检察机关提起环境公益诉讼制度的完善

郝 英

(兰州大学 甘肃 兰州 730000)

一、我国检察机关提起环境公益诉讼面临的困境

(一)检察机关诉讼地位不明确

《环境保护法》(2014年修订)第58条规定，可以由合格的社会组织作为环境公益诉讼的原告，但并未明确规定检察机关的地位及其在此类法律纠纷中的作用。2017年，对两部诉讼法共同进行了修订，明确规定了应当由检察院提起公益诉讼，这也弥补了相应的制度漏洞。检察机关参与环境公益诉讼要晚于《环境法》和相关司法解释的实施，检察机关在此类纠纷中的地位尚未明确规定。因此，如何在我国现行法律中加以规定，以及在什么样的法律中规定是亟须解决的问题。此外，最高法和最高检于2018年联合发布的司法解释提出了检察机关的一个新名词——“公益诉讼起诉人”，这表明检察机关具有不同于公民和其他社会组织的特殊的地位。对于这个新概念的内涵和范围学术界有不同的看法，“公益诉讼起诉人”的身份与传统纠纷当事人的身份之间有什么区别?其含义和外延的定义需要学术界作进一步的分析和研究，当下社会环境和政治经济发展的现状决定了检察机关作为环境纠纷原告的必然性。它不仅可以解决程序上谁是原告的问题，而且可以在一定程度上解决取证和诉讼费用的现实问题。因为依法进行监督和调查违法事件是检察机关的职权之一，作为环境纠纷的起诉人，它是免费的，其固有的优势使其在整个环境公益诉讼过程中处于天然有利地位。

(二)检察机关调查取证困难

(1)仅凭检察机关很难确定侵权的主体。如果被告是个人，公安机关需要予以配合以取得其户籍信息；如果被告是企业，则工商部门需要积极配合检索工商登记注册资料。同时，环境行政部门需要配合检查被告是否具有营业执照、排污许可证、危险废物经营执证等证照。(2)难以调查并获得侵权证据。为了调查和收集被告侵权的具体证据，例如日期、方式、方法和连续性等，环境保护、国土和林业等数个部门需要合作检索相应的文件，该过程涉及与各个行政部门的沟通和协调，但是通常会遇到踢皮球的情形，调查和取证的难度会人为增加。(3)客观损害后果和金额鉴定资金来源难以确定。环境损害的案件通常需要进行评估和鉴定，检察机关本身没有专业鉴定人，须由专业鉴定机构或鉴定专家出具鉴定意见，这样做的代价是巨大的，仅通过检察机关很难维持相应的资金。(4)亟需专业的环境公益诉讼纠纷办案人才。目前，对检察机关来说公益诉讼也是新生事物，并没有专业的团队专职负责办理环境公益诉讼案件，大部分是交由民事行政检察部门兼职处理公益诉讼案件。同时，基层检察机关的人员通常较少、案件较多，而刑事检察部门占据的主要精力和骨干力量，对环境公益诉讼工作不利。

(三)诉前程序不完善

诉前程序通常仅在损害公共利益之后才开始运作。检察机关通过向有关职能部门发出检察建议的方式，促使其自行改正违法行为。然而结合我国的国情，该程序的效果并不理想。首先，诉讼前程序属于事后监督，具有明显的滞后性。政府部门和检察机关的职能和权力不可避免地会重叠。因此，如果由检察机关监督政府机构的履职行为，则效果可能是薄弱或无力的。同时，面对破坏环境的违法行为，如果有关职能部门均不能根据其职能主动提起诉讼，将不可避免地失去减少损失、恢复原状的有利时机。第二，答复期限的规定死板。检察机关应当向有关政府行政机发出检察建议，其应当履行法定职责在收到检查建议之日起的两个月内，并将其执行结果以书面形式告知检察机关。但是，在司法实践中，不同情况下的调查取证、评估鉴定核实证据等的难度有所不同。不根据案件的具体情况，统一以2个月为履职标准，不符合实际情况。特别是对于重大和疑难案件，由于答复期限制为两个月，因此可能会出现虽以书面形式向检察机关答复但未进行仔细调查的情况。

(四)诉讼检察监督制度不完善

以上分析表明，诉前程序在实际司法审判中没有发挥有效作用。在整个试点阶段，首先明确指出有关组织和个人对于检察机关的诉前建议必须接受，再依据实际情况进行针对性整改，并向检察机关提交具体的整改结果。然而在此进程中，因诉讼检察监督制度体系尚并不完善，导致无法将必要的检察监督手段落到实处，不能尽快执行案件判决结果，损害了公众利益。鉴于许多行政机关没有重视检察机关的检察建议，检察监督的效果不是很好。由此可知，在司法审判中，诉前程序的应然监督作用并未充分发挥，实际上削弱了诉讼监督的效果，甚至有可能对检察机关正常进行法律监督产生影响。由检察机关提起的环境公益诉讼，其检察建议的形式通常为行政建议，缺乏强制执法措施和严格的检察监督，难以推进案件审理程序。另外，在环境公益诉讼的整体实践进程中，该类案件的审判存在很多障碍，行政不作为正是其中的主要原因之一。

二、检察机关提起环境公益诉讼制度的优化路径

(一)明确检察机关的诉讼地位

为了使某项制度得到大众的认可并充分发挥应有的作用，通常做法是将其归入更高级别的法律系统中以形成更完整的制度体系。基于此，要使检察机关的自身优势在环境公益诉讼中有效发挥出来，有必要完善对环境公益的保护，对现行法律制度进行相应的修改。有几种方法可以阐明检察机关在这类诉讼中的诉讼状态：一种是立法解释。依据我国的法律规定，为了更准确地理解和适用法律，可以由拥有创制权的国家机关对创制法进行细化解释。中国早在1978年就将环境保护纳入了宪法之中。随着时代的发展，对环保的需求也随之变迁。另一种是颁布司法解释。近年来的司法实践中，最高法或最高检几乎每年都发布与环境公益诉讼有关的司法解释。同时，司法解释在我国也具有普遍的法律约束力，可以确认检察机关在环境公益诉讼中的地位。在司法解释明确了检察机关的诉讼地位之后，以前没有获得试点机会的检察机关有权提出环境公益诉讼，试点工作的红利可以推广到全国。

(二)完善举证责任分配机制

优化环境公益诉讼制度需构建完善的环境公益诉讼举证责任分配机制。由于环境损害有其特殊性，如隐秘性、污染形成的不断累积性、环境清洁的特殊性以及污染鉴定的现实复杂性，在人力、物力、财力等方面成本巨大，也很难在诉讼中获得有力证据，而证据的收集和法庭质证的效果会直接影响最终判决。即使从本质上讲，它也会影响原告的起诉权和环境保护的目的。故而，在环境公益诉讼中，一个重要方面是对举证责任进行合理分配，特别是要注重减轻原告的举证负担，打开举证困难的症结所在，实现使环境公益诉讼真正发挥环保作用的目的。我国《民事诉讼法》中的原则是谁主张谁举证，但有原则必有例外。在环境污染纠纷中，污染方应承担提供证据的责任，以证明其行为与污染结果之间的合法豁免和非因果关系。《民事诉讼法》中的这一规定也应在环境民事公益诉讼中适用。原告应举证证明环境被破坏的事实以及被告与该事实有关。然而，不应苛求原告证明被告的行为与破坏环境的结果之间存在因果关系，被告主张二者之间不存在因果关系或不应承担法律规定的责任或请求减轻责任的，应承担举证责任。

(三)完善环境公益诉讼诉前程序

作为前置程序，检察机关在提出检察建议方面天然处于有利地位。首先，诉前程序能够促使行政机关依法进行行政管理，对行政效率的提升大有裨益。其次，诉前程序能够使环境保护行政管理机构充分发挥在诉讼中的主观能动性。第三，审前程序可以节省司法费用。根据检察机关的实际检察建议，应当为不同行政机关设定科学合理的弹性期限，以仔细了解案件事实，搜集调查相关证据。可基于不同案件的具体情况进行分类，假若案件相对简单，案件关系明晰，则仍可适用两个月的回复期限；假若案件比较复杂，经过初步评估后，行政机关认为在短时间内提起诉讼尚不能做好充分准备，应当及时与检察机关交流并申请延长期限。期限的具体延长范围应由检察机关决定，申请延期获批后，行政机关还应当与检察机关定期进行沟通，告知案情的进展情况。

(四)完善环境公益诉讼检察监督制度

从目前的法律审判情况看，法院除了要做出判决裁定外，还应当履行做好督促判决结果切实执行的职责，监督相关责任人积极履行义务，使判决结果落到实处。由上可见，在诉讼实践过程中，相关社会组织和个人在收到检察机关的检察建议和要求后，大部分将根据具体情况积极进行整改，并以书面形式向检察机关提交具体的整改结果。然而在此过程中，也出现了许多行政部门或政府组织对检察建议不够重视的情况，更有甚者直至检察机关提出上诉仍未有所改观，直接导致检察监督的效果不是很好。首当其冲的是应当保障以立法渠道为检察建议顺利实施保驾护航，同时经由必要的诉前程序，以最大程度地节省司法运作的成本。其次，相应的赔偿制度亟待建立，以规范和明确具体的环境权益损害赔偿标准制度，使有关责任方能够消除实施违法犯罪行为的侥幸心理，并提供相应的标准判断环境权损害赔偿的执行。第三，构建环境保护检察联络联动机制，通过在各级环境保护系统设置检察联络处、派遣检察联络员，以保障履行渠道的畅通。