农户收入，积极推进土地流转，一方面采取土地转包、租赁的形式，由农业生产经营公司或企业来经营土地，转包、租赁标准以当年最高效农作物亩产值的收益作为土地转包、租赁的最低标准进行土地流转，最大限度的保障农户的权益。另一方面采取土地互换的形式，在适宜集中连片生产的地区，为满足农户从事土地种植的意愿，为农户在其他区域互换一块土地从事生产经营活动。在土地互换工作中坚持最大限度地保障农户权益的原则，例如以多于互换土地的亩数作为对农户相应的补偿来实现土地互换，通过规模集中种植，提高土地亩产值。除此之外，还采取股份合作模式，农民以土地入股保底分红与效益分红相结合的模式，来增加农户收入。农户的土地被流转后，除了获得相应的流转收入外，在农忙季节亦可在田间务工，取得务工收入，极大地拓宽了农户增收渠道。三是实施集体经济合作社模式，采取“集体+产业+农户”的模式，由集体统筹规划，发展适合农民增收致富的产业，农民入股每年获得稳定的分红，实现村集体与农户的双赢。

4.建立健全精准扶贫奖惩激励机制。在新疆脱贫攻坚时间紧、任务重的情形下，新疆各级党委坚持“用制度管人”的原则，各地区立足本地脱贫攻坚中存在的问题，建立健全脱贫攻坚的各项制度体系。针对部分贫困户脱贫主观能动性不足、帮扶干部积极性低的问题，各县市纷纷出台脱贫攻坚相应的制度形成奖励先进、鞭策后进的浓厚氛围。例如新疆伊犁的察布查尔县创新建立了“五不”贫困户奖补、包户干部绩效考核法，即“庭院不闲置、户中不闲人、庄稼不低产、学生不辍学、社保不空白”，鼓励贫困户发展庭院经济，进行种植和养殖，激励贫困户外出稳定务工、长期务工，贫困户达到了相应的标准给予一定数额的资金补助，包户干部给予年底绩效考核加分。反之，如庄稼产量低于全村平均水平、义务教育阶段孩子辍学、未按时缴纳社保，则以取消相应的优惠政策作为对贫困户的鞭策，且包户干部以年底考核不合格为相应责罚。在具体明确、可操作性强的制度指引下，极大地激发了贫困户脱贫的积极性和包户干部帮扶的主动性。

二、新疆精准脱贫工作中存在的问题

新疆作为我国边疆民族地区，致贫原因复杂多样，精准脱贫工作有其特殊性。经过全疆上下各族干部的齐心协力，新疆的脱贫攻坚已取得了显著成果，但仍存在一些问题。

（一）“智志”双扶仍需持续发力

贫困户文化程度低、自我发展能力弱阻碍精准脱贫进程。在“智志”双扶上的抓手还不够多，少数贫困群众依旧存有“等靠要”的依赖思想和满足于现状的心态，国家通用语言水平、技能素质有待进一步提升，外出务工就业能力差，还不能胜任技术性务工需求。新疆容易脱贫的地区和人口已经脱贫，剩下的是脱贫攻坚的“深水区”和难啃的“硬骨头”。一方面，贫困人口接受的科学文化知识较少，制约了贫困户理性思维、科学辨知的能力。贫困户大多安于现状，习惯于“男耕女织”的生活状态，对美好生活缺乏勇于追求、勇于奋斗的内生动力，更没有对精准脱贫的详细规划和具体路径的设计。加之贫困户可以享受一系列精准扶贫的优惠政策，在农村呈现出贫困户不愿脱贫的现象。另一方面，新疆农村贫困户的确定，通过测算家庭经济收入的高低，采取倒排的方式，确定贫困户名单。一些贫困户与非贫困户之间的经济收入没有质的区别，仅有差距不大的量的区别。例如拥有耕地面积、牲畜数量多少的不同，排名居后的确定为贫困户，这在一定程度上导致非贫困户思想认识上存在偏差，产生不平衡的心理，从而对扶贫政策、帮扶措施等产生抵触情绪，阻碍整村脱贫进程。此外，从新疆当前的贫困人口就业情况来看，大部分贫困人口自我发展能力弱，多从事种植业和养殖业，对农业生产依赖性大，从现有的统计资料来看，贫困人口在第一产业就业的劳动力比重最高。

（二）基础设施建设仍需加大力度

贫困地区基础设施建设方面仍存在短板，道路交通、饮水安全、农田水利等保障工程建设任务重，个别偏远村、组的道路硬化、牧道建设仍需提升，有“往返不畅”的情况。偏远村水源地易受洪灾损坏，导致个别时候供水不稳定。农田水利建设投入不足，部分农田水利设施老化。农村垃圾处理、污水处理设施无法满足需求，人居环境需进一步改善。

（三）乡村产业发展需深入谋划

农副产品精深加工及特色手工艺品在产、供、销上一体化程度不够高，农产品加工企业经济实力弱，尤其是部分贫困乡、村农业产业结构单一，总体规模不大，未形成完整的产业链，乡村旅游业和农村电商等发展缓慢，导致长效脱贫的“造血型”和支撑性产业依旧薄弱。如部分乡镇虽因地制宜、积极探索“旱田”系列农作物品牌，但因缺乏精深加工能力和市场运作能力，加之受品牌塑造、绿色认证不足、产业规模小等因素影响，制约了农副产品外销渠道，产品走出去的能力严重不足。

（四）基层人才短缺现象突出

一方面，具备相关专业技能的脱贫攻坚干部不足。在农村，村两委干部中除大学生村官、天池计划、“三支一扶”志愿者等具备大学及以上学历外，其余村干部多为土生土长的村民，其学历只有小学或中专水平。在科技信息时代，计算机已成为生产生活的必需品，而土生土长的农民村干部基本不具备熟练操作计算机的技能，较低的学历制约了村干部精准脱贫的工作质量和效率。加之基层工作繁琐复杂，所谓“上面千条线、下面一根针”，各项政策的落地在基层，各项政策的贯彻执行离不开基层人员的努力，导致其工作任务繁重，压力大。另一方面，基层各类人才短缺问题比较严重，农业技术人员、产业带头人、教师、医生等本地人才缺乏，外地人才引进来又很困难，缺技能成为当前制约农村脱贫致富最大的瓶颈。

（五）三次产业结构不尽合理、工业化程度相对较低

按照配第·克拉克定理对产业结构演变规律的阐述，随着经济的发展和国民收入水平的提高，第一产业比重逐渐下降，第二产业比重逐渐上升，随着经济社会的进一步发展进步，第三产业比重将逐渐上升。新疆三次产业结构的演进符合配第·克拉克定理的一般规律，新疆第一产业比重由2000年的21.13%下降到2017年的14.26%，但仍高于全国6.35个百分点。第三产业比重由2000年的39.44%上升到45.94%，上升幅度缓慢，仍低于全国5.69个百分点。（见表1）由此可见，新疆三次产业结构中农业仍占据较大比重，工业化基础薄弱，服务业增长速度较慢，低于全国平均水平。

（六）一定程度的形式主义仍然存在

精准扶贫贵在精准，难在精准。当前新疆的精准扶贫工作在基层还存在一定程度的形式主义，影响了精准扶贫的实效。一方面，档案式扶贫依然存在。习近平总书记在2018年中共中央政治局第十次集体学习时一针见血地指出，一些地方和单位“痕迹管理”比较普遍，必须解决重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”的问题。部分党员领导干部认识不足，致使档案式扶贫还时有发生。在扶贫工作中，表格化地了解掌握贫困户基本情况是精准识别的重要方式，适用于精准扶贫的前期摸底阶段，但靠一系列数据表格推动脱贫是不可取的。要集中精力因户因人分析致贫原因、扫除贫困障碍、找准发展路子，确保脱真贫、真脱贫。另一方面，扶贫方式方法有待提升。个别乡镇扶贫的内容和形式以给贫困户送钱、送物为主要手段，物资扶贫是精准扶贫的一个方面，但不能取代全部。部分帮扶单位声势浩荡的“上午来、下午走”，给贫困户送来物质帮扶，而忽略了思想帮扶和精神帮扶的重要性。“授之以鱼不如授之以渔”，从长远角度思考精准扶贫，从贫困户可持续发展的角度制定帮扶措施，才能从根本上帮助贫困户“拔掉穷根子”。

表1 2017年新疆与全国三次产业结构对比

三、新疆打赢精准脱贫攻坚战的对策建议

（一）激发贫困户脱贫致富的内生动力

首先，选树身边的脱贫致富优秀典型案例，发挥模范的带头引领作用，通过有声广播与有线电视的宣传教育，结合两微一端等新兴媒体，循环播放脱贫故事，使贫困户直观地感受到脱贫致富的益处与可实现性，消除贫困户认为脱贫致富是遥不可及的、脱贫是可有可无的认识。同时鼓励精准脱贫优秀典型家庭充分发挥传帮带作用，带领贫困户共同实现脱贫致富。

其次，提升贫困户的科学文化水平，转变思想观念，对农村剩余劳动力进行职业技能培训与国家通用语言文字培训，使贫困户在掌握一定的就业技能的同时在外务工能够做到听得懂、说得出，能切实融入到就业务工的环境中，实现稳定就业、稳定增收。职业技能培训根据文化层次、年龄结构、国家通用语言文字基础等特点进行“订单式”培训，提高培训效果与针对性。村两委积极对接，搭建就业平台，邀请企业进村招聘，使培训效果立竿见影、做到培训有就业、就业有增收。

再次，经常进行教育疏导，坚持扶智与扶志相结合。村两委和“访惠聚”驻村工作队要经常对贫困户进行入户宣传教育，做到与贫困户“拉家常”“谈理想”常态化、制度化。如在沟通交流中向贫困户传导只有通过自身努力与勤劳能干才能摆脱贫困的思想，尤其是对青年群体，引导其树立正确的人生观、价值观，在脱贫致富路上充分调动年轻人的力量。同时加大群众感恩教育，增强各族群众感党恩、跟党走的行动自觉。

（二）优化基层干部队伍结构，提升基层精准脱贫工作的水平和效率

首先，加大鼓励大学生服务基层的政策措施，形成政策导向，引导大学生积极到基层就业，及时稳妥地解决大学生工作编制问题，为毕业大学生扎根基层提供政策支持。通过政策引导使村两委干部队伍年轻化，既有一定比例的土生土长的村民和高学历知识分子，更要有相当比例的大专及本科学历的基层干部，确保基层工作既不缺乏掌握村情、经验丰富的干部队伍，也不缺乏知识水平高、工作能力强、操作效率快的年轻生力军。

其次，加大对现任基层干部的培训，尤其是针对公文写作与计算机操作能力的培训，解决日常工作中的表格填写规范化、简单文字材料的撰写等问题。同时要掌握基本的计算机操作能力，如Word文档、Ex⁃cel表格的填写等，能够完成简单的电子版材料处理。能够使用微信、QQ等聊天办公软件，方便工作的安排部署与上传下达。

（三）着力做好“发展产业脱贫一批”工程

做优做强产业扶贫，积极探索出符合地方发展实际的优势产业结构。各地州县市可以充分利用自身资源优势、区位优势、气候优势、民族特色优势，明确各地特色产业发展思路，实施重点产业进村入户工程，依托地区优势产业基地建设，引进、培育优势产业，通过龙头企业组建、产业大户带动等形式，实现生产、加工和销售的有机结合，以便形成完整的产业链，提升产品增加值。同时要充分发挥农村专业合作社的作用，既要实现社员之间的互助增收，又要发挥合作社对本村经济发展的带动引领与服务作用。最后，要建立健全产业扶贫的政策体系，为产业发展提供有利的政策环境，最终达到通过产业结构调整促进地方经济发展，通过产业发展促进精准脱贫的效果。

（四）建立健全领导干部精准脱贫监督执纪问责机制

既充分激发基层干部精准脱贫的积极性，多措并举，进一步提升干部执行力，提高工作效率，又要建立健全严厉的监督执纪问责机制，杜绝精准扶贫中出现的各类形式主义。一方面，建立激励机制，对在精准脱贫工作中表现优异、成绩突出的先进典型，给予加分鼓励，在年终考核时，给予优秀表彰。在干部提拔任用中，让肯干事、干实事的基层干部得到肯定，形成正面激励效应。另一方面，树立严惩机制，在精准扶贫工作中，对于玩忽职守，得过且过，不能尽职履责的干部，一律给予纪律处分。建立干部不作为负面清单，凡是碰触纪律高压线的应严肃处理，筑牢严惩干部不作为的制度笼子，杜绝表象脱贫、数字脱贫造成脱贫资源的浪费。