我国海洋溢油损害的生态修复责任

卢娜娜，宁清同

(海南大学，海南 海口 570228)

前言

近年来，海洋工程建设、海洋石油勘探开发等大型活动的开展，使海洋生态环境遭受严重的损害，海洋生态修复成为很多国家乃至全球高度关注的问题。生态修复责任是关乎生态利益保护，生态环境损害修复的一个实践问题。仅仅依靠预防和环境的自净能力来治理海洋污染是远远不够的，对受到损害的海洋环境进行生态修复也是一种必不可少的保护手段。生态修复责任是生态环境损害补救的最佳方式，要在实践中推动生态环境损害修复责任。很多国家已经将生态修复责任明确作为一项法律责任，我国也有相关方面的法律规定。在《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环境保护法》)和《中华人民共和国海洋环境保护法》(以下简称《海洋环境保护法》)中都提到了相关的生态修复责任。海洋溢油事件是造成海洋生态损害的重要原因之一。海洋环境中的溢油来源是多样的，主要有以下几方面：第一，海域采油；第二，海上运油；第三，陆源漏油；此外还有沉船、自然污染以及近海岸生产装置污染等其他因素。对不同类型的海洋溢油污染应当规定不同的修复措施。如何对溢油污染造成的生态环境进行修复？不同类型的污染主体如何承担生态修复责任？生态修复的验收标准如何规定？对此类问题的具体回答将有利于更好地保护海洋生态环境。

一、海洋溢油损害生态修复责任的概念及立法现状

(一)海洋溢油损害生态修复责任的概念

明确生态修复的概念是承担生态修复责任的前提，只有明确了生态修复的具体概念，生态修复责任的范围和承担方式才会有据可依、有理可循。生态修复是指人们借助人工力量对受损或退化的生态系统进行修理、整治，以使其结构和生态服务功能等回复到较好状态，不同于生态恢复、环境修复等。生态修复注重的是“修”，是要有人为的参与，是要发挥人的主观能动性，是通过对受损或退化的生态系统进行修理和治理之后使生态系统的服务功能、生态价值等生态环境自身的因素恢复到较好状态或者更好状态。然而，生态恢复既可以是环境通过自身的净化能力使受损的生态系统恢复到受损前的状态，也可以是通过人工治理使环境的受损得以修复。环境修复是对单个环境要素的修复，没有注重生态系统的整体性。所以说，生态修复与生态恢复和环境修复等概念不能一概而论。当然，承担责任的方式也会有所不同。

溢油是指在石油勘探、开发、炼制及运储过程中，由于意外事故或者操作失误，造成原油或油品从作业现场或存储器里外泄，溢油流向地面、水面、海滩或海面，同时由于油脂的成分不同形成薄厚不等的一片油膜。造成溢油损害原因是多方面的，它对海洋环境的危害也是多方面的。从自然环境到野生动物，从自然资源到养殖资源等都会受到不同程度的危害。这种危害大、周期长的损害结果不仅要加强预防和治理，更重要的是要进行生态修复。生态修复是一项具有可持续发展策略的生态保护措施，让造成生态损害的人承担生态损害的修复责任，将有利于生态环境内部要素的有机协调和恢复。生态修复责任是指生态法律关系主体因实施了污染或破坏生态系统或生态因子的违法行为而依法承受的，必须自行或委托他人运用人工手段，遵守并利用生态规律，对受损生态系统或生态因子进行修理、整治，以使其结构、生态服务功能、生态价值、生态品质等回复到较好状态的强制性、不利性法律后果。[1]人们修复生态系统的目的在于使受损或退化生态系统的健康得到恢复，主要是指生态服务功能和生态价值、生态品质等。

由此可以推断得出，海洋溢油损害的生态修复责任可定义为：造成海洋环境污染和生态破坏的责任人应该在遵循生态规律的基础上，自行运用人工手段或者委托他人对受损的生态系统和生态要素进行修理和整治，使海洋生态系统的服务功能和海洋生态价值等回复到损害之前的状态或者更好状态的强制性的不利的法律后果。

(二) 海洋溢油损害生态修复责任的立法现状

生态修复是生态文明建设的重要措施，生态修复制度的完善是生态文明制度体系建设的重要内容。[2]同样，生态修复责任的落实也是生态文明建设必不可少的环节。

我国《环境保护法》第6条和第42条分别规定了企业和生产经营者的生态修复的外部责任和内部责任。《环境保护法》第6条对环境保护责任作出了原则性的规定，该项法律条文规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，企业和其他生产经营者应该对自己污染环境和破坏生态的行为承担责任。《环境保护法》第42条规定：排放污染物的企业事业单位，应当建立环境保护制度，明确单位负责人和相关责任人的责任。该法条规定污染企业内部明确不同责任人承担的不同责任，当发生环境污染或生态破坏的后果，整个企业作为承担责任的主体，而不是要求单个人来承担。《环境保护法》第65条明确规定了对环境影响评价机构、环境监测机构以及环境设备运营机构对于环境污染和生态破坏的连带责任，这项连带责任的规定对生态修复责任开创了新的承担方式，有利于生态修复责任的实现。

海洋溢油污染的生态修复责任规定主要存在于《海洋环境保护法》和相关国际条约中。①(1)①如《1969国际油污损害民事责任公约》《设立国际油污损害赔偿基金公约》等。由于水体具有流动性，溢油是发生在海域地带，但是，随着水体自身的流动可能会蔓延到接近陆地的水域，所以，对溢油污染造成的生态损害不仅要对海域本身也要对相关环境要素进行统一的治理与修复。《海洋环境保护法》第20条第2款、第28条、第50条、第54条、第66条等法条对避免海洋溢油损害事故的发生，以及对海洋石油勘探开发要编制相应的应急计划、对油污损害的民事赔偿责任的承担方式也有规定。

我国现行法律对于海洋溢油生态修复责任没有明确的规定，主要参照对海洋环境保护的规定，对具有重要经济、社会价值的已遭受到破坏的海洋生态，应当进行整治和恢复。这一项对海洋环境的保护规定同样适用于海洋溢油生态修复责任。《海洋环境保护法》第66条规定了船舶油污损害民事责任制度，船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担，并且要求建立船舶油污保险和油污损害赔偿基金制度。这一制度的建立为海洋溢油生态修复资金不足的条件提供了保障。2019年6月5日最高法出台首个生态环境损害的司法解释，首次将修复生态环境作为赔偿责任的承担方式。明确了省级、市地级人民政府可为原告，全国人大代表、中国水利水电科学研究院副总工程师郭军说：“司法裁判不是最终目的，让受损的生态环境得以修复才是重中之重”，所以说，生态环境损害诉讼的最终目的不在“赔”，而在“修”，修复受损的生态环境才是生态环境损害诉讼的最终目标。在环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼衔接方面，确定生态环境损害赔偿诉讼优先。基于生态环境修复工作专业性强、修复周期长、修复情况复杂等因素，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》明确规定，受损生态环境的具体修复工作由省级、市地级人民政府及其指定的部门或者机构组织实施。生态环境部法规与标准司司长别涛认为，这有利于发挥相关主管部门和机构的专业优势，及时推进生态环境修复工作有序开展，切实保障受损生态环境有效修复。

二、我国海洋溢油损害生态修复责任立法的困境

海洋溢油损害的生态修复责任是生态修复责任的一种形式，所以，在实施过程中，海洋溢油损害的生态修复责任具有与生态修复责任相似的困境。生态修复责任的主体类型固化、法律表达不明确，生态修复方式和保障措施不全面、验收标准不明确以及监督力度轻微等原因阻碍了生态修复制度的完善和生态修复责任的落实。突破这一困境可以从以下方面入手：修复主体的多元化、明确生态修复的法律概念和范围、环境责任强制保险制度、生态修复方式的多样化以及公众参与生态验收制度等。

(一)我国海洋溢油损害生态修复责任的主体类型过少

《海洋环境保护法》第66条、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》《海洋石油安全生产规定》第3条等法律规定了海洋污染的责任主体。其中《海洋石油安全生产规定》第3条第2款规定：“本规定的作业者是指负责实施海洋开采活动的企业，或者按照石油合同的约定负责实施海洋石油开采活动的实体。”《海洋石油安全生产规定》第3条第3款规定：“本规定所称的承包者是指向作业者提供服务的企业或实体。”根据已有法律的规定可知，海洋生态损害的责任承担主体主要是经营者和承包者，责任主体范围狭隘。责任主体类型单一不利于生态修复工作的实施和进展。 “渤海湾19-3溢油污染事件”属于海域采油的溢油污染类型，作业方康菲公司和承包商中海油在污染损害前期互相推诿责任，造成污染损害的进一步加剧。中海油作为中国海上油气的承包商，没有及时止损，油污进一步泄漏对我国海域造成了严重的污染，污染的进一步加剧都是因为企业对自己承担责任不明，互相推诿。

海洋溢油损害具有污染种类多、污染面积大、涉及范围广、持续时间长等特点。单靠污染损害者去治理和修复已经造成的生态损害是远远不够的。生态损害具有滞后性、累积性的特点，当环境问题真正爆发时责任主体认定存在极大的难度，[3]况且责任主体的责任能力与生态修复所需要的责任能力是否相称，是否满足生态修复的要求也是值得考虑的问题。海洋溢油污染主要来源于海上运油污染、陆源污染①(2)①陆源污染是指从陆地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋环境污染损害的场所、设施等。和海域采油污染。应当增加第三方为责任人，如海上运油造成的环境污染应追加运输公司和保险公司的环境修复责任，陆源漏油的生态污染该区域管理者是否应该与损害者承担连带责任以及海域采油过程中开采者、承包者、合作方等各方主体的责任的承担也应该明确规定。

(二)我国海洋溢油损害生态修复责任概念和范围表达不明确

生态修复责任是生态环境损害所承担的不利的法律后果，但是，理论和实践中对于应该承担生态修复责任的生态环境损害的概念认定有不同的理解。“生态环境损害”是仅包括因污染环境和破坏生态的行为而造成的人身和财产损失，还是仅指生态环境自身的损害，抑或是二者皆有，目前没有一个公认的概括。

正是由于对生态修复责任的认识不清，所以在《中华人民共和国民法总则(草案)》二稿审议中将一稿第160条规定的“修复生态环境”责任形式删除。生态修复责任不仅是实践中的环境保护的司法创新，更表现为法律责任体系的革新。[4]吕忠梅教授在实证主义的角度对生态修复责任分析，她认为《民法总则》没有将“修复生态环境”作为一项民事责任的承担方式，这次审议的做法是科学、合理的结论。因为环境修复责任是不同于传统侵权责任的新型责任。2019年6月5日最高法发布司法解释，首次将修复生态环境作为赔偿责任的承担方式。这意味着海洋生态环境的损害赔偿制度在司法解释层面得以落地，生态环境保护法律体系进一步健全。

(三)我国海洋溢油损害生态修复责任的承担方式单一

生态修复是一项复杂性的工程，此项工程的实施存在“牵一发而动全身”的效果，仅仅靠单一的法律规定的修复方式是不能满足环境损害的复杂性和综合性，所以需要针对具体的生态损害要运用不同的生态修复方式。生态修复责任的承担方式和手段应该是多元化的。《中华人民共和国民法总则(草案)》二稿审议中没有将生态修复责任作为一项传统的民事责任纳入《侵权责任法》，所以生态修复责任的承担方式和《侵权责任法》第15条规定的责任承担方式是有区别的。[5]目前，我国海洋溢油生态损害的修复责任的承担方式主要有两方面的困难：第一，对于可以修复的生态破坏和环境污染，修复责任的承担者缺乏修复能力和修复技术，难以在法律规定或者法院判定的期限内完成生态的修复责任。第二，对于那些不能修复的，也就是已经造成生态环境功能永久损害和生态价值丧失的生态要素，则没必要投入巨大的人力物力财力去做无用功。所以对于不能修复的生态破坏和环境污染的责任人如何承担责任也是生态修复责任面临的问题。

最新出台的《中华人民共和国民法分则(草案)》第1010条规定：损害生态环境，能够修复的，法律规定的机关或者有关组织有权请求侵权人承担修复责任，侵权人在规定期限内未修复的，法律规定的机关或者有关组织可以自行委托他人进行修复，所需费用由侵权人承担，无法修复的，侵权人应当依法赔偿损失。从此法条规定可以看出，生态修复责任方式既可以是污染者或破坏者自行承担修复责任，也可以委托第三方机构进行修复。对于那些有修复技术和修复能力的污染者和破坏者来说，对于可以修复的环境损害，侵权人可以自行修复。但是对于那些没有修复能力和修复技术手段的侵权人，他们可以委托有修复技术和修复能力的他人或者第三方机构对受损的环境进行修复，侵权人提供相应资金支持和承担修复所需费用即可。

(四)我国海洋溢油损害生态修复验收制度空白

生态修复工程是否符合生态修复标准的最终要求，生态修复验收制度则是判断这一标准的最后手段，也是证明生态修复责任的承担者是否完整履行自己修复责任的最后防线。在我国现行的立法中，对生态修复验收的规定很少，对海洋溢油损害的生态修复的验收几乎没有规定。我国除了在土地复垦的验收和甘肃省林业领域修复验收有较多的规定之外，其他自然资源领域的生态修复几乎没有存在任何的验收规定。

生态修复验收是生态环境保护中出现的一个新概念，不论是在立法还是在司法实践中对这一概念的运用都相对较少。生态修复结果的验收是以技术判断为主还是价值判断为主，抑或是两者并重，这些实践中的问题都值得考虑并以法律的形式加以规范化。我国生态修复验收制度不健全的根本原因在于相关立法的缺失和政府部门对生态验收的不重视。我国海洋溢油损害生态修复验收制度不健全主要表现在于无固定的验收主体、没有明确的验收程序和验收标准、缺乏有效的社会监督等方面。例如，在渤海湾蓬莱“19-3”油田泄漏事件，这一污染事件属于海洋溢油损害中的海域采油污染事件，经过旷日持久的诉讼，最终天津海事法院判决康菲公司承担20亿元的损害赔偿费用。但是对于被告承担的损害海洋生态环境的修复工作没有做出要求。即使康菲公司的赔偿包括了生态修复，政府也会指定第三方机构进行生态修复。那么谁来对第三方修复机构的修复结果进行监督，是《海洋环境保护法》第89条第2款规定的行使海洋环境监督管理部门中的环保部门？还是渔业部门或者是环保部门呢？抑或是指定专门的机构对生态修复进行验收。因为海洋生态损害涉及多个部门的损害，这些问题都应该以立法方式明确规定。

三、 完善我国海洋溢油损害生态修复责任制度的建议

(一) 责任主体的多元化

1. 强化污染者和破坏者的生态修复责任

在海域采油活动中，海洋溢油污染的责任主体主要是石油的开采者，按照损害者担责原则，对海洋生态污染的修复责任也主要由污染者承担。强化海洋污染者和破坏者的生态修复责任主要包括两方面。第一，加强责任人的生态修复意识，做好溢油的预防措施和事中的补救措施。第二，加大责任人在生态修复工作中的投入，包括资金投入和人力以及物力的投入。对于委托第三方机构进行生态修复工程的责任者，应当定期查询生态修复情况。实践中，对海洋溢油污染生态修复责任人的认定标准和原则都是基本相同的，《海洋石油安全生产规定》第3条第2款和第3条第3款规定的海洋污染的责任主体主要是作业者和承包者，也就是海洋石油资源的直接开采人和该石油开采工程的承包者。

2. 规定第三方责任人的连带责任

海上运油污染过程中的第三方责任人主要是运输公司和保险公司。对于海上运油过程中的污染修复保障，法国的《环境法典》法律规定，登记和运输多于2000吨货油的船舶所有人，应该遵守1969年《国际油污损害民事责任公约》的规定，为船舶申请全额保险或经济担保之前，不得从事商业活动。[6]经营者通过购买油污责任保险可以将风险转移，在发生环境损害时保险公司可以成为损害担责的主体，扩大了承担修复费用的来源。运输公司是海上运油的直接管理者，基于管理者义务，在发生海洋溢油泄漏或者污染时也应该承担管理不当的责任。法国通过设立责任保险将海洋石油污染风险转移到保险公司，增加了海洋生态修复的责任承担主体，更好地维护生态环境。

陆源漏油污染中的第三方责任人主要是该区域的管理者。陆源对海洋的污染主要是通过向水体排放污染物。例如，陆地企业在冶炼、加工原油过程中产生的废水流入海洋，对海洋水体造成的污染。该区域管理者对该企业的排污行为没有尽到监督管理职责，造成海洋的污染，所以排放污染物企业的当地管理者应对海洋生态修复承担责任。

海域采油中开采者和承包者承担损害的修复责任，这是毋庸置疑的，但是对于合作方的责任承担我国法律没有明确的规定。中国海洋石油集团有限责任公司统一负责我国海洋石油资源的开发利用活动以及与国外合作的石油开采活动。所以中海油作为我国海洋石油资源开发利用中的管理者和合作方，对于海洋生态的保护负有绝对的责任。中海油是国有企业，同时也具有独立的法人资格，对外承担独立责任和义务。在承担责任时应以身作则，为其他企业保护生态做积极表率作用。对于海域采油设备的制造商、技术提供者，在发生溢油损害时应该与直接责任人承担连带责任，这样将促进各方主体在施工过程中互相监督，减少损害的发生。

3. 政府作为修复主体修复工作的保障

政府通常作为生态修复主体而不是责任主体，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》也明确规定，受损生态环境的具体修复工作由省级、市地级人民政府及其指定的部门或者机构组织实施。所以说政府的修复主体地位是毋庸置疑的。

首先，从社会契约论来看，国家或政府的产生是公民自愿选择并自主选择统治者和政府的形式，是一种保护公共利益不受侵害的协议。所以公共利益是国家产生的逻辑基础，也是政府合法性的前提。环境资源是属于全体公民所共同享有的资源，生态利益也是属于全体公民享有的公共利益，所以政府有责任治理被污染的生态环境，来保障全体人民生活在安全和清洁的环境之中。

其次，我国法律明确规定海洋资源等自然资源归国家所有，所以国家有必要承担对海洋等自然资源的管理和监督职责。根据我国《环境保护法》的相关规定，政府有责任改善环境质量，维持环境的良好状况不受污染。国务院重组之后，由生态环境部代替了原来的环境保护部。所以，目前的环保工作主要由国务院生态环境部以及由各级政府领导的生态环境部门为主线，其他行政单位协调配合。行政机关作为公权力的行使者，有能力也有责任承担生态修复的责任。

最后，海洋生态环境的修复关系到各个环境要素的治理，修复工程庞大，只有政府作为海洋污染的修复主体，生态系统的整体性修复会得到更好的保障。[7]政府的修复责任是生态修复的兜底性责任。对于那些责任人不明的海洋环境污染和历史遗留的海洋环境问题和生态破坏问题，还是需要政府去解决才能保证环境质量和良好的生态。政府较一般责任主体而言，具有较强的生态修复能力和修复的技术手段。政府具有管理社会的职能，同时也具有保障公民生活在良好生活环境中的职责。政府作为国家治理手段的存在方式，履行职责过程中可以调动社会的各项力量去完成生态修复的职责。将政府作为生态修复责任的主体，有利于保障生态修复工程的质量和整个生态系统的保护。

(二) 明确海洋溢油损害生态修复法律责任的概念和范围

明确生态修复责任的法律概念有益于海洋溢油生态修复责任的落实以及在实践中出现的问题的有效解决。生态修复法律责任概念的明确有助于我们理性的分析生态修复中涉及的法律问题，从而更好地解决生态损害中出现的各种情况。有的学者将“生态修复责任”和“环境修复责任”以及“恢复原状责任”等概念混为一谈，混淆了生态修复责任的基本概念。本文认为生态修复责任主要是基于人为修复为主的修复并不包括自然修复的修复方式。

海洋溢油造成的损害主要包括对海洋生物的生物损害、对沿海周边居民的经济损害以及对海洋生态系统服务功能造成的生态损害。我国应通过立法手段来厘清海洋溢油生态损害的赔偿范围，不仅要包括海洋环境容量的损失和调查监测评估成本以及相关的研究经费，还应该包括海洋沉积物的恢复费用和海滩生物环境的修复所需要的费用。

(三) 海洋溢油损害生态修复方式多样化

最新出台的《中华人民共和国民法分则(草案)》第1010条明确规定了生态修复的方式可分为两种：第一，实施污染和破坏行为的责任人自己修复；第二，实施污染和破坏行为的责任人委托第三方主体修复。对于那些有修复技术和修复能力的污染者和破坏者来说，侵权人可以自行修复。但是对于那些没有修复能力和修复技术手段的侵权人，他们可以委托有修复技术和修复能力的他人或者第三方机构对受损的环境进行修复，侵权人提供相应资金支持和承担修复所需费用即可。

1.制度设计和物质方面的完善

海洋溢油损害生态修复责任方式的实现需要从制度设计和物质方面予以考虑。首先，在制度设计上，可以考虑社会力量参与到生态修复工程之中，即整合法院外部力量进行海洋生态修复。再者，就是要灵活生态修复的方式，简而言之，就是采用同地区异地点、同功能异种类、同质量异数量、同价值异等级的修复方式。[8]海洋溢油生态损害修复责任的具体实施手段包括原地修复和异地修复。海上运油而造成的海洋环境损害，可以采用异地修复的方法。因为海上运油的油污损害一般都发生在运输过程中，在茫茫大海上没有固定的位置和地方进行修复，在靠近污染源的浅海地域设立修复基地，用于海洋生态损害的修复。例如，投放鱼苗来维持生物多样性，保持生物物种总量的平衡，维持生态平衡；运用生物化学手段对受污染的海域进行修复，使受污染的海域恢复到受损之前的状态或者更好的状态。

2. 建立健全海洋溢油损害生态修复验收制度

评估和验收是判断生态修复工作是否达标的最后一道屏障。我国海洋溢油损害生态修复验收制度需要在明确其验收主体、确定其验收标准、规范其验收程序、强化其验收监督等方面做好工作。海洋生态损害修复责任履行的验收主体应该是有专业的监测验收能力和验收技能的专业人士。有的学者主张将居民代表和政府部门作为验收的主体，本文认为，即使政府作为生态修复的验收主体，最终还是要借助第三方机构出具验收标准和验收数据，是多此一举之作。居民代表没有勘察、检验生态是否完全恢复的技术手段，只能用自己的主观感受去判断生态是否恢复到原来的状态。其判断具有较大的主观性，缺乏客观的判断标准。相反，居民代表可以作为生态修复工程的监督力量，环境具有公共性，所有的自然人、法人和非法人组织对生态环境的质量状况都有监督权和知情权。公民作为生态修复工程的监督者，一方面落实了公民对环境的监督权，另一方面也监督了修复主体和验收主体，避免出现权钱交易行为。海洋生态修复责任不能简单等同于传统民法上的恢复原状生态修复的验收，不仅要注重量化的恢复，更要注重质的达标。验收程序也可以从申请人提交验收申请、验收部门审核是否批准、验收人员现场考察验收等方面完善。验收标准和验收程序具体实施还需要法律具体细化的规定。

结语

海洋生态修复是全人类的一项重大工程。海洋溢油损害的生态修复与海洋生态系统的良性循环息息相关，海洋溢油损害的生态修复也是建设海洋生态文明的重要措施之一。由于我国生态修复责任起步较晚，所以法律对该项责任的规定并不完善。完善海洋生态损害修复责任制度，首先，要在《海洋环境保护法》或者《环境保护法》中明确责任的概念和性质；其次，通过立法对海洋生态修复的修复方式和修复范围加以明确，对修复标准加以量化，对自愿修复的个人或组织给予奖励；最后，制定专门的技术规范完善海洋生态修复的边界、限度和具体要求。[9]总之，海洋生态修复需要通过一系列的立法进行目标定位、资金保障、确定标准、明晰责任、进行激励。海洋生态修复法律的完善是一个循序渐进的过程，也是各方利益相互博弈的结果。海洋生态修复制度的建立将会有利于加快建设海洋生态文明。