特朗普政府东南亚政策的调整*

武香君 方长平

【内容提要】奥巴马政府提出“再平衡”政策，将东南亚地区作为政策实施的支点，对该地区的关注在美国外交史上前所未有，美国—东南亚关系由此获得大幅提升。特朗普就任以来，美国聚焦大国竞争，忽视东南亚地区；对外战略中坚持“美国优先”，在对东南亚外交中多以自身关切议题为导向；多边主义在美国东南亚政策中被弱化，偏爱双边主义的特朗普政府以修复与泰国、菲律宾的盟友关系及打造支点国家为重点；在军事领域，美国以更大热情介入东南亚地区。区别于奥巴马时期低调处理民主、人权议题，特朗普政府内部官员在总统本人不热衷这一议题的情况下，依旧没有放松对东南亚国家民主、人权状况的审查。政策上的诸多调整导致美国在东南亚地区可信度下降，经济和外交中弱化的多边主义限制美国—东南亚互动空间，而不断强化的军事存在反而使东南亚地区安全形势复杂化。即便“印太战略”突出东南亚国家和东盟的重要性，但未来美国东南亚政策是否能真正体现这种重要性值得关注。未来一段时间美国—东南亚关系很难再重现奥巴马时期的“热闹”景象，这为中国—东南亚关系发展提供了一定的战略空间。

冷战结束后，美国对东南亚地区关注度下降，直到小布什时期东南亚地区才重在美国外交战略中获得重视。奥巴马任内出台的“再平衡”政策，将东南亚作为该政策的支点，使东南亚地区在美国外交政策中获得前所未有的地位。奥巴马时期的美国—东南亚关系，无论是与东盟还是与东南亚国家，都发生了显著变化。2017年1月特朗普就任美国总统，其在竞选期就表示会对奥巴马时期内政外交作出改变，所以特朗普政府的东南亚政策势必不同于奥巴马时期。在特朗普就任三年，美国东南亚政策逐渐清晰之时，有必要聚焦特朗普政府东南亚政策的调整及这些调整产生的影响，并探讨在“印太战略”之下，美国东南亚政策又会出现哪些变化。

一、美国东南亚政策的调整

特朗普执政以来，美国—东南亚关系虽没有出现“急转弯”（U-turns）式变化，但特朗普政府确实对美国东南亚政策作出较大调整，以自身关切议题为导向与东南亚地区互动、弱化多边主义是其相较于奥巴马时期的显著不同；即便在军事、民主和人权这些被认为基本延续奥巴马时期政策基调的领域，也出现了新的政策趋势。

（一）以议题而非整体战略为导向开展与东南亚地区互动

特朗普执政后的美国东南亚政策倾向于以自身关注议题为导向与东南亚地区开展互动，而不是奥巴马时期在宏观战略之下有序地同东南亚地区深化联系。例如，南海议题是美国重要关切，特朗普就任后，美国南海自由航行行动频度大幅上升，并改变对是否进行自由航行行动的审批方式，由原先的“一事一议”，变为白宫进行一次性审批全年自由航行行动方案，国防部无需每次行动都要征询白宫同意。①张蕾蕾：《美国特朗普政府南海政策分析》，《国际论坛》2019年第1 期，第90 页。美国还利用东盟防长扩大会议（ADDM+）、香格里拉对话会等东南亚地区多边论坛及与东南亚国家领导人双边会晤的场合就南海问题表态。针对朝核问题，在2017年半岛局势紧张之际，美国不断在与东南亚地区的互动中强调这一议题。在2017年5月的首次美国—东盟特别会议中，朝鲜问题几乎成为核心议题，美国希望东盟各国“最小化”与朝鲜的外交和经济联系，以此对朝鲜施压。②Prashanth Parameswaran,“What Was the First Special U.S.-ASEAN Meeting Under Trump Really About?”The Diplomat,May 13,2017，https://thediplomat.com/2017/05/what-was-the-first-special-usasean-meeting-under-trump-really-about/.在这一本该就美国、东盟共同关切进行讨论的会议上，双方关切被置于美国当前利益之后，令东盟国家大为不满。在同年的东盟地区论坛（ARF）及之后马来西亚总理和泰国总理访华盛顿时，美国依旧提出希望东盟和东南亚国家在朝核问题上支持、配合美国。

所以，与奥巴马时期相比，特朗普政府东南亚政策缺乏整体规划并体现“美国优先”的核心价值导向，围绕自身关切议题，争取东盟及东南亚国家的支持；即使出台了替代“再平衡”政策的“自由与开放的印太地区”战略，也不再以东南亚地区作为战略核心，即便“印太战略”的指涉范围包括东南亚国家。

（二）多边主义被弱化，双边主义回归

奥巴马时期的“再平衡”政策尤其重视以多边方式强化与东南亚地区的联系，通过以“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）为核心的经济机制，辅以不同部门提供的援助及项目，美国构筑起与东南亚地区的多边经济合作网络；并以前所未有的热情参与东盟主导的多边机制，奥巴马亲自出席了第六、七、九、十、十一次东亚峰会（EAS），两任国务卿克林顿和克里都把出席东盟系列会议作为优先事项。

与奥巴马政府形成鲜明反差的是，特朗普在许多场合明确质疑多边主义效用，认为多边主义并非塑造地区贸易秩序的有效方式，他本人更倾向双边主义，③William Tow,“See Change or More of the Same? Trump’s Security Policies in Asia,”Asia Policy,Vol.13,No.4,2018,p.11.更在就任总统后立即宣布美国退出TPP。不仅对多边贸易态度如此，特朗普对参与东盟各项机制也兴味索然。虽然其在就任第一年到访东南亚，但在得知EAS 有数小时延迟后，选择不参加会议。出席东盟系列会议本意是向东盟国家显示美国依然认可东盟主导地区合作，但特朗普对出席EAS 反复的态度及最终提前离开，让美国的可信度大打折扣。①Shaun Narine,“U.S.Domestic Politics and America’s Withdrawal from the Trans-Pacific Partnership: Implications for Southeast Asia,”Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs,Vol.40,No.1,2018,p.44.

与此同时，双边主义回归美国东南亚政策，美国不仅积极修复与盟友的关系，还将印尼、马来西亚和越南认定为支点国家，提升三国在美国东南亚政策中的地位。

泰国2014年的军事政变使美泰之间几乎所有的双边高层对话机制都停摆，军演规模亦大幅缩小，各种援助项目中断或冻结。②可参见：U.S.Department of State,“State’s Marciel at House Hearing on Thailand,”June 24,2014 ，http://iipdigital.usembassy.gov/st/english/texttrans/2014/06/20140624302580.html#axzz3n3I7Mczt.特朗普就任之后，美泰关系迅速得到修复：2017年特朗普邀请泰国总理巴育访美；之后美国向泰国皇家陆军出售M1126 史崔克（Stryker）装甲车，这是美国首次向别国出售该装甲车，且泰国是在放弃向中国购买此类军备之后转而向美国购买。③Prashanth Parameswaran,“U.S.-Thailand Alliance in the Spotlight with New Combat Vehicle Deal,”The Diplomat,May 20,2019,https://thediplomat.com/2019/05/us-thailand-alliance-in-the-spotlightwith-new-combat-vehicle-deal/。此次军备出售是美泰同盟关系的一种强化，也是东南亚国家平衡外交的典型体现。奥巴马时期对菲律宾总统杜特尔特禁毒行动等的批评使美菲关系倒退，但特朗普不关注菲律宾人权问题，并对杜特尔特的禁毒行动大加赞扬，美菲关系得到缓和。2019年3月国务卿蓬佩奥访菲，重申如果在南海出现对菲军队、飞机或公共船只的袭击，将触发美菲之间的《共同防务条约》（Mutual Defense Treaty,MDT），美国将对菲律宾给予援助。美菲MDT 签署于1951年，这是继1998年之后美国对其的再度确认，此举对美菲同盟意义重大。④Prashanth Parameswaran,“Managing the U.S.-Philippines Alliance: The Limits of Commitment Clarity,”The Diplomat,March 13,2019,https://thediplomat.com/2019/03/managing-the-us-philippinesalliance-the-limits-of-commitment-clarity/.

2018年6月，时任美国国防部长马蒂斯在香格里拉对话会上指出美国“致力于与支点国家发展新的伙伴关系，比如印尼、马来西亚和越南。”⑤U.S.Department of Defense,“Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue,”June 2,2018,https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.这是对这三国的新型定位，表明美国在东南亚地区除了“再振兴”（reinvigorate）与泰菲的盟友关系，也着力打造与支点国家的关系，对它们的重视程度明显提升。比如，2019年代理国防部长沙纳汉就任后的首次出访选择印尼；继6月马蒂斯宣布马来西亚为支点国家，8月，国防部印太安全事务助理部长薛瑞福（Randall Schriver）到访吉隆坡； 2018年7月蓬佩奥访问越南，越南在当年首次受邀参加“环太平洋军事演习”；①Bureau of Political- Military Affairs,“U.S.Security Cooperation With Vietnam,”May 21,2019,https://www.state.gov/u-s-security-cooperation-with-vietnam-2/.薛瑞福更是在2018年9 个月的时间内三次到访越南。

1.1 材料 试验于2015—2017年在山东莱州大自然园艺科技有限公司苹果示范园进行，试材烟富3/M9/八棱海棠，2015年定植，株行距1.5 m×4 m，示范园按常规管理。发枝促花剂包括发枝素型和促花剂型，其中发枝素用于促进1～2年生幼树主干抽生长枝，促花剂用于促使2～3年生幼树分枝抽生中短枝，形成花芽。试剂由莱州大自然园艺科技有限公司自主研制生产，主要成分为6-BA。

（三）推进军演多维化，深化与支点国家军事合作

奥巴马时期，美国通过实施多边倡议、加强双边合作等举措确保自身在东南亚的军事存在，特朗普政府在强化与东南亚国家军事合作上保持了毫不逊于前任的热情，并更加重视通过多维军事演习、重点与支点国家进行军事合作以强化美国在东南亚地区军事存在。

特朗普政府不仅延续既有的与东南亚地区的双边、多边军演，如继续每年一次的“金色眼镜蛇”和两年一次的“环太平洋”军演；更重点推动军演多维化，一是在原有双边军演基础上，增加三边军演，二是开展新的多边军演。2017年，美国和新加坡、泰国在卡拉演习期间，在南海举行为期三天的三边军演。以往卡拉演习都是双边形式，在双边军演项目之外开展多边军演，表明美国希望同相关国家以新形式更好地应对区域内安全挑战。在2019年9月2日至7日，美国与东盟举行了首次联合海上军演。举行美国—东盟联合海上军演的提议在奥巴马时期就已提出，直到2019年才最终实现。美国通过此次联合军演强调其长期以来一直是东南亚国家的安全伙伴，也表达了美国在“印太战略”之下与东南亚国家深化防务联系的意愿。②Prashanth Parameswaran,“Why the First U.S.-ASEAN Maritime Exercise Matters,”The Diplomat,August 26,2019,https://thediplomat.com/2019/08/why-the-first-us-asean-maritime-exercise-matters/.

近年来，美国与支点国家不断深化的军事合作尤为引人注目。特朗普政府对印尼在东南亚地区的重要性有充分认知，双方将反恐、情报共享和海上安全领域作为军事合作的重点。2019年，沙纳汉（Patrick Shanahan）访问印尼期间，提出使用印尼主导建立的“我们的眼”（Association of Southeast Asian Nations Our Eyes）平台加强情报分享，并通过2020年美军与印尼特种部队之间的联合演习训练使二者关系正常化。③Prashanth Parameswaran,“The Future of U.S.-Indonesia Military Ties in Focus With Defense Secretary Visit,”The Diplomat,June 5,2019,https://thediplomat.com/2019/06/the-future-of-us-indonesiamilitary-ties-in-focus-with-defense-secretary-visit/.2005年时，美国与印尼之间几乎没有军事合作，如今每年双方都会举行将近170 个双边军事交流活动，①任远喆：《特朗普政府的东南亚政策解析》，《美国研究》2019年第1 期，第61 页。印尼已经成为美国在东南亚非常重要的防务伙伴。特朗普曾公开发表的恐伊斯兰（Islamophobic）言论及“禁穆令”给美国—马来西亚关系造成了负面影响，但是美马之间的军事合作不断深化：2018年8月，美马如期举行卡拉演习；美国的“海上安全倡议”（MSI）继续将马来西亚列为首要国家，②Dzirhan Mahadzir,“Pentagon Asia Policy Chief Talks South East Asia Military Cooperation，U.S.South China Sea Operations,”USNI News,August 15,2018，https://news.usni.org/2018/08/15/pentagonasia-policy-chief-talks-south-east-asia-military-cooperation-u-s-south-china-sea-operations.2019年美国通过MSI，向马来西亚提供总价1930 万美元的12 架“扫描鹰无人机”（Scan Eagle Drones），首批6 架无人机于11月中旬交付马来西亚。③Hadi Azmi and Imran Vittachi,“Malaysia Confirms U.S.Aid Package in Shape of Aerial Drones,”BenarNews,June 7,2019，https://www.benarnews.org/english/news/malaysian/malaysiachina-06072019180647.html.美越军事关系在特朗普时期得到持续强化：美国政府2017 和2018 财年向越南提供超过1600 万美元的援助用以帮助越南增强海上能力。④Bureau of Political- Military Affairs,“U.S.Security Cooperation With Vietnam,”May 21,2019,https://www.state.gov/u-s-security-cooperation-with-vietnam-2/.2018年3月，美国航母卡尔文森号访问越南岘港，这是越南战争结束后美国航母首次到访越南，航母到访充分彰显美国对美越关系的重视。2019年，美国国防部高级官员表示希望能够再安排一次航母访问越南，未来使这种到访机制常态化。⑤John Power,“Vietnam Has a New Parterner in its Old Rivalry with China- the U.S.,”South China Morning Post,June 19,2019,https://www.scmp.com/week-asia/geopolitics/article/3015078/vietnam-hasnew-partner-its-old-rivalry-china-us.越南逐渐成为美国在东南亚地区除盟友和传统伙伴之外最为重要的军事合作国。

（四）突显美国政府内部分歧的民主、人权议题

美国对在世界范围内推广民主、考察人权有持久热情，对东南亚国家民主进程、人权状况的指责和审查往往造成美国与这些国家关系倒退。因而注重提升与东南亚国家关系的奥巴马政府并没有因民主与人权问题对东南亚国家太过严苛，纵观整个奥巴马时期，美国与东南亚国家并没有过多就民主、人权问题发生龃龉，奥巴马总统被誉为“对东南亚最友好的总统”。正因为奥巴马政府关注更广大的战略图景，低调处理民主、人权等敏感议题，使其东南亚政策成效显著。⑥“Obama’s Legacy in Southeast Asia,”The Straits Times,November 4,2017,http://www.straitstimes.com/opinion/obamas-legacy-in-south-east-asia.

由于特朗普没有兴趣在全球层面推广人权或是其他“美国价值观”，因而奥巴马时期对东南亚国家民主与人权议题相对忽视的政策基调在特朗普时期似乎得到了延续。柬埔寨首相洪森在2017年东盟峰会上赞扬特朗普不关注人权、不采取干涉主义，但是美国驻金边大使却没有贯彻特朗普的政策。①Sheldon Simon,“Abandoning Leadership,” Comparative Connections,Vol.19,No.3,2018,p.45,p.50,http://cc.pacforum.org/2018/01/abandoning-leadership/.洪森的言论正反映出特朗普政府内部就人权、民主问题存在的分歧：总统本人并不关心这类议题，但是政府其他部门依旧关心。就柬埔寨国内的民主问题，白宫发布报告称“美国密切关注近来出现的挑战柬埔寨民主进程的事件，包括限制自由媒体、公民社会和政治反对派，这些行为使柬埔寨民主进程严重倒退。”最终美国取消了对柬埔寨2018年大选的支持。②The White House,“Statement by the Press Secretary on Setbacks to Democracy in Cambodia,” November 16,2017,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-setbacksdemocracy-cambodia/.

二战结束后，美国每一位总统都坚持美国的国家安全依赖民主和人权的推广，③James Traub,“Donald Trump: Making the World Safe for Dictators,”Foreign Policy,January 3,2017,https://foreignpolicy.com/2017/01/03/donald-trump-is-making-the-world-safe-for-dictators/.所以即便特朗普本人对此缺乏兴趣，植根于美国战略传统中的对民主、人权的重视并不会就此消失。美国政府内部依旧有官员以“低调但是严肃的态度参与到应对民主倒退和推进民主进程的活动中，美国的民主援助项目绝大部分仍在实行”。④Joshua Kurlantzick,“Can the United States Still Promote Democracy in Asia?”World Politics Review,December 20,2018,https://www.worldpoliticsreview.com/articles/27047/can-the-united-states-stillpromote-democracy-in-asia.所以奥巴马时期低调处理民主、人权议题的政策基调并没有真正在特朗普政府东南亚政策中得到延续。

二、美国东南亚政策调整的影响

特朗普政府的东南亚政策相较于奥巴马时期作出的调整对美国—东南亚关系、东南亚国家对美国认知，乃至整个地区秩序都产生了影响。

（一）美国在东南亚地区可信度下降

奥巴马时期“再平衡”政策特点之一就是对东南亚地区投入关注，尤其重视以多边主义方式开展与东南亚地区的互动。特朗普政府的东南亚政策调整为以议题为导向、双边主义为核心，其中议题导向深刻体现“美国优先”的价值内涵，也就是基本摒弃奥巴马时期的上述政策偏好，奥巴马时期美国对东南亚地区的诸多承诺也不再被履行。这种大幅度调整带来的最直接后果就是美国在东南亚地区可信度下降。根据尤索夫伊萨东南亚研究所东盟研究中心2019年初发布的《东南亚现状：2019年调查报告》（以下简称《现状报告》），东南亚地区对美国的观点总体消极，近六成（59.1%）受访者认为美国的全球实力和影响力衰退；①ISEAS-Yusof Ishak Institute,ASEAN Studies Centre,The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report,pp.15-16,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStateofSEASurveyReport_2019.pdf.68.1%的受访者对美国作为战略伙伴及地区安全提供者的可信度表示不确定或没有信心。②ISEAS-Yusof Ishak Institute,ASEAN Studies Centre,The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report,p.17,http://www.iseas.edu.sg/images/pdf/TheStatesofSEASurvey Repost_2019.pdf.

除了大幅度调整体现出的政策不连续，特朗普政府东南亚政策关于民主、人权议题表现出的政府内部分歧，也影响美国在东南亚地区可信度。特朗普就任以来基本没有就东南亚的民主、人权问题公开发难，还不时盛赞自己与东南亚部分国家领导人的“美丽友谊”（beautiful friendship），但是美国政府内部包括国家安全委员会的一些官员以会见和声明等方式对东南亚国家民主、人权问题施压，③Joshua Kurlantzick,“Can the United States Still Promote Democracy in Asia?”World Politics Review,December 20,2018,https://www.worldpoliticsreview.com/articles/27047/can-the-united-states-stillpromote-democracy-in-asia.以停止援助等手段表明美国立场。所以就这一议题，总统本人的表态与美国政府实际政策并不一致。而奥巴马政府是在始终将推广民主作为美国外交政策核心要素的情况下，④Joshua Kurlantzick,“Southeast Asia’s Democratic Decline in the America First Era,”Council on Foreign Relations,October 27,2017,https://www.cfr.org/expert-brief/southeast-asias-democratic-declineamerica-first-era.有意在与东南亚地区互动中规避此类议题，从而收获良好效果。特朗普政府关于这一议题的矛盾行为，令东南亚相关国家对美国的可信度深表怀疑。

（二）特朗普政府排斥多边主义，美国—东南亚互动受限

在多边合作盛行的当下，特朗普却明确表达对多边主义的否定，其治下美国的东南亚政策最显著的调整之一就是全面弱化多边主义。在2017年的亚太经合组织领导人会议上，特朗普对美国将如何参与亚洲经济作出明确回答：不会再有限制美国行动和主权的多边贸易协议，能取而代之的只有公平、互惠的双边贸易协定。所以特朗普就任之后立刻宣布美国退出TPP，威胁要退出北美自由贸易协定和世贸组织。①Joshua Meltzer,“The Fallout from Trump’s Asia Tour on Trade,”Brookings,15 November 2017,https://www.brookings.edu/blog/order-from-chaos/2017/11/15/the-fallout-from-trumps-asia-tour-on-trade/.不仅排斥多边贸易，特朗普对其他政治、安全多边机制也毫无热情，奥巴马时期美国积极参与东盟多边机制的景象已然消失。

如果说双边主义是美国决策者更加“自然”的方式，那么对于东南亚国家，多边主义则更受青睐，东盟在这一偏好的形成过程中有不容忽视的作用。东盟通过多边主义方式，确保自身在一定程度上能够维护地区内稳定并参与地区秩序塑造。其领导下的“东盟+”、ARF、“ADDM+”等机制是进行经济、安全对话的重要平台。《现状报告》的调查显示，在东南亚地区最具经济影响力的国家/国际组织是中国，其次是东盟，第三才是美国；在最具政治和战略影响力的排名中，东盟也仅次于中国和美国，位列第三。②ISEAS- Yusof Ishak Institute,ASEAN Studies Centre,The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report,pp.21-22.东盟经过半个世纪的发展，在东南亚地区的影响力已不容忽视，任何域外国家开展同东南亚地区的互动，东盟都应是重要对象。此外，特朗普政府重视双边主义，强调区域部分国家重要性的做法，实际上对东盟极为重视的整体性也构成一定的挑战。

不论是三年来美国对东南亚地区的政策实践，还是东南亚地区的自我感知，③ISEAS- Yusof Ishak Institute,ASEAN Studies Centre,The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report,p.16.都显示出特朗普政府对多边机制轻视，对东盟态度漠然，东南亚国家已逐渐接受美国不再对本地区投入特别关注的事实。④Catharin Dalpino,“Deepening Uncertainties,”Comparative Connections,Vol.20,No.3,2019,p.45,http://cc.pacforum.org/2019/01/deepening-uncertainties/.排斥多边主义的特朗普政府与偏好多边主义的东南亚地区未来的互动将受到一定程度的限制。

（三）美国强化在东南亚地区军事存在，使地区安全形势复杂化

相比于其他政策领域作出的大幅度调整，特朗普政府东南亚政策中似乎唯有军事领域基本延续了奥巴马时期的风格，仅作出部分调整。但美国不断强化的军事存在，实际上使地区安全形势复杂化。

特朗普政府三年来修复与泰国、菲律宾的关系，加强与盟友的军事互动，取得诸多突破性成果；积极深化与印尼、马来西亚和越南的军事关系，突出它们作为支点国家的战略重要性，双边军事合作令人瞩目；一系列的海上双边、多边军演和相比于奥巴马时期更加频繁的南海自由航行行动。在中美竞争愈发激烈的背景下，这些举动的针对性更加明显，以东南亚制约中国的意图也更难以“粉饰”。而习惯进行“平衡外交”的东南亚国家，不得不更加谨慎地维持与中美之间的关系，如马来西亚一边接受美国提供的无人机，一边仍强调，会与中国在内的任何国家开展合作，提升海上情报收集和维护安全的能力。①Hadi Azmi and Imran Vittachi,“Malaysia Confirms U.S.Aid Package in Shape of Aerial Drones,”BenarNews,June 7,2019，https://www.benarnews.org/english/news/malaysian/malaysiachina-06072019180647.html.2019年9月美国与东盟举行首次联合海上军演，而在2018年中国与东盟也举行首次联合军演，这种“背靠背”与中美两个大国举行类型、性质相似的军演，一方面是东盟希望证明自己有能力平衡与中美之间的关系，另一方面则不可避免地加剧中美在东南亚地区的竞争态势。

有学者认为美国在东南亚的军事存在、安全承诺有助于促进东南亚地区稳定，②Ja Ian Chong,“Deconstructing Order in Southeast Asia in the Age of Trump,”Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs,Vol.39,No.1,2017,p.31.但事实上美国在地区内不断强化军事色彩的行为，并没有显著提升除越南之外的东南亚国家的安全感——越南对美国充当战略伙伴和地区安全提供者信心满满，与东盟另外九国的态度形成鲜明对比。③详见The State of Southeast Asia: 2019 Survey Report，pp.15-17.

三、美国东南亚政策展望

特朗普政府三年来对美国东南亚政策的调整，一方面使美国在东南亚地区可信度下降，多边经济、外交参与减少使美国在地区内存在感多靠军事活动维持，徒增东南亚国家战略压力；另一方面这些调整反映出美国对于大国竞争的专注以及特朗普本人关于贸易、联盟和安全等议题始终坚持 “美国优先”的倾向，这些调整使美国—东南亚关系相比奥巴马时期有所疏远。特朗普政府并非没有注意到这种变化，也并非真正无视东南亚地区的战略重要性，所以在特朗普政府的“印太战略”中，东南亚地区的重要性得到确认，在2019年6月发表的《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy Report）（以下简称《报告》）中对此作出较为明晰的说明。

第一，明确东南亚国家在“印太战略”中地位，未来美国东南亚政策的重点之一是强化与支点国家的关系，特别是在海上安全领域。《报告》提出实施“印太战略”的三个着力点：军事准备（Preparedness）、伙伴关系（Partnerships）及构建网络化区域（Promotion of a Networked Region）。在“伙伴关系”部分强调菲律宾、泰国作为盟友的重要性，也指出要深化同新加坡的伙伴关系；强化与越南、印尼、马来西亚的关系并保持与文莱、老挝和柬埔寨的互动。①U.S.Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report: Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,”June 1,2019,p.21,https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.可以认为，美国对东南亚国家的战略地位作出明确划分：一是作为盟友的菲律宾、泰国；二是有盟友之实、无盟友之名的新加坡；三是支点国家越南、印尼、马来西亚；四是保持互动的文莱、老挝、柬埔寨。与菲律宾、泰国和新加坡保持紧密关系不是美国东南亚政策中的新鲜内容，与越南、印尼和马来西亚重点深化双边关系更引人注目。特朗普政府与这三国军事联系密切，其中强化海上安全领域的合作更是重点，对这三国出售的军备、开展的援助项目多围绕海上安全能力建设。与越南之间的军事联系更是连连取得突破。虽然美越之间至今仍是“全面伙伴关系”——越南外交辞典中最低等级的伙伴关系②Xuan Loc Doan,“Vietnam- U.S.Relations Flourishing under Trump,”Perspective: Researchers at ISEAS,No.63,Issue: 2019,August 19,2019,p.3,https://www.iseas.edu.sg/images/pdf/ISEAS_Perspective_2019_63.pdf.——但这丝毫不妨碍越南成为美国最重视的支点国家。

第二，东盟在美国“印太战略”中的重要性有所提升。根据《报告》对构建网络化区域的阐述，未来美国会在印太地区构建起相比于“轴辐安全体系（hub-and-spoke）”更加全面和灵活的“网络化安全体系（networked security architecture）”，强调从双边、三边、多边以及亚洲内部安全伙伴关系构建等多方面入手打造该体系。在这一复杂进程中，美国特别强调东盟的重要性，指出“美国继续支持东盟在地区安全结构中的中心地位，美国自由、开放的‘印太战略’致力于进一步确保这种中心地位。美国和东盟享有共同的价值观，东盟是美国实践‘印太战略’的关键伙伴。”③U.S.Department of Defense,“Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness,Partnerships,and Promoting a Networked Region,”p.46.这是对近两年来东盟一直希望在“印太战略”中能够体现东盟中心地位的回应，是改变东盟对“印太战略”消极看法的举措。

2019年11月举行的东盟系列会议成为东盟国家检验美国是否如其《报告》所言支持东盟中心地位的重要场合，但美国给出的答案着实令人失望。④Hoang Thi Ha,“Commentary: Trump Skips ASEAN-related Summits Again.It’s Déjà Vu for Asia,”Channel News Asia,November 2,2019,https://www.channelnewsasia.com/news/commentary/aseansoutheast-asia-us-america-donald-trump-summit-eas-12055328.特朗普本人不仅再次缺席，其派出参加峰会的代表是国家安全顾问奥布莱恩（Robert O’Brien）和商务部长罗斯（Wilbur Ross）。从2017年亲自出席（虽最终未参加EAS），到2018年由副总统彭斯代为参加，再到2019年出席代表再度降级，这种变化使东盟难掩对美国的失望。在后续举行的美国—东盟峰会中，仅有三个东盟国家领导人出席，其余七国只派出部长级官员出席。所以，即便《报告》明确东盟的重要性，确认美国会尊重东盟中心地位，但未来的美国东南亚政策可能依旧无法切实体现对这种地位的支持。

四、结语

奥巴马时期，美国以东南亚作为亚太战略的支点，全面强化与东盟、东南亚国家关系，试图以此遏制中国在亚太地区的影响力。虽然特朗普就任以来，东南亚地区受到持续的忽视，但伴随“印太战略”具体化，东南亚地区在美国外交战略中的重要性正在逐渐上升，并且美国不断强化与盟友、伙伴、支点国家的军事合作，以强化在地区内军事存在这种更强硬的方式提升因为退出TPP 等亚太地区制度而导致的地区存在感下降。

近年来，东南亚地区一直是中国周边外交优先方向。而特朗普政府将大国竞争作为美国的首要安全考量，有意利用东南亚地区遏制中国战略空间扩展、使中国周边安全环境复杂化。虽然“印太战略”之下美国深化与东南亚关系的举措可能会对中国形成挑战，但在美国的东南亚地区内可信度下降、东南亚地区仍对“印太战略”保持谨慎的态势下，中国客观上还是获得了一定的战略空间，因为一些东南亚国家已经接受了中国不断壮大的实力。①Joshua Kurlantzick,“Bringing Vietnam Into the‘Free and Open Indo- Pacific’,”The Diplomat,November 15,2018,https://thediplomat.com/2018/11/bringing-vietnam-into-the-free-and-open-indo-pacific/.在中美竞争愈发激烈之时，中国只要继续按照亲诚惠容理念和与邻为善、以邻为伴的周边外交方针深化同东南亚国家及东盟关系，促进双方发展路径“更明”，战略互信水平“更高”，助力更为紧密的中国—东盟命运共同体建设，即使未来地区挑战严峻，中国—东南亚关系也会循着稳定的轨迹不断发展。