论国家治理体系和治理能力现代化的核心要义——习近平关于国家治理现代化的重要论述探析

温祖俊，王春玺

（1.中国人民大学 马克思主义学院，北京 100872；2.北京航空航天大学 马克思主义学院，北京 100083）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。国家治理的内涵十分丰富，比农业、工业、国防、科学技术所属的层次要更高、涵盖的领域更宽广。正如党的十九届四中全会的公报指出，“我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”[2]。党的十八大以来，习近平总书记对国家治理问题发表许多重要讲话。学习领会习近平总书记关于国家治理现代化的重要论述，有利于我们更好掌握国家治理现代化的核心要义，开辟“中国之治”的崭新境界。

一、国家治理体系和治理能力现代化的内涵

“国家治理”概念来自中国良好的政治实践，反映了国家政治生活的方方面面。国家治理现代化，就是要实现政党、政府、市场、社会、人民等治理主体的合理分工与有效协作，实现国家治理的“立治有体，施治有序”，实现国家长治久安和人民安居乐业。完备的治理体系和高超的治理能力，是衡量一个国家治理现代化水平的重要标志。

什么是国家治理体系现代化？习近平指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[3]。国家治理体系现代化，主要是指各方面制度更加成熟更加定型更加巩固，优越性得到充分展现。党的十九届四中全会提出了13个需要坚持和完善的具体制度，包括党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、中国特色社会主义法治体系、中国特色社会主义行政体制、社会主义基本经济制度、社会主义先进文化制度、民生保障制度、社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”制度体系、独立自主的和平外交政策体系、党和国家监督体系等，描绘出中国特色社会主义的制度图谱。其中，在文化制度方面，提出要坚持依法治国和以德治国相结合，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系。新时代的公民道德建设和社会主义制度建设，共同构成国家治理体系现代化的重要内容。

什么是国家治理能力现代化？习近平指出，“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面”[4]。国家治理能力现代化，主要是指增强制度执行能力，将国家制度优势更好转化为国家治理效能。当然，国家治理能力除了包括制度法律的执行能力外，还包括利用道德价值观等治理国家的能力。“法治和德治不可分离、不可偏废，国家治理需要法律和道德协同发力。”[5]治理近十四亿人口的社会主义大国，除了靠一套行之有效的治理体系，还需要治理主体有高超的治理能力，包括党的执政水平、国家机构履职能力、人民群众依法管理能力等。毛泽东曾深刻指出，“我们队伍里边有一种恐慌，不是经济恐慌，也不是政治恐慌，而是本领恐慌”[6]。要克服本领恐慌，就得像店铺一样“进货”，得学习本领。在党的十九大上，习近平提出，“我们党既要政治过硬，也要本领高强”[7]，要求全党全面增强学习、政治领导、改革创新、科学发展、依法执政、群众工作、狠抓落实、驾驭风险等八个方面的执政本领。党的十九届四中全会的决定除了要求增强这八大本领外，还要求发扬斗争精神、增强斗争本领，严格按照制度履职行权、开展工作。在治国理政的具体实践中，习近平既部署“过河”的任务，又指导“船和桥”的问题，提出许多思想方法和工作方法。例如，在科学思维方面，要求增强战略思维、历史思维、辩证思维、创新思维、法治思维、底线思维等能力。这些重要论述，阐释了国家治理能力的具体内涵，指明了国家治理能力建设的着力点。

国家治理体系现代化和治理能力现代化有何关系？习近平指出，“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”[8]。治理体系现代化是基础支撑，治理能力现代化是执行保障，要坚持“两手抓”，做到“两手都要硬”，不能有所偏废。新中国成立70多年以来，我们逐步确立并巩固支撑中国特色社会主义的根本制度、基本制度和重要制度，建立并改进各个领域的具体制度，推动制度体系不断完善、法律体系不断健全，实现国家治理能力的显著提升。但应该认识到，随着实践的不断发展，中国特色社会主义制度需要不断改进和完善。同时，我们要提高制度的执行力、改善治理效能，必须加强治理能力建设。“国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。”[9]放眼世界，每个国家都有自身的治理体系，但不同国家的治理能力却有高有低；不同国家在同一治理体系下，由于主客观因素影响导致治理效果千差万别；同一国家在同一治理体系下，不同时期的治理能力也有所起伏。正因如此，党的十八届三中全会将国家治理体系和治理能力现代化结合在一起提出来。治理体系和治理能力共同支撑起国家治理的高楼大厦，必须妥善处理治理体系和治理能力关系，做到两者兼顾、协同发力，从整体上推进国家治理现代化。

二、国家治理体系和治理能力现代化的逻辑依据

在新时代，为了更好地坚持和发展中国特色社会主义，必须构建一套科学完备的制度体系，因为制度问题更带有全局性、稳定性，管根本、管长远，更靠得住些。社会主义制度的建立、完善和巩固，一直是我们党关注的重大战略问题。“我国国家治理的一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，并在这一过程中不断积累经验、提高水平。”[10]我国还处于社会主义初级阶段，巩固和发展社会主义制度需要很长的历史时期，推进国家治理现代化具有深刻的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。

推进国家治理现代化具有深厚的历史逻辑。习近平指出，“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”[11]。一个国家的治理体系和治理能力具有自身的历史传统和文化基因，因而解决中国的问题只能在中国大地上寻找答案。“在马克思主义看来，在不同的社会中，社会、历史和文化长期发展所沉淀出的不同民族特性，对政治形式的影响是十分深刻的，从而使政治形式在不同的社会中表现出丰富的多样性。”[12]在漫长的历史进程中，中华民族创造了辉煌灿烂的文化，积累了丰富的治国理政经验。例如，在价值观念方面，崇尚“民惟邦本、政得其民”的治国原则，坚持“礼法合治、德主刑辅”的治理方法，主张“为政之要莫先于得人、治国先治吏”的管理要求，强调“为政以德、正己修身”的个人修养，突出“居安思危、改易更化”的危机意识等；在制度建设方面，自秦朝以来形成的“郡县制”造就超稳定的国家治理结构，为现在的省级行政管理奠定了一定基础；各族人民共同缔造的传统中华法系是人类法治文明的重要内容，能为构建中国特色社会主义法律体系提供启迪。新中国成立以来，中国共产党带领人民对国家治理问题进行艰辛探索，得出制度在治理国家中起着根本性、全局性和长远性作用的历史经验，将马克思主义与中国实际相结合，建立起一整套具有中国特色的社会主义制度体系，同时持续加强党的执政能力建设，特别是依法治国的能力。注重治国理政的优良传统和丰富的历史文化资源，是推进国家治理现代化的逻辑起点。

推进国家治理现代化具有科学的理论逻辑。习近平指出，“经济不断发展，社会不断进步，人民生活不断改善，上层建筑就要适应新的要求不断进行改革”[13]。经济基础和上层建筑是历史唯物主义的两个重要概念，是衡量人类社会文明形态的重要尺度。马克思指出，“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础”[14]。全面建成社会主义现代化强国，除了要有高度发达的经济基础外，也要有高度发达的上层建筑屹立其上。国家治理体系和治理能力作为一种重要上层建筑，需要与经济基础相适应。另外，按照马克思主义国家学说，国家具有政治统治和社会管理两种职能。恩格斯指出，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种职能才能持续下去”[15]。在社会主义国家，国家治理既有阶级性也有社会性，维护共产党的执政地位、实现国家的长治久安、保障人民的安居乐业，需要将国家治理问题摆在突出位置，凸显社会主义的治理优势。在国家治理问题上，国际学术界普遍认为，制度的执行力是衡量一个国家治理水平的主要标准。亨廷顿指出，“各国之间最重要的政治分野，不在于它们政府的形式，而在于它们政府的有效程度”[16]，而这取决于政治制度化的能力。邓小平认为，相比资本主义国家，“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯”[17]。我们要保持这个制度执行优势，更好地发挥社会主义的优越性，必须持续加强治理体系和治理能力建设。

推进国家治理现代化具有客观的实践逻辑。习近平指出，“我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多亟待改进的地方，在提高国家治理能力上需要下更大气力”[18]。怎样治理社会主义国家，这一问题在以往的世界社会主义事业发展过程中没得到很好解决。当代社会与马克思主义经典作家当时所处环境相比有很大变化，实践的复杂程度远远超出他们的想象。当前，“中国之治”与“西方之乱”的鲜明对比，表明我国的社会主义制度具有无与伦比的优越性，行得通、很管用。但要看到，世界正处于百年未有之大变局，中国社会主要矛盾正发生深刻变化，我们面临前所未有的风险挑战和艰巨繁重的历史任务，国家治理体系和治理能力还需要不断完善、提高。新时代改革开放呈现出许多新的特点，其中制度建设的分量更重，这是因为改革面临更多深层次体制机制问题，需要建章立制、构建体系，增强改革的系统性、整体性和协同性。在新冠肺炎疫情防控阻击战中，中国制度优势凸显，但也或多或少暴露出我国国家治理方面的一些短板和弱项，如疾病预防控制体系、应急管理体系等短板，以及一些领导干部治理能力和专业能力不足的问题。“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。”[19]因此，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，补短板、强弱项、增能力，进一步将制度优势转化为治理效能，用制度威力应对各种风险挑战的冲击。

三、国家治理体系和治理能力现代化的实践路径

马克思主义的唯物史观认为，历史上任何政治形式都是由一定历史时期的物质经济生活条件决定的。世界上没有完全相同的国家治理模式，一个国家选择什么样的治理体系，取决于其历史传承、文化传统、经济发展和社会需要，必须与其国情和性质相适应。中国特色社会主义是党领导人民经过长期艰苦奋斗取得的，是经过长期实践检验的根本成就。推进国家治理体系和治理能力现代化，绝对不是西方化、资本主义化，也不是说要走僵化老路、改旗邪路，必须始终高举中国特色社会主义伟大旗帜不动摇，积极稳妥进行推进。习近平指出，“我们现在要做的，就是在坚持和完善中国特色社会主义制度的实践中推进国家治理体系和治理能力现代化”[20]。

（一）坚持党的全面领导，提供根本保证

习近平指出，“我们治国理政的本根，就是中国共产党领导和社会主义制度”[21]。国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统，核心无疑是中国共产党。“在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’。”[22]推进国家治理现代化，没有马克思主义经典作家设想的“模板”可以参考，不能延续中国传统政治的“母版”，不能“再版”其他国家社会主义治理实践，更不能“翻版”西方治理模式。只能在党的全面领导下，从中国古代治国理政的历史中汲取智慧，借鉴人类治理文明的有益成果，在实践中探索适合国情的治理现代化道路。党的十九届四中全会围绕坚持和完善党的领导制度体系，提出建立“不忘初心、牢记使命”的制度，完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，健全党的全面领导制度，健全为人民执政、靠人民执政各项制度，健全提高党的执政能力和领导水平制度，完善全面从严治党制度。“突出坚持和完善党的领导制度，抓住了国家治理的关键和根本。”[23]我们要从这些具体制度入手，发挥党的领导这一最大制度优势，为实现国家治理现代化提供根本保证。

（二）弘扬社会主义核心价值观，提供价值指引

习近平指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征的价值体系”[24]。核心价值体系和价值观，能够为人们的价值判断提供标准、具体行为提供指引，保障社会系统的正常运转，有效维护社会秩序，是治理体系的重要组成部分。坚持和弘扬核心价值体系和价值观，需要发挥文化的基础性作用。“发展社会主义先进文化、广泛凝聚人民精神力量，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。”[25]要坚定文化自信，重视对中华优秀传统文化的研究，实现其创造性转化、创新性发展；要弘扬和发展革命文化和社会主义先进文化，加快建设社会主义文化强国。同时，要妥坚决抵制“普世价值观”、历史虚无主义、新自由主义等错误思潮，主动抢占价值导向的最高点；要讲好中国故事，传播好中国声音；深入实施公民道德建设工程，将法治和德治结合起来；继续推进核心价值观入法入规工作，为实现国家治理现代化提供价值指引。

（三）加强制度建设，提供基础支撑

习近平指出，“要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化”[26]。在治国理政的过程中，要在坚持好、巩固好根本制度、基本制度和重要制度的前提下，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，加快建立健全治理急需的制度、必备的制度。依法治国是国家治理现代化的必然要求，必须发挥法治的引领和规范作用，及时总结实践中的有效经验和做法，将其中成熟的上升为制度、转化为法律。要加强对国家制度和国家治理体系的理论研究，总结70多年来的成功经验，努力构筑相关学术、理论和话语体系。要加强顶层设计和整体谋划，坚持和完善党的领导、政治、经济、文化、社会、生态、军队、“一国两制”、外交、监督等13个领域的具体制度，“加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究”[27]。构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，为实现国家治理现代化提供有力的基础支撑。

（四）加强治理能力建设，提供执行保障

习近平指出，“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能”[28]。制度的生命力在于执行，只有以提高党的执政能力为重点，全面增强党、人大、政府、政协、监委、法院、检察院、军队，以及各民主党派和无党派人士、各企事业单位、群团组织的治理能力，国家治理体系才能更加有效运转。首先，要认真学习掌握马克思主义基本原理，运用其观察、分析和解决国家治理中的具体问题。其次，要学习党的路线方针政策，学习中国史和世界史，掌握好治理国家的基本功。最后，要学习掌握政治、经济、文化、法律、军事、外交、科技等方面的知识，提高专业化水平。信息是国家治理的重要载体，要“用信息化手段感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助科学决策”[29]，“运用大数据提升国家治理现代化水平”[30]。另外，在各种治理主体中，领导干部是关键少数，要“通过加强思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练”[31]，提高其治理能力和专业水平。真正实现国家治理现代化，除了靠完备的治理体系作基础支撑，还得靠高超治理能力作执行保障。

（五）深化党和国家机构改革，提供组织保障

习近平指出，“党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是国家治理体系和治理能力的重要支撑”[32]。深化党和国家机构改革是全面深化改革的一次战略性战役，是推进国家治理现代化的一次集中性行动，已取得一系列重大的理论成果、制度成果和实践成果，但真正要发生“化学反应”，在整体上取得协同效果，还有许多工作要做。当前，党和国家机构设置同国家治理现代化的要求相比，还有许多需要改善的地方。“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”[33]各级各类党政机构是一个有机整体，是国家治理的主体，必须科学配置各自职责，做到分工明确、相互配合，才能适应推进总体布局和战略布局的现实需要。“要以坚持和加强党的全面领导为统领，以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点”[34]，进一步深化党和国家机构改革，健全党的领导、政府行政、武装力量、群团工作等方面的制度体系，系统增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力，为实现国家治理现代化提供有力的组织保障。

（六）依靠人民群众，提供根本动力

习近平指出，“中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，尊重人民首创精神，拜人民为师”[35]。推进国家治理现代化，要坚持以人民为中心，将其体现在制度设计和治理实践之中。人民群众是国家的主人，是国家治理的重要主体。回顾新中国成立70多年来的制度变迁史，很多制度来自人民群众的创造性实践。例如，2003年，浙江长兴县率先建立河长制，江河湖泊实现了从“没人管”到“有人管”，从“管不住”到“管得好”的转变；2017年，新修订的《中华人民共和国水污染防治法》将河长制写入其中，解决了河湖治理的难题。我们要牢记治理为了人民、治理依靠人民、治理成果由人民共享的价值追求，把治理体系的构建和完善、治理能力的提高与增强，深深扎根于人民群众的实践沃土中，不断从人民群众中汲取智慧和力量。要坚持由人民群众来评判治理效果，将人民满意不满意作为检验国家治理现代化的根本标准。人民是真正的英雄，是物质财富和精神财富的创造者，是实现国家治理现代化的根本动力。

总之，实现国家治理的现代化，增强国家的综合实力、提高人民的生活水平，是世界各国人民的共同追求。新时代推进国家治理现代化，是全面建设社会主义现代化强国的重要内容，是将制度优势转化为治理效能的重要举措，对于中国与世界都具有十分重大的意义。推进国家治理现代化，有利于构建完备有效的制度体系，提高运用制度治理国家的能力水平，更好发挥中国特色社会主义制度的优越性，实现经济发展、政治民主、文化繁荣、社会安宁、生态文明、国家统一，从而让人民群众坚定对中国特色社会主义的自信，为实现中华民族伟大复兴而奋斗；赋予马克思主义国家理论新的时代内涵，使马克思主义焕发新的生机和活力；为广大发展中国家实现国家治理现代化提供新的方案，有力推动人类政治文明的发展。