南太平洋地区形势与“21世纪海上丝绸之路”建设：挑战与应对

岳小颖

【内容提要】南太平洋地区形势日益“拥挤而复杂”，域内外国家利益碰撞，为海上丝绸之路建设的展开带来潜在挑战。本文对南太平洋地区的行为体进行了分类，并对相关国家战略意图以及复杂的地区形势进行了深入分析。南太平洋地区内外国家利益碰撞，但并没有国家试图主导该地区。岛国采取与东盟类似的“大国平衡”战略，在域内外国家互动中获益最多，对包括中国在内的国家持欢迎态度。文化、历史和传统的独特性使南太平洋岛国面临发展难题，这对海上丝绸之路的建设是机遇也是挑战。我国需进一步加大对南太平洋地区的重视，制定清晰、连贯的外交政策。南太平洋地区“海上丝绸之路”建设应由理念与行动两方面入手。理念方面，面对大国疑虑以及南太平洋地区国家的担忧，我国应增信释疑，为周边国家阐释“一带一路”建设的理念、性质与内涵。在行动方面，加强双方高层交往，创造良好的政治环境；通过高层互动与战略对接挖掘合作潜力，搭建合作平台；将“海上丝绸之路”的互联互通与南太平洋地区和次地区机制对接，共谋合作治理之路。

一、引言

2019年中国周边外交的一大亮点是与所罗门群岛建立外交关系、与基里巴斯恢复外交关系，这不仅是中国南太平洋外交理念的成功实践，也是中国外交全球战略布局前瞻性和战略性的体现。在地区权力转移的背景下，“南太平洋地区”开始从世界舞台的“外围”走向“中心”，在全球治理中的重要性凸显，“南太主义”“南太话语”不断加强。随着我国国力增强，周边利益不断扩展，南太平洋地区从相隔浩渺水域的遥远岛屿，成为我国需要悉心经略的“大周边”、海上丝绸之路的南部延伸。①《“一带一路”建设海上合作设想》，中国一带一路网，https://www.yidaiyilu.gov.cn/wcm.files/upload/CMSydylgw/201706/201706200152052.pdf。

“南太平洋地区”不仅是地理概念，还是政治概念。作为地理概念的南太平洋地区，主要指称太平洋赤道以南的部分。该地区不仅地处美洲至亚洲太平洋、北半球至南半球乃至南极的国际海运航线，还是全球东西、南北两大战略通道的交汇处，因而成为大国重视的战略区域。作为政治概念的“南太平洋地区”，主要指大洋洲地区的政治实体，包括16 个独立国家和英国、法国、美国和新西兰现存的8 个领地。②包括澳大利亚、新西兰和太平洋岛国等16 个独立国家，其中太平洋岛国包括萨摩亚、瑙鲁、斐济、巴布亚新几内亚、所罗门群岛、图瓦卢、库克群岛、纽埃、密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛、帕劳、基里巴斯、汤加和瓦努阿图；8 个领地分别为：皮特凯恩群岛、法属波利尼西亚、新喀里多尼亚、瓦利斯与富图纳群岛、美属萨摩亚、关岛、北马里亚纳群岛和托克劳。转引自徐秀军：《中国的南太平洋周边外交：进展、机遇与挑战》，《太平洋学报》2016年第10 期，第30 页。

历史文化方面的多样性与政治经济发展水平的差异构筑了南太平洋地区独特的外交、战略、安全和地缘环境。二战后，南太平洋地区并没发生重大的国际冲突与战争。近年来，随着国际体系的变迁和国家间的微妙互动，南太平洋地区成为国际社会关注的重点，区域内外大国为增加自身影响力，采取多种战略手段加强与南太平洋岛国的交往。在单元层面，除地区传统权力结构中的国家，还出现一系列活跃的大国，如中、俄、印、日等。南太平洋岛国在地区和国际层面也愈加积极主动。在机制层面，作为该地区重要政治和安全机制的太平洋岛国论坛开始受到挑战，岛国正在创建或加强其他地区和次地区机制，交叠的次地区机制间相互竞争构成了该地区的特殊环境。此外，南太平洋地区是小岛屿发展中国家（Small Island Developing States，指小型低海岸国家）集中的地区，多数国家面积小，经济体量不大，自然环境脆弱，对气候变化问题有强烈的诉求，普遍依靠本地区国家和其他大国满足国内发展需要。由此可见，我国与南太平洋岛国的交往既不同于与其他大国的交往，也不同于与其他发展中国家的交往，原有外交方式很难适合小岛屿国家。①张颖：《试论“一带一路”倡议在南太平洋岛国的实施路径》，《太平洋学报》2019年第1 期，第94 页。“不谋全局者，不足谋一域”，我们的眼光不应仅仅局限于当前与某个南太国家的关系，而应放眼长远，以全局性、战略性的视角审视和思考整个南太平洋地区的战略态势。中国发展同南太平洋岛国合作，有着深厚的历史和现实基础，但总体来说，我国学界对南太平洋地区关注程度较低。因此，研究我国与南太平洋岛国合作的客观环境，对全面把握和研判南太平洋地区形势至关重要。《“一带一路”建设海上合作设想》的提出为中国和南太平洋岛国合作提供了新机遇和新思路，研究如何根据南太平洋岛国的特点探索中国与南太平洋岛国的合作路径，推动倡议有效实施，具有一定现实意义。

二、复杂而拥挤的南太平洋：主要相关行为体

（一）地区权力结构中的传统国家

南太平洋地区传统意义上的大国有澳新美法，四国多年前即建立各种合作机制。1992年，法澳新签订关于防范自然灾害的三边协议。1998年，美法澳新建立旨在促进防务合作便利化的四方防御协调小组。四国均加入了一年一度的太平洋伙伴人道主义任务（Pacific Partnership Humanitarian Mission）以及两年一次由美国领导的太平洋海上军事演习。面对该地区复杂多变的形势，四国在军事、人道主义救援、安全等方面展开合作的同时也有各自的战略考量。

一个世纪以来，澳大利亚的担忧从未消失。从二战时期日本在该地区的行动到冷战期间苏联和利比亚频频向南太平洋国家示好，直至近几年该地区权力格局的巨大变化，使其忧虑愈深。澳大利亚认为南太平洋地区在域外敌对国家的威胁面前尤为脆弱。越来越多的国家在该地区活跃起来，如崛起的中国、力量复苏的俄罗斯、影响力显著增强的日本、印度和印度尼西亚等。美国在该地区依旧缺乏系统而具体的战略规划。斐济、巴布亚新几内亚采取更加积极的外交战略，为地区秩序平添变数。除去战略层面的“拥挤”，人口层面，南太平洋地区也越来越拥挤：至2040年，人口增长约49%，而且劳动适龄人口（15—59 岁）中三分之一处在15 到24 岁。①World Population Prospects: the 2015 Revision,UN Department of Economic and Social Affairs,New York,2015,UNICEF,https://www.un.org/en/development/desa/publications/world-populationprospects-2015-revision.html；David Clarke and Peter Azzopardi,State of Pacific Youth 2017 Report,UNFPA Pacific Sub-regional Office,United Nation Population Fund，Suva,Fiji,2017,p.7,https://pacific.unfpa.org/sites/default/files/pub-pdf/UNFPA%20_%20State%20of%20Pacific%20Youth%202017%20 Report%20HRv3%20%28web%29%20%281%29%20%281%29.pdf.澳大利亚最关注的问题是，这个地区变化的地缘政治环境意味着什么，采取何种方式才能保障安全？

澳大利亚长期以来视自身为西方利益在此地区的代表和支持者。②John Howard,“Australia’s International Relations—Ready for the Future,”the Menzies Research Centre,Canberra,22 August,2001,http://pmtranscripts.dpmc.gov.au/release/transcript-12342.2016年防务白皮书指出，澳大利亚在该地区具有重要的战略利益以确保没有对西方利益构成威胁的敌对势力在此建立据点，威胁本国及盟友的安全和海上通道安全。③Department of Defence,2016 Defence White Paper,Commonwealth of Australia,Canberra,2016,p.69.澳大利亚力求成为此地区的主要安全伙伴，并认为保证此地区的安全、稳定和凝聚力是澳大利亚的重要战略利益。④Department of Defence,2016 Defence White Paper,Commonwealth of Australia,Canberra,2016,p.74.在这种理念的指导下，澳大利亚一直是南太平洋岛国最大的援助供给国和防务伙伴，澳大利亚在相关国家获得了巨大的影响力。⑤张亮：《澳大利亚对中国加强与太平洋岛国关系的认知与反应》，《国际论坛》2018年第5期，第70页。南太平洋地区也是过去20年中澳方派出警力维持治安和军事干涉行动的重要地点。特朗普政府执政后，澳大利亚作为美国盟友在此地区的任务与战略利益并没有发生变化。

尽管澳大利亚和新西兰是南太平洋地区的重要战略伙伴，但也存在重要差异。新西兰在地域和文化方面都与南太平洋岛国更为相近。毛利人和波利尼西亚人分别占新西兰总人口的14%和17%，并形成了“社会、文化和政治参与等各个层面的太平洋国家认同”。⑥Foreign Affairs,Defence and Trade Committee,Inquiry into New Zealand’s Relationships with South Pacific Countries,Parliament of New Zealand,Wellington,10 December,2010,https://www.parliament.nz/en/pb/sc/reports/document/49DBSCH_SCR4945_1/inquiry-into-new-zealands-relationships-with-south-pacific.新西兰和多个南太平洋岛国建立了正式外交关系，并与库克群岛和纽埃岛建立了自由联合关系，托克劳也是新西兰的领地，正逐步获得更大自治权。基于1962年的友好条约，新西兰还与萨摩亚保持特殊关系，50%的萨摩亚人都居住在新西兰。⑦Foreign Affairs,Defence and Trade Committee,Inquiry into New Zealand’s Relationships with South Pacific Countries,Parliament of New Zealand,Wellington,10 December,2010,https://www.parliament.nz/en/pb/sc/reports/document/49DBSCH_SCR4945_1/inquiry-into-new-zealands-relationships-with-south-pacific.“相比之下，新西兰更像是一个太平洋国家，澳大利亚在很多方面与南太平洋地区发展格格不入。”①Foreign Affairs,Defence and Trade Committee,Inquiry into New Zealand’s Relationships with South Pacific Countries,Parliament of New Zealand,Wellington,10 December,2010,https://www.parliament.nz/en/pb/sc/reports/document/49DBSCH_SCR4945_1/inquiry-into-new-zealands-relationships-with-south-pacific.当然，新西兰也认识到自身相对狭小的国土面积和军事力量的有限性，倾向于和其他国家进行合作，共同处理地区重要议题和挑战。

法国也是此地区的重要行为体。1988年签署的《马提翁协议》和1998年签订 的《努美阿协定》推动了新喀里多尼亚的自治问题的解决，法国于1996年终止了在该地区不受欢迎的核实验。尽管法国后来在推进新喀里多尼亚自治方面的速度不尽如人意，但已努力在经济发展方面惠及土著卡纳克人。法国在南太平洋的接触政策在2016年达到高峰，新喀里多尼亚和法属波利尼西亚成为太平洋岛国论坛的成员，在澳新两国支持下，法国在2004年、2006年、2009年和2015年不定期举办法国—大洋洲首脑会议，并邀请太平洋岛国论坛成员国参加。2017年3月，澳大利亚通过《提升澳法战略关系的联合声明》推进两国伙伴关系，双方表示将在包括南太平洋在内的一系列议题保持密切合作。②“Joint Statement of Enhanced Strategic Partnership between Australia and France,”http://dfat.gov.au/geo/france/Pages/joint-statement-of-enhanced-strategic-partnership-between-australia-and-france.aspx.法国保持对新喀里多尼亚、法属波利尼西亚以及瓦利斯群岛和富图纳群岛的占领并反对这些海外领地的去殖民化，主要因为它们有助于法国的全球战略部署、增加经济机会并提升国家威望。2018年5月，马克龙访澳期间表示，法国作为唯一一个与太平洋地区国家有直接联系的欧洲国家，认为该地区保持基于规则的发展是重要的，印太地区应保持必要平衡，法澳在该地区分享共同目标，应通力合作保护双方的经济和安全利益。③Salman Rafi Sheikh,“The Coming Anti-China Indo-Pacific Alliance,”https://www.asiasentinel.com/politics/anti-china-indo-pacific-alliance/.

尽管多年来法国一直与澳新美三国保持合作，但在一些议题上也存在分歧。2006年斐济政变，法国采取相对更加协调、安抚的政策，对美拉尼西亚先锋集团（Melanesian Spearhead Group）也给予积极支持。由于太平洋岛国是面对气候变化后果最为脆弱的国家，法国在气候变化议题上多采取强势的姿态，对岛国立场给予同情并支持。法国是在南太平洋最活跃的欧洲国家，它在这个地区的活动某种程度上是代表欧盟。

美国一直是南太平洋的重要行为体，在密克罗尼西亚地区有重要战略存在，控制关岛和北马里亚纳群岛，并且通过《自由联系条约》（COFA）把马绍尔群岛、帕劳和密克罗尼西亚联邦联系在一起。美国在关岛设有安德森空军基地，在马绍尔群岛也有导弹防御试验场地。美国在波利尼西亚有重要利益，并拥有美属萨摩亚。长期以来，美一直将密克罗尼西亚视作自身的安全边界，并将此地区的防务视为维护澳新和南太平洋地区海上通信线路的重要地区。

尽管美国在冷战后逐步缩减在南太平洋地区的军事部署，但其利益在奥巴马政府时期再次凸显。美国提出“重返亚太”政策后，组织一系列的高官访问，积极参与南太平洋地区多边外交并加强军事部署，最具代表性的是扩大在关岛的基地、构建海洋机制以及与南太平洋岛国建立伙伴关系。美国还增加援助，构建贸易和投资纽带，在巴布亚新几内亚开设美国国际开发署（USAID）太平洋岛国地区办公室，在美国驻斐济大使馆建立环境与劳工中心。2012年，时任美国国务卿希拉里·克林顿参加在拉罗汤加召开的太平洋岛国论坛会议。会议上明确定位了美国在此地区的位置，宣告说“我们就是一个太平洋国家”。①Hilary Clinton,“Remarks at the Pacific Islands Forum Post-Forum Dialogue,”31 August,2012,https://2009-2017.state.gov/secretary/20092013clinton/rm/2012/08/197266.htm.然而在言及与中国竞争的方面，美国依然担心中国的影响力会挑战西方的优势地位，希拉里曾表示，中国在巴布亚新几内亚的影响无处不在，我们要弄清楚，中国是如何赶上并且超过我们的。②Anna Quinn,“Clinton Says China Seeks to Outflank Exxon in Papua New Guinea,”Reuters,2 March,2011,http://www.reuters.com/article/us-china-usa-clinton-idUSTRE7215UV20110302.

特朗普上任后，随着印太战略提出，美澳决定重建巴布亚新几内亚马努斯岛军事基地，美日澳决定展开印太基础设施投资项目，通过多渠道打造旗舰型合作项目，比如在巴布亚新几内亚的电力基础设施项目。美国在南太平洋地区确定战略重点、设置优先议题、协调政策落实上尚未显现明确思路。密克罗尼西亚一直指责美国在履行财务援助义务方面管理不善、拖延，密克罗尼西亚议会还通过决议，表示可能在2023年前即终止《自由联系条约》。③Mar-Vic Cagurangan,“FSM Drops Bluff on Compact Termination,”Pacificnote,5 Jan,2018,https://www.pacificnote.com/single-post/2018/01/05/FSM-drops-bluff-on-Compact-termination.当然，或许上述表态只是提高要价的手段，意在订立更加有利的条约。但一旦终止协议，美国将失去防务否决权。

（二）影响力上升或复苏的大国

冷战后，俄罗斯对南太平洋地区关注度并不高，但近些年显现强烈兴趣。俄罗斯外长拉夫罗夫表示，“加深与南太岛国的互动是俄罗斯在此地区议程不可分割的部分。”④Sergey Lavrov,“Forty Years of Diplomatic Relations between Russia and Fiji: Fond Memories and Good Prospects,”Fiji Sun,3 February，2014,http://www.fiji.gov.fj/getattachment/ece757ef-fc07-4fa5-985e-62648b2add93/Fiji-and-Russia-40th-Anniversary.aspx.在其他大国加紧在南太平洋地区博弈之际，俄罗斯不远万里赶来，既符合其一贯外交风格，也出于维护大国地位的考虑。俄罗斯加大了在太平洋的军事投入，包括给太平洋舰队的战舰添置新装备。2014年11月，俄罗斯海军舰队出现在澳大利亚布里斯班及巴布亚新几内亚之间的国际水域，澳大利亚军方认为俄罗斯是在G20 峰会前展示实力，证明其具有在全球投送兵力的实力。①“Russian Naval Convoy Raises Tension in Australia,”China Daily,13 November,2014,http://www.chinadaily.com.cn/world/2014-11/13/content_18906768.htm.

在与太平洋岛国关系方面，2012年2月，拉夫罗夫访问斐济，斐济总理姆拜尼马拉马于2013年6月进行回访，两国签署防务合作协定，实行相互免签计划并展开共同打击洗钱、恐怖主义行动、公共卫生和高校交流等项目。俄斐防务合作包括协助戈兰高地的斐济联合国维和人员并提供军事培训等。有观点认为，俄罗斯对越南军售的主要目的是获得港口使用权，俄斐合作亦有此考虑。如若俄获得斐济港口的使用权，必将大幅提升俄海军在太平洋海域的机动能力以及对美情报信号的搜集能力，这无疑会加深相关国家的忧虑，加剧地区潜在紧张程度。②Anna Powels and Jose Sousa-Santos,“Principled Engagement: Rebuilding Defence Ties with Fiji,”22 July,2016,http://www.lowyinstitute.org/publications/principled-engagement-rebuilding-defenceties-fiji.

印度尼西亚在南太平洋地区活动频繁主要为了打击巴布亚和西巴布亚省的分离主义。印度尼西亚有五个美拉尼西亚省份，并不把自己界定为南太平洋域外国家。印度尼西亚外长马尔苏迪曾在2015年表示，“印度尼西亚是超过1100 万美拉尼西亚人的家乡，印度尼西亚就是美拉尼西亚，美拉尼西亚就是印度尼西亚。”③George Carter,Stewart Firth,“The Mood in Melanesia after the Regional Assistance Mission to Solomon Islands,”Asia & The Pacific Policy Studies,2016,Vol.3,Issue 1,pp.16–25.印度尼西亚还是美拉尼西亚先锋团的准成员。

日本在该地区也扮演重要角色，不仅是南太平洋岛国的援助提供国，而且也作为贸易伙伴国以及远洋捕鱼国家发挥作用，同时为南太平洋岛国提供军事、技术和医疗方面的培训服务。除经济方面的考量，日本不乏战略考虑，太平洋岛国票仓对日本“争常”的支持也为日本所看重。日本积极参与该地区多边机制的构建，不仅是太平洋岛国论坛的对话伙伴国，而且自1997年以来主办三年一度的日本—太平洋岛国论坛峰会，也被称为PALM（Pacific Islands Leaders Meeting）。日澳作为美国盟友，在南太平洋的合作程度与范围日益加深，双方承诺为共同促进南太平洋地区的经济发展、和平与安全进行密切合作并相互支持。

随着“东向”政策的展开，印度开始在南太平洋地区发挥更大影响。南太平洋岛国与印度关系最密切的是斐济，其国内有很多印籍斐济人。2014年11月，莫迪访问斐济并举办包括14 个南太平洋国家的峰会。峰会的参加方一致同意在各方关注的议题，如气候变化等领域开展合作。2005年以来，印度对南太平洋地区的援助稳定增长，学生交流项目逐步推进，在斐济与巴布亚新几内亚建立多个科技中心。南太平洋国家是印度潜在的新兴出口市场和自然资源进口来源地，对安理会常任理事国席位的诉求同样是印度方面的考虑。随着“印太地区”成为各大国关注的重点，印度力求向太平洋投送权力以扩大影响半径，应对中国的竞争也是重要考量。

（三）积极活跃的太平洋岛国

地区秩序变化为岛国带来诸多机会，斐济、巴布亚新几内亚等不断争取积极的外交行动，构建大国关系，在国际、地区层面承担更多责任，调整或建立新的地区和次地区机制。

首先，太平洋岛国调整外交政策，构筑新型朋友圈，积极参与国际和地区事务。巴布亚新几内亚提出“北向政策”与“太平洋国家协同”政策。在地区层面，巴布亚新几内亚是其他太平洋岛国（基里巴斯、马绍尔群岛、汤加和斐济）小型气候变化项目、适应气候变化基金的捐赠提供者。2014年，巴布亚新几内亚政府宣布将为南太平洋地区发展提供3 亿基纳（约122 万美元）的资金。在2018年主办亚太经济合作组织会议的同时，巴布亚新几内亚作为东盟观察员国，正力争成为东盟的正式成员国。巴布亚新几内亚还是雨林国家联盟的成员国，正积极游说联合国合作项目下的碳信用计划，以减少发展中国家因森林砍伐和森林退化而产生的排放。在参加联合国维和任务方面，巴布亚新几内亚政府正计划将部队人员扩充一倍，增加1000 名预备役人员，并表示2030年将在2017年数量基础上再扩充一倍。

斐济不仅是该地区海空旅行的转接点，也是大部分地区性国际组织秘书处的所在地，长期以来，一直力图在南太平洋地区发挥更大影响力。2006年军事政变后，美澳新三国不仅对斐济制裁，在太平洋岛国论坛和英联邦也疏远斐济，使其加快外交转型速度。面对制裁，斐济总理姆拜尼马拉马明确表达了“重新思考大洋洲（Rethink Oceania）”的理念，提倡南太平洋岛国应发展自主权，摆脱澳新等国的控制。①Rapeko Naseko,“The Rethink Oceania Concept,”Fiji Times,27 August,2012.2013年7月在布里斯班举行的澳斐商务理事会上，斐济外长表示“将不再期待指望澳新两国，而是转向更广阔的世界”。①Matereta Komai,“Fiji’s Foreign Policy and the New Pacific Diplomacy,”in Greg Fry,Sandra Tarte,eds.,The New Pacific Diplomacy,ANU Press,Canberra,2015,p.113.随后姆拜尼马拉马访问北京，他是习近平主席接见的第一个南太平洋岛国领导人，同年访俄并签署5 个双边协定。斐济接受俄、中、印度三国的军事人员培训。构建大国关系是斐济外交转型的一大亮点。斐济也是南太平洋地区层面的援助提供者，与基里巴斯、图瓦卢、瑙鲁、马绍尔群岛共和国等签署了合作备忘录。在国际舞台更多的交往与认可，意味着本国的动议更容易得到理解与支持，2016年6月，斐济常驻联合国代表彼得·汤姆森（Peter Thomson）当选第71 届联大主席。2017年7月，斐济参加“一带一路”国际合作高峰论坛。斐济在南非、巴西、阿拉伯联合酋长国和印度尼西亚也设立外交代表机构，并与伊朗、朝鲜和埃及保持良好的关系。

其次，构建新的地区和次地区机制，接纳新成员，依托新机制表达本国主张与利益诉求。

1972年成立的太平洋岛国论坛是该地区最主要的多边政治与安全机制，至20世纪80年代中期，澳新一直发挥主导作用。2003年的论坛领导人会议上，澳大利亚外交官克雷格·厄文（Greg Unwin）当选为秘书长，打破了岛国论坛秘书长只能由太平洋岛人担任的传统。2009年，论坛终止斐济的参会资格，直到2014年9月大选以后才允许斐济继续参加，以上行动引起岛国的不满。斐济总统姆拜尼马拉马表示，“将不会继续参加岛国领导人峰会，直到各国共同考虑如何面对澳新两国对论坛的过度影响为止。”②Liam Fox,“Fiji PM Frank Bainimarama to Shun Pacific Island Forum Over‘Undue Influence’of Australia,NZ,”ABC News,6 May,2015,http://www.abc.net.au/news/2015-05-06/fiji-prime-minister-frankbainimarama-slams-australia2c-new-ze/6449514.斐济建议取消澳新两国的成员资格，或者邀请更多区域外伙伴，如中、日、韩、美加入论坛以平衡论坛内影响力不均的问题。还有部分南太平洋国家表示与澳新两国文化、历史等方面的差异导致很多地区性议题的意见分歧，难忍澳新盛气凌人的态度。

南太平洋岛国的选择更加多样化，即便在论坛机制内难以挑战澳新的影响力，仍然可通过其他次区域机制来实现。太平洋岛国发展论坛（PIDF）是在2009年斐济被排除在太平洋岛国论坛后，回应国内民间团体呼吁斐济应在地区机制中发挥更大作用的诉求而建立的。2010年，名为“融入太平洋（Engaging with the Pacific）”的会议召开。2012年，斐济总统姆拜尼马拉马表示，太平洋岛国发展论坛代表地区合作新时代的开始。论坛邀请民间团体、商业机构、私人部门，但并没有邀请传统伙伴澳新美参加。来自欧洲、非洲、拉美、北美和亚洲的30 多个国家作为观察员国参加了第一届PIDF 会议。太平洋岛国领导人同意PIDF 秘书处设在斐济。2014年，参会的太平洋岛国有12 个，峰会邀请印度尼西亚总统做主旨演讲，摩洛哥、委内瑞拉、以色列、新加坡、哈萨克斯坦、科威特和格鲁吉亚均派代表作为观察员与会，这从一个侧面反映出南太平洋地区复杂的地缘政治现实。

其他次区域合作机制有美拉尼西亚先锋集团、密克罗尼西亚总统峰会①密克罗尼西亚国家和地区的主要机制是密克罗尼西亚总统峰会，自1994年以来每年召开一次，另外还有密克罗尼西亚最高长官峰会，自2013年以来，每两年举行一次。总统峰会包括三个主权国家帕劳、密克罗尼西亚联邦和马绍尔群岛共和国。最高长官峰会，除包括三个主权国家以外，还有非主权实体，包括关岛、北马里亚纳群岛以及密克罗尼西亚联邦的四个州的州长。2011年，密克罗尼西亚领导人决定建立秘书处使峰会更加正式化。和波利尼西亚领导集团会议（Polynesian Leaders’ Group）。②波利尼西亚国家也积极推进次地区主义的发展，2011年11月举行第一次波利尼西亚领导集团会议。成员有萨摩亚、汤加、图瓦卢以及库克群岛、纽埃岛、美属萨摩亚、法属波利尼西亚和托克劳。第一次会议上签署《关于波利尼西亚领导人集团建立和应对共同关注提议的知识分享与互助的备忘录》。2013年，第三次会议于新西兰奥克兰举行，不仅有波利尼西亚国领导人参加，还包括波利尼西亚人民代表，比如毛利人。美拉尼西亚先锋集团成立于1988年，由巴布亚新几内亚、所罗门群岛、瓦努阿图、斐济组成。主要目的是推动地区经济发展，建立处理地区事务的政治框架，协调地区事务的立场。2013年印度尼西亚邀请该组织秘书长参加亚太经济合作组织部长会议。同年，该组织表示将成为把亚洲发展中经济体与南太平洋联系起来的桥梁和纽带。成员国达成《美拉尼西亚先锋集团贸易区建设备忘录和关于人才流动计划的谅解备忘录》，在深化贸易和劳动力合作方面取得了比岛国论坛更有效的成果。在斐济和巴布亚新几内亚的推动下，合作扩展到政治与安全领域，两国就军事合作达成协定，包括斐济军事人员为巴布亚新几内亚国防部队提供训练以及地区和全球层面的共同维和行动，探索为南太平洋地区组建地区安全部队的可能性等议题。2013年，美拉尼西亚先锋集团领导人支持建立危机预防与人道救援协调中心，共同处理南太平洋地区的自然和人为灾害，合作还包括法律和安全合作，共同分享跨国犯罪的情报，警察专员的不定期会面。为更好地加强此地区层面的合作，集团领导人还在2015年峰会支持通过未来25年的地区发展战略规划。③Melanesian Spearhead Group,“Melanesian Spearhead Group 2038: Prosperity for All Plan,”2015,http://www.msgsec.info/index.php/publicationsdocuments-a-downloads/prosperity-for-all-plan-andimplementation-framework.

三、对南太平洋地区形势的评估

首先，域内外国家利益碰撞，会产生相互疑虑，但迄今为止并没有国家试图主导并控制该地区。

南太平洋地区活跃的行为体，或为保证海上通道安全，确保传统战略利益；或为扩大活动半径，增加地区影响力和国际威望；或为国际组织中争取选票的考虑；还包括国内族群问题的考量以及经济利益的诉求，大部分国家的诉求是多种利益的混合体。随着“海上丝绸之路”建设的展开，我国在该地区的影响力不断增加，其他国家的防范也日益加深。中国在南太平洋的积极外交对该地区传统大国的利益构成挑战，但迄今为止，并没有证据表明该地区某个国家会排挤甚至替代其他国家的作用，也无法断定澳美等国家在南太平洋围堵甚至力图排挤中国的影响力。除中国外，日本、印度、俄罗斯、印度尼西亚在南太平洋地区均较为活跃，有摩擦自然有碰撞，有挑战亦有机会。与世界其他地区相比，南太平洋地区局势相对稳定，远离世界政治经济中心，较少涉及强国的核心利益。我国应把握不同国家的利益诉求，为“海上丝绸之路”建设谋篇布局。

其次，太平洋岛国调整外交政策，采取与东盟类似的“大国平衡”战略，在域内外大国互动中获益最多，对包括中国在内的国家持欢迎态度。

岛国普遍认为，地区均势的变化对自身有利。由于国力弱小，对国际援助的依赖程度较高，域内外大国将对外援助作为发展同南太平洋岛国关系的重要策略。这种依赖关系使南太平洋岛国通常与大国均保持友好关系，获得更大收益。2013年，库克群岛总理亨利·普纳表示，“大国与南太平洋岛国的接触并不代表争夺影响力。全球化时代，有共同目标的国家可以在互利互惠的前提下进行有益合作。”①Henry Puna,“Speech at‘Pacific Day 2013’,”Center for Strategic and International Studies,Washington,17 June,2013,https://www.csis.org/events/pacific-day-2013.不少太平洋岛民和领导人认为大国在这个地区积极发挥影响力，为岛国带来全球化的机会，在更多的互动中获益。这不能被片面理解为大国进行全球竞争。②Joanne Wallis,“The South Pacific:‘Arc of Instability’or‘Arc of Opportunity’?”Global Change,Peace & Security,,Vol.27,No.1,2015,pp.39-53.大国的援助会带来良性的结果，提供更多发展机会，增强岛国应对自然灾害、气候变化等非传统安全挑战的能力。军事援助可提升岛国国际影响力、扩大活动半径。对于“一带一路”倡议，岛国主流观点持积极肯定和欢迎的态度。

最后，文化、历史、传统的独特性使各国面临发展难题，这对“海上丝绸之路”建设的展开是挑战也是机遇。

南太平洋岛国存在国内政治失序、政府治理能力脆弱等治理难题，有些国家甚至被称为“失败国家”。该地区还面临很多非传统安全挑战，比如跨国犯罪、洗钱、毒品走私、恐怖主义、贪污、贩卖人口等问题。这些问题终归是“发展”问题。各地区机制开始采取更加开放、合作的态度寻求解决问题的多种路径。如太平洋岛国论坛近几年开始邀请更多高级别的代表参会（包括中、美等），寻求实现成员构成的多样性、开放性、包容性，论坛还建立国家交流机制，比如日本和太平洋岛国论坛首脑会议等。这与我国“一带一路”倡议的理念不谋而合，“一带一路”倡议是开放的、包容的，这种开放性、多样性使“海上丝绸之路”建设与南太平洋各地区机制更好地对接，解决困扰南太岛国的治理难题，稳定的国内外环境将为“海上丝绸之路”建设的顺利展开提供保障。①郑永年：《“一带一路”与中国经济规则的“书写”》，《联合早报》，2017年5月16日，http://www.zaobao.com/forum/expert/zheng-yong-nian/story20170516-760701。

南太平洋岛国在应对气候变化方面具有脆弱性，近些年来中国不仅在气候治理、节能减排、环保低碳技术等方面取得巨大进步，还在全球环境治理中主动承担责任、积极参与多边对话、支持发展中国家应对气候变化、推动全球气候谈判、促进新的气候协议的达成等方面做出重要贡献。由于南太平洋岛国没有经过工业化阶段，因此对气候变化带来的影响有不满情绪，“海上丝绸之路”项目实施过程中需特别关注对当地环境造成的影响，如处理不妥极易引发国内政治动荡，如利用我国技术优势妥善处理，南太平洋地区“海上丝绸之路”建设会成为“南南合作”的良好示范。

四、南太平洋地区“海上丝绸之路”建设

在新时代运筹好“海上丝绸之路”南太平洋地区的建设，应在理念与行动两个方面入手。理念方面，面对相关国家的担忧，应增信释疑，阐释“海上丝绸之路”建设的理念、性质与内涵。在行动方面，应深入发展与南太平洋地区相关国家的关系，寻找共同利益；维持与域外国家利益的总体平衡；以“海上丝绸之路”建设为契机，促进沿线各国的经济共同发展与繁荣；与该地区的新旧机制保持良好合作与协调，实现我国利益。

首先，理念方面应增信释疑，厘清“海上丝绸之路”倡议的性质、内涵、合作原则，减少误解与猜忌。

中国发展与南太岛国关系并不针对第三方，但包括美日印在内的一些国家指责我国干涉南太平洋地区事务，因此增信释疑工作尤为必要。“一带一路”倡议无论在内涵还是外延上，都不是对过去的重复，它是和平的象征，全球性与开放性兼具。其他地区和国际机制主要以“规则”为基础，而我国的“海上丝绸之路”建设则以“发展”为导向。这并不意味着不需要规则，“一带一路”倡议下的规则的制定方式是各国通过讨论和商议共同制定，还包括各国参与后的“规则共享”。我国可将“一带一路”倡议作为改变规则书写方法和过程的一次尝试，这次尝试以“开放、包容、参与”为特点。

其次，在行动上，包括以下三点，首先是促进高层交往，为“海上丝绸之路”建设的展开营造良好政治环境；其次是通过各国高层互动，拓展合作空间，实现战略对接，搭建合作平台；最后是将“海上丝绸之路”的互联互通与南太平洋多种地区性机制对接，共谋合作治理。

第一，加强顶层设计。加强高层交往与对话，营造良好政治环境是“海上丝绸之路”建设的重要前提。当前日、法均与南太平洋岛国建立了首脑会晤机制，我国也可建立领导人会晤机制并固定化，将双方合作纳入大周边外交战略格局中，在南南合作的总体框架下制定整体性合作规划与行动纲领，这有助于加快推动战略伙伴关系的建设，减少合作的盲目性，缓解相关国家对我国合作动机的担忧与误解。习近平主席于2018年11月与建交的太平洋岛国领导人会晤，并指出太平洋岛国自主发展意识不断提升，国际影响力持续扩大，我国与南太岛国经济互补性强，合作潜力巨大。①《习近平同建交太平洋岛国领导人举行集体会晤并发表主旨讲话》，2018年11月16日，http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2018-11/16/c_1123726560.htm。南太平洋岛国经济发展水平不同，国内政治环境差异较大，但各岛国均有加强与我国高层交往、增加政治互信、营造良好合作环境的想法。近些年来我国与南太平洋岛国在产能、装备合作以及基础设施建设等方面合作空间进一步加大，其他各领域合作均有较大的发展潜力可挖掘，发展战略的契合度较高。

第二，借助“海上丝绸之路”合作机制，通过高层互动把相关国家纳入到促进地区经济发展和安全的框架下，拓宽合作渠道，寻找合作空间，挖掘合作潜力，构筑合作平台。“海上丝绸之路”沿线岛屿国家众多，其中不少是欠发达国家，其海洋资源丰富，在发展蓝色经济方面合作空间较大。中国与沿线岛国建立了多层次、多渠道的对话合作机制，比如我国发起的中国—小岛屿国家海洋部长圆桌会议、“21世纪海上丝绸之路”海洋公共服务共建共享计划，依托这些机制，各国相关部门海洋合作得以顺利展开，共同制定项目建设的实施计划，推动合作高效、有序的进行。这些合作机制有利于相关各方应对挑战、实现共赢，构建我国与南太平洋岛国的经济以及公共服务合作的新格局，共同应对海洋问题，建立海洋合作的蓝色伙伴关系。发展蓝色海洋经济的重要保障就是海上安全，我国应积极与沿线各国构建海上安保机制，维护海上共同安全，打击海上犯罪，通过双边和多边方式有效管控危机，妥善处理海洋事务，维护航道安全，与南太平洋国家共创依海繁荣之路。

第三，与该地区原有的各类机制对接并保持良好合作，寻求互利共赢，共谋合作治理之路。除作为太平洋岛国论坛的对话国，我国还与其他机构开展合作，如南太平洋区域环境署、南太平洋旅游组织、太平洋岛国论坛渔业局、太平洋岛屿发展署。这些合作为发展与未建交岛国的关系提供了平台。依托这些合作机制，各方可有效解决南太平洋岛国面临的问题，比如保护海洋生态系统和生物多样性；推动海洋领域低碳经济发展和应对气候变化的技术合作，为应对自然灾害、气候变化导致的海平面上升以及海洋环境污染造成的海岸侵蚀、生态系统退化提供技术援助，帮助岛国展开海岸线、岛屿和海洋生态系统的监测与维护。

最后，可尝试培育支点国家。我国可选择自然资源、经济规模以及地缘位置较重要，并在该地区有一定政治地位的国家进行重点合作。比如巴布亚新几内亚，其地处南北太平洋交汇地点，领土和人口数量均为地区首位，与我国双边关系良好。另一个是斐济，该国处于太平洋核心位置，是该地区第一个与中国建交的国家，2017年加入亚洲基础设施投资银行，国内有19 个华侨社团，民间团体是公众外交与文化交流的载体，可为培育支点国家发挥纽带作用。

五、结论

作为“海上丝绸之路”延伸的南太平洋地区形势日益复杂而拥挤，域内外国家利益碰撞，构筑了该地区独特的地缘环境。本文在厘清相关国家战略意图的基础上，对复杂的地缘形势进行梳理，提出关注南太平洋地区的重要性以及制定清晰、连贯的政策应对潜在挑战的必要性和战略意义。“海上丝绸之路”建设的展开要从行动与理念两方面入手。只有用信心和诚意与各国共同推进“一带一路”建设海上合作，共享机遇，共迎挑战，共谋发展，共同行动，珍爱共有海洋，守护蓝色家园，才能实现“21世纪海上丝绸之路”的宏伟蓝图。