整合与分立：中国农村基层治理的单元组合研究——以广东清远、浙江杭州农村基层治理改革为例

张向东 李晓群

(华中师范大学 中国农村研究院， 湖北 武汉 430079)

2014年“中央一号文件”首次提出了“探索村民自治的有效实现形式”，此后中央连续多年提出“农村基层治理单元”命题。乡村振兴战略进一步提出了加快乡村治理现代化和提升农村基本公共服务的双重目标。在此背景下，强化村民自治和提升农村公共服务成为农村基层治理改革的应有之义。在各地进行的农村改革探索中，一部分地区选择自治单元下沉，服务单元上移，形成相对分立的层级单元；另一些地方则将自治单元与服务单元重叠，整合为统一单元。单元的组合为提升基层治理提供了新的思路。作为农村基层治理单元的组成部分，自治单元和服务单元的组合逻辑是什么？其内在的影响因素是什么？这些问题值得探讨。

一、文献梳理与问题提出

作为一个农业大国，中国的农村基层治理经历了一个内生动力与外部干预共同作用下的长期转变过程。农村基层的治理单元在不同的历史时期和不同的经济社会发展状态下，呈现出不同的表现形态。传统时期的中国社会，“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治”①。此时国家权力的触角并未真正进入到乡村内部，中国乡村社会处于政府无为而治，而社会高度自治当中。作为国家建制的里甲、保甲单位承担的主要是代替政府征收赋税、徭役的职能。此时的乡村治理单元多是由血缘关系自然形成的村落单元，以生产生活服务为主要的属性特征。新的国家政权建立后，为了巩固政权、对乡村基层进行统一管理，国家权力开始逐渐渗透和延伸进乡村社会。进入人民公社时期，我国乡村社会形成了“三级所有，队为基础”的三级治理架构，生产队兼具生产核算、产权所属等基本功能，成为农村最基层的治理单元。也就是从这一时期开始，农村基层治理单元的行政属性开始得以显现并逐步强化。随着人民公社瓦解，“村民自治”这一源自于农民群众的创举走上历史舞台。起初村民自治的探索是在自然村一级，群众出于对利益相关的公共事务的管理需求，形成自治性的组织，开启了基层治理的新探索。由于各地实际情况的不同，全国产生了形态各异的村委会形式。因此，为了保持体制的统一性、方便行政管理，1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，将村委会的建制统一固定在原来的生产大队一级，形成所谓的“行政村”，进一步规范了村民自治的组织载体建设。从此，自治单元的行政属性便获得了法律地位上的认可。随着工业化、城镇化的进程，农村基层开始面临空心化、自治空转等新的难题，为此，各地自发地进行了以提升基层治理为目标的改革探索，如广东、广西、四川等地的自然村、村民小组、院落自治等，其核心都是在规模更小、群众联系更密切的单元开展村民自治，从而实现“重达自治”；湖南、湖北近两年则做了相反的探索，“合村并组”，进一步扩大乡村治理单元的规模，以提高基层行政服务的效率；浙江、江苏等地则是在原来行政村的基础上，进一步优化行政力量，提升服务能力，完善基层治理单元的功能。

近年来，基于各地进行的基层治理单元探索试验，有不少学者对此也做了相关研究，主要分为以下几种观点。一是缩小或下沉论。徐勇等认为通过自治单元下沉的方式能够重新激发治理单元的内生动力，从而“找回自治”②。邓大才认为自治单元规模过大会导致单元内部文化差异大、利益相关性不强，促使自治“悬空化”，因此自然村、村民小组等单元具有行政村所不具备的内在优势，可以促进村民自治有效实现③。胡平江、刘思、史亚峰等也分别从便于自治④、规模适度、利益相关⑤等角度分析了自然村、村民小组作为自治单元的有效实现形式。二是扩大论。持这一论点的学者大多从公共服务、行政成本以及基层民主发展角度出发，认为乡村治理应该扩大规模，以进一步有效节约成本，提高服务供给水平，促进基层民主发展，同时这也与当前农村社区建设主题相符。郑铨史指出，在自然村一级设置农村基本单元势必会增加政府的经济和管理成本，同时缩小了村民的民主权利，与基层民主发展趋势不符⑥。三是上移论。现代民主建设的一般逻辑是强调群众直接参与民主的范围和规模应该不断扩大，因此要求基层治理单位不断上移。如陈明认为“单位下沉”违背现代民主国家建构的基本理论，中国村民自治的基本方向应该是“单元上移”，其具体的实践形态是乡镇自治⑦。

无论是扩大、缩小抑或是上移，几乎都是将治理单元作为单一、不可分割的整体。不可否认的是，当前农村治理单元的功能和属性都从单一模式走向了多元化，对于治理单元的研究不应仅仅限于规模大小，而更应侧重于其复杂性和多样性的研究。刘金海提出了以村民委员会为主导的村级治理和村民小组为单元的“1+N”的乡村治理体系模式，认为各种新兴组织的出现是乡村治理要面临的新形势，农村基层治理需要进行“横向的权力分割”⑧。邓大才等根据村庄不同的治理对象和内容，试图将农村治理分为自治、行政、服务和经济四类单元，由此建构起乡村社会“多单位治理”的“复合政治”模式⑨。郑晓茹等将农村社区基本治理单元视做一个复合政治场域，认为农村基本治理单元复合化与利益个体组织化存在着多层次的联系⑩。不难看出，当前农村基本治理单元不再只是承担某种单一的功能，其属性变得更加丰富和复杂。在现代国家建构中，国家统治逐渐走向国家治理，基层治理的重心也从管理逐渐走向服务。农村基层治理单元作为国家治理体系的末梢，是国家行政力量和乡村社会力量合作与博弈的结果，是自上而下的政府治理与自下而上的群众需求的双轨衔接的载体。从功能区分上，无论是发展经济、行政管理还是公共物品提供，都可以视做以政府为主要主体的服务单元的内涵；而以村民为主体、以共同处理群众公共性事项为主要内涵而形成自我治理的单元，则成为基本单元中的自治单元。这两个基本功能单元组合成了农村基层治理单元的主体架构。

从已有研究来看，对于农村治理基本单元的研究主要或是单一地将其等同于自治单元，侧重于其实现的条件和规模等方面的研究，或是看到了治理单元的多重功能属性，却对不同属性进行功能分解研究，缺乏对不同功能之间组合的整体性思考。农村基层治理单元中村民自治单元和服务单元这两个基本功能单元如何组合，如何构建农村基本治理单元，实现国家治理能力和村民需求的有效衔接等，这些问题还有待挖掘。

二、农村基层治理的单元组合模式探索

近年来，各地对农村基层治理进行了因地制宜的改革探索，在治理单元的组合上主要呈现出以下两种代表性的模式。

(一)分立式组合：广东省清远市的“自治下移”

从2012年底开始，面对行政村规模过大、村民自治难以落地的现实困境，清远市开展了自治“重心下移”的探索，将村委会建立在村民小组(自然村)一级，将“村”的内涵从原来的行政村延伸到村民小组(自然村)，从而将原来“乡镇——行政村”的两级架构延伸为“乡镇——片区——村”的三级基层治理架构，形成了自治单元与服务单元分立的治理单元组合模式。具体做法如下：

其一，将行政村发展为片区，建立公共服务站。清远市综合考虑地区人口、地形、面积等因素，将每个乡镇划分为若干个片区，在每个片区之上建立公共服务站。片区公共服务站的性质是乡镇政府的派出机构，其主要职能是承办代理政府的行政性事务、为群众提供基本公共服务和相关的代办事项。公共服务站的经费由县(区)、乡镇财政设立专项资金，统筹管理。公共服务站的工作人员由乡镇按照岗位要求，统一标准进行公开选拔和录用，并提供专项业务培训，以提升工作站的服务能力。在实际操作中，工作人员原则上从辖区内原行政村“两委”成员中选调。片区公共服务站的建立，使得政府在农村的行政事务和农村基本公共服务有了组织依托，减轻了原来村委会的行政负担，让服务更加专业化。

其二，在村民小组(自然村)建立村委会，开展自治。由于历史、地理条件等原因，清远的村庄规模普遍较大，有的一个自然村人口达到上万人，范围覆盖几个村民小组。行政村自治功能逐渐弱化，村干部的主要职责变成完成上级政府交代的行政任务和应对各式各样的考核，而无暇顾及村民群众的需求。为此，清远以1个或若干个村民小组(自然村)为单位，设立村民委员会，彻底地将村民自治组织的设置从体制上进行了单位的下沉，缩小自治单元的规模，以方便群众开展自治。村委会的下沉进一步延伸了乡村治理架构，实实在在地将村民自治的单元下沉到了离村民最近的共同体单位，重塑了村委会的组织形态，极大地激发了村庄治理的内生性动力，激活了村民自治。

其三，强化基层党组织建设，整合治理资源。为进一步提升基层治理效力，发挥党的组织领导作用，清远在新成立的村委会建制上成立党支部，在片区建立党总支，进一步将原来只延伸到行政村一级的基层党组织继续延伸到原来的村民小组或自然村一级，强化了党的组织力量，并在此基础上，由党组织领导，整合社会资源，建立经济合作社，发展村民理事会，发挥村落内的自治传统，从而进一步充实乡村治理组织载体。

(二)整合式组合：浙江省杭州市农村社区建设

与清远的做法有所不同，浙江省杭州市在探索农村基层治理改革时，将侧重点放在了提升农村公共服务水平上，开展了农村社区建设，探索了以行政建制村为基本单元、将村民自治与公共服务两大功能相整合的治理模式。具体做法如下：

其一，建立“一村一社区”。面对农村基层社会的不断发展，同时为回应中央关于农村社区建设的战略要求，2008年开始，杭州市开启了本地农村社区建设的探索，并先后出台了农村社区建设、提升农村基本公共服务等一系列相关文件。原则上以“一村一社区”为标准，顾名思义，就是建立以一个行政村为单位的农村社区，保留原行政村的规模边界和产权所属关系，以本行政村的村民为主要服务对象，以管理本行政村村民休戚相关的公共事务为主要的工作内容。这种模式保留了原来行政村的建制，保留了原来村委会、村党组织的架构，即不改变基层治理单元的规模和边界。

其二，搭建社区公共服务站。杭州市为完善农村基层公共服务，在农村社区建立了公共服务站，其性质是承接上级政府交办的社区行政和公共事务的代理平台和窗口。社区公共服务站的主要职能是服务群众，方便群众办理相关行政审批和信息咨询等，以“一门受理、全程代办”的服务宗旨，方便群众“少走路”，一次性地解决相关服务需求，极大地提升了农村基本公共服务的办事效率。公共服务工作站的站长和副站长由社区党组织书记和社区居委会主任分别兼任，工作人员原则上由社区“两委”人员交叉任职，由乡镇进行统一培训。公共服务站的资金由市、县(区)、乡镇三级财政设立专项经费，实行政府购买服务。社区公共服务站的建立，本质上是将原来村委会所承担的行政性事务从自治组织中转移，从而与社区自治组织、党组织构成了“三位一体”的治理模式。

其三，发展培育社会组织。近年来，在不改变原行政村单元建制的情况下，杭州市大力培育社会力量，搭建了社会组织的孵化平台，加大对社区社会组织的发展力度，大力推进乡贤理事会、社企共建会等社会组织建设，为各类社会组织搭建合作平台，充分发挥社区内乡贤、企业、知识分子等社会治理的精英力量，挖掘农村社区内部的治理资源，培育多元利益共同体，充实基层治理力量，提升社区治理水平。

从清远和杭州的农村治理改革实践来看，两地都围绕着落实村民自治和提升农村公共服务展开，然而两者的改革还是存在着体制上的差别。清远的改革打破了原来的行政村建制，将自治单元和服务单元进行了拆分；而杭州的改革则是通过行政力量完善公共服务供给，将农村社区自治和基本公共服务在同一治理单元内进行了有效整合，从而促进农村治理能力的提升。

三、农村基层治理的单元组合逻辑

中国农村基层的基本单元是国家和乡村治理的基石，其组合与建构在某种程度上决定着基层治理的成效。无论是自治单元还是服务单元，其设置都有着内在的治理逻辑；而这两个单元的耦合程度则决定了农村基层治理单元的治理模式。

(一)参与有效与自治单元

群众是村民自治的主体。群众参与是衡量村民自治有效性的基本和核心要素。便于农民直接参与是农村基层组织创设的基本准则，是农村基层治理的内生性需求与动力的根本要求。因此，合理的自治单元建设必须考虑群众是否方便或者愿意参与。首先，什么样的自治单元方便群众参与？规模适度是一个重要的内在因素。自治单元规模如果太大，地域就相对不集中，群众的公共活动空间就相对分散。同时，大规模的单元，人口基数也相对较大，群众组织起来的难度也增大，集体行动难以形成。这一点在西方早期许多研究治理单位的学者的研究中就已经体现。如亚里士多德认为，城邦的大小有其适度的限制，规模过大则难以制定秩序，不利于城邦治理。由此可见，治理单元的大小直接影响着群众参与的有效性。规模是群众参与的客观条件，而群众参与的主动性还需要挖掘其内在的动力因素。从现实来看，村民自治之所以会被有些人称之为“已死”，就在于群众还未真正自发、主动地参与到村民自治过程中。马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关”。利益是人们行为的根本动因，相关的利益促使人们形成利益共同体，从而为集体行动提供动力机制。“共同体内成员的利益相关度决定了共同体的紧密程度，以利益相关度为核心的利益共同体决定成员的自治程度。”因此，自治单元的规模、单元内成员的利益相关度共同决定了群众参与度，影响了自治的有效性。由此可以理解，在规模较小、产权集中的自然村落开展村民自治，往往群众的参与性更高。

(二)服务效能与服务单元

基层服务单元的设置同样要考虑公共服务供给的有效性问题。首先，由于资源匮乏，村民无法完全依靠自治提供基本的公共产品和公共服务，因而需要依靠政府以及社会等多元化主体的参与，以保障充足的公共服务供给。其中，公共设施建设是公共产品和公共服务供给的先决性条件，没有完善的公共设施，公共产品和公共服务就缺少了服务群众的平台和载体。其次，提升农村基本公共服务需要大量专业化的人员配备，而这部分人员的日常酬劳、业务能力培训等都需要有专门的资金保障。总之，服务成本是公共服务的供给者不得不考虑的问题，因而，服务单元的设置中，单元规模也成为关键性的影响因素。若是规模过大，则意味着公共服务半径太大，服务对象基数太大，公共服务的效率就会越来越低。若是服务单元的规模过小，覆盖范围过窄，就无法形成相应的规模效应，公共服务的成本就会越来越大，久而久之，则会反过来降低公共服务的水平。因而在实践探索中，虽有许多自治单元下沉到自然村(村民小组)的探索，但服务单元的建设往往是呈现扩大或上移的趋势，正是出于节约成本的考量。从各地改革的案例中可以看到，大多数的服务单元建立在规模更大行政村上，一些经济发展落后、人口较少的村甚至是由多个村共同建立公共服务平台，以达到合理的服务规模。

(三)治理单元组合的动力因素

从以上的分析中不难看出，自治单元更倾向于个体关联更加紧密的小单元，而服务单元的建设则需要一定的规模才能有效控制成本，因此在某种程度上，自治单元和服务单元似乎走向一种相背的趋势。自治和服务作为农村基层治理单元的两个基础属性，其不同的单元组合模式，反映出农村基层治理的影响因素：

一是国家治理能力和经济发展水平。中国农村基层治理单元的变迁伴随着国家治理能力和经济发展水平的不断提高而不断演化。在国家治理能力较弱的传统时期，乡村社会处于高度自治。伴随着国家权力进入乡村，农村治理单元的行政功能一定程度上弱化了农村的自治功能。进入到国家治理现代化阶段，国家权力在乡村的职能由统治、管理进一步转化为服务，基层的自治得到发展的空间。经济发展水平同样也是基层治理成效的重要影响因素，是农村基层治理单元设置的重要考量。经济发展水平越高，一方面代表政府及社会提供公共服务的资源越充足，服务的供给水平也就越高；另一方面也意味着群众的公共需求更加多元，自我服务的能力也越强。国家治理能力与经济发展水平相辅相成，共同制约和影响农村基层治理的能力，是农村基层治理单元选择的外部性因素。

二是社会认同度。农村基层治理实质上是农民集体行动的逻辑推演，治理单元的构建是农民相关利益共同体的形成演变。共同体内成员之间的利益关联度以及成员对共同体本身的文化认同共同决定了共同体内的社会认同，影响了共同体的凝聚力。传统时期的宗族、氏族自治就是依托其单位内生的规则和动力进行自治的。如广东清远的自然村，多是由原来的宗族发展自然形成，同一自然村内同一姓氏的人口占到90%以上，他们有共同的文化传统，族规乡约是他们内在治理的基本规则，族长、耆老等治理精英则是单元内的权威代表。同时，集体经济的产权单位也多落在自然村一级，与村民休戚相关的事务也多集中在自然单元内，村民对集体事务的“关心”自然更多。而对于有多个不同姓氏人口的自然村组成的行政村，村民缺乏共同的文化和情感联结，又缺乏共同的产权形成的利益关联，难以形成共同的集体行动，村民自治自然落入空转。因而，清远将村委会下沉，实质是将自治单元与农民的认同单元相匹配，以改善自治空转的困境。而浙江杭州的农村，以多姓氏、杂居为基本特征，市场经济的发展促进了人口的流动性，无论是行政村还是村民小组都相对缺乏传统文化的联结，社会认同度低，因而在探索基层治理单元时并没有将自治单元下沉，而是在同一单位上完善服务职能，将自治回归村委会，实现自治与服务单元的有机融合。社会认同度是基于农民内在的治理需求，是农村基层治理单元的内部性影响因素。

通过以上的分析可以看出，国家治理能力与经济发展水平和村民对治理单元的社会认同度共同作用影响了农村基层治理单元的组合模式(如图1所示)。当国家治理能力与经济发展水平和村民社会认同度都比较高时，农村自治单元和服务单元就可能出现强整合的组合模式，如浙江杭州的治理组合；当两者同时都比较低时，农村自治单元和服务单元就可能出现弱整合的组合模式，如传统时期乡村政府无为而乡村自治的治理模式；当社会认同度较高，而经济发展相对落后时，则可能出现清远这种自治下移、服务上移的单元弱分立模式；当经济发展步伐较快，而社会认同被打破时，自治单元与服务单元则可能出现强分立式组合，以其中一方的职能被侵蚀为代价，如人民公社时期的乡村治理单元，生产服务功能性强，而村民自治能力则被忽略。

图1 农村基层治理单元的组合模式

四、进一步的思考和探索

(一)农村基层治理的单元组合是国家治理和村民需求的双向选择

从古至今，农村基层治理单元的变迁，都伴随着国家和乡村社会内部发展的历史进程。国家治理能力的提升为农村基层治理提供了更好的服务能力，为农村服务单元的设立提供了政策和资源基础，同时为村民自治提供了更广阔的空间。农民群众日益增长的物质文化需求对村民自治提出了更高的要求，而村民自治的发展又进一步丰富了自治的内涵，探索出更灵活、更多元、更有效的自治实现形式，丰富了村民自治单元的组织形态。农村基本治理单元的设置，既要考虑治理成本和国家治理能力，同时也要考虑农村本身的地域、文化特色，充分着眼于群众的内生性需求，从而激发基层治理的内在动力。

(二)合理的基本单元设置有利于提升农村公共服务、促进自治落地

基本单元的设置直接影响农村基层治理的效力。合理的服务单元建构，能够科学地规划农村基本公共服务的服务半径，有效地降低公共服务的成本，最大限度地发挥各种资源在公共服务中的作用，提高公共服务的供给水平和效率。合理的自治单元设置则能够将悬在空中的自治拉回群众中，激发群众参与的热情，真正“找回自治”。自治单元和服务单元的组合无论是“分”还是“合”，都要依据当地的实际情况，植根于农村的社会土壤，才能发挥出最大的治理效力。

(三)多层级、复合型的单元组合是提升农村基层治理改革的趋势

现代国家的建构推进了基层治理单元的转变，在纵向上，农村治理体系也正在走向多层级的治理模式。家户、村落、行政村(片区)，依据自治事项的范围和边界，农村自治体系正不断延伸，形成层级联动的治理架构。在横向上，农村治理单元的功能正在走向多元化，不再仅局限于发展生产、行政服务或是村民自我管理某一单一职能，而是多种功能的复杂融合。由此可见，我国农村基层治理发展已经趋向多层级复合型治理，各地在进行基层治理探索时应充分考虑到当前治理的目标和治理单元的多重属性。

注释

①秦晖：《传统十论》，北京：东方出版社，2014年，第8页。

②徐勇、赵德健：《找回自治：对村民自治有效实现形式的探索》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2014年第4期。

③邓大才：《村民自治有效实现的条件研究》，《政治学研究》2014年第6期。

④胡平江、刘思：《便于自治：探索村民自治基本单元的组织基础》，《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》2018年第2期。

⑤史亚峰：《规模与利益：中国农村村民自治基本单元的空间基础》，《东南学术》2017年第6期。

⑥郑铨史：《自然村设置村委会切莫一哄而上》，《乡镇论坛》2014年第3期。

⑦陈明：《村民自治：“单元下沉”抑或“单元上移”》，《探索与争鸣》2014年第12期。

⑧刘金海：《村民自治实践创新30年：有效治理的视角》，《政治学研究》2018年第6期。

⑨邓大才、张利明：《多单位治理:基层治理单元的演化与创设逻辑》，《学习与探索》2017年第5期。

⑩郑晓茹：《农村社区基本治理单元复合化与利益个体组织化的多重逻辑理路》，《江淮论坛》2018年第5期；余浩然、林杨：《近三十年中国农村权力结构及多元治理格局研究》，《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第4期。