基于现代财政视角下预算公开制度的完善

田颂歌

(兰州财经大学 甘肃 兰州 730101)

一、背景介绍

自党的十八届三中全会提出“建立现代财政制度”的战略举措以来，国家开始深化财税体制改革、推进现代财政制度建立。在这个大背景下，预算制度作为现代财政制度的重要内容，要公开透明、完善立法、充分发挥中央和地方的积极性，从而提高财政资金的使用效率以及预算管理能力。党的十九大报告也明确提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。为贯彻十九大精神，我国近年来加强预算法治建设，逐步推进预算公开制度的法治化。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过了《预算法》的第二次修正，其中的第十四条、第八十九条都明确指出预算要向社会公开；2019 年4月3日，新修订的《政府信息公开条例》从多面详细地对政府信息公开做出了规定，加大了公开力度；2020年8月3日，国务院公布修订后的《中华人民共和国预算法实施条例》，其中的第六条明确了预算公开的内容。预算公开制度已成为促进国家财政体系现代化发展的重要基础。

二、现代财政中的预算公开制度

预算制度作为现代财政制度的重要组成部分，是实现法治财政、建设法治国家的重要制度安排。而预算公开不仅是一种制度安排，更是一种基本原则。它要求预算的编制、审批、执行、调整、监督、立法等环节都应该及时、准确、全面地向人大及公众公开。这表明，预算公开不只是把政府预算收支的内容公开，还要对整个执行过程进行公开。预算的公开透明是现代财政制度的基本特征，它不仅有利于推动预算制度其他方面的改革，也有利于构建透明、公正型政府，进而推动现代财政的高质量发展。

三、我国预算公开制度的现状与问题

根据国内外权威机构的调查结果显示，我国目前预算公开程度仍然不够理想，在具体实践过程中存在多方面问题。本文主要从中央政府和地方政府两个层面来分析我国预算公开现状，进而指出现存问题。

在中央政府层面，主要是基于2019年 IBP 发布的《预算公开指数报告》进行分析。报告指出受调查的 117 个国家中，最高得分的是新西兰，得分为 87 分(满分为100分)，而我国得分仅为 19分，远低于全球平均分45分。这表明，在全球范围内我国预算公开处于较低水平。但从历年中国透明度得分情况来看，预算公开透明度从2010年的13分增长到2019年的19分，预算公开工作越来越受到国家政府部门的重视，预算公开水平在也在逐年提高。

在地方政府层面，主要是基于2019年清华大学发布的《中国市级政府财政透明度研究报告》(以下简称《透明度研究报告》)，以及中华人民共和国财政部发布的《2018年度地方预决算公开度排行榜》(以下简称《公开度排行榜》)来分析。

《透明度研究报告》涵盖全国所有的市级政府，根据换算为百分制后的结果显示，2019年北京市和广州市均为85.87分，并列第一，之后依次是杭州、天津、上海、烟台、深圳、成都、武汉、宁波。总体来看，得分超过60的城市有118个，低于60的城市有111个，财政透明公开的情况优于2018年。根据《公开度排行榜》统计结果显示，受调查的 36个省(市、区)政府预决算公开度的平均得分为 94.649 分，比 2017 年的92.958分稍有增长。但有16个省(市、区)低于平均分，将近所调查地区数量的一半。由此可以看出，在地方政府层面，预算公开工作虽然在范围、效果、内容、机制方面都取得了阶段性的进展，但预算公开程度仍然不理想。

整体上看，我国预算公开质量在逐年提升，但不可否认的是，目前预算公开水平仍然与国际规定的公开透明标准存在一定距离，实践中也依然存在多方面问题。主要体现在以下几方面：

1、预算公开意识不强

虽然绝大部分部门单位都已经做到预算公开，但多数是迫于规定，没有主动定期公开预算信息的意识。在实践中存在预算单位相互推卸公开工作、人大和政协不承担公开责任等现象。另外，对于那些政策文件鼓励公开的内容，以及公众关心但没有强制要公开的内容，各地预算单位没有引起足够的重视，存在应付预算公开的现象。

2、预算公开内容不完整

首先，有关预算内容的说明和细化程度不高。预算公开是面向全体社会公众的，非专业人士可能连预算科目、预算分类等基本常识内容都不清楚，更不要说看懂预算、监督预算了。这种现象的存在会极大阻碍社会公众监督作用的发挥。其次，一些网站上公布的信息不完整，缺少个别年份，公开的文件存在不清晰和乱码现象等。最后，预算数据的真实性存疑，实践中一些部门会有虚列支出、超范围列支、虚减支出等违规问题，但这些问题是否反映在预算公开内容尚未得知。

3、预算公开时效性不强

一方面，由于预算年度与全国人大、各级人大召开时间不同步，政府预算的通过往往是在预算年度开始的三四个月后，预算执行也相应的延后，这在很大程度上降低了预算信息的价值。另一方面，预算延迟公开的这段期间，预算单位处于无计划状态，具体运作过程只有负责部门清楚，降低了预算的透明度。

4、预算公开方式不规范

我国目前预算公开的形式主要以网站为主，比如中央预决算平台，各级政府官网、财政部门官网等，但公众却不清楚如何查询预算公开信息。这一方面表明了各部门在线下宣传普及预算方面存在欠缺，另一方面也说明了当前预算公开途径不规范的问题。另外，省、市、县三级预算单位公开的文件格式差异较大，解释说明也没有统一的标准，不利于进行纵向比较和横向比较，阻碍了公众对预算的深入了解。

5、预算公开监督不够

一方面，目前我国预算监督主要以内部监督为主，其他方式为辅。由于是内部的自我监督，所以监督能力有限，且可能存在“走流程”等形式问题；而社会公众也由于难以行使在预算监督的权利，导致这一层面的监督作用大大减小。另一方面，我国没有独立的机构部门对预算过程进行监督。当前预算监督主体的作用较小，若要推动预算改革发展，国家必须从法律层面上保障预算监督的作用。

6、预算公开参与度不高

根据2019年IBP 发布的《预算公开指数报告》显示，我国公众参与情况得分为0(满分 100)，全球平均分数为14分，明显低于全球平均水平。而且与其他国家相比存在差距，尤其是与我们的邻国韩国(得分61)、日本(得分20)相差较大。

我国的公众参与到预算过程中的机会很少，这主要体现在以下几个环节：第一，预算编制的环节没有充分的听取群众意见；第二，预算审批环节没有向公众公开；第三，预算审计环节由政府掌控，公众很难参与到其中；第四，社会公众没有预算监督意识。公众对预算的不参与、不监督是造成我国预算公开不足的重要原因之一，因此，必须要解决公众参与预算积极性低的问题。

四、现代财政中预算公开制度创新的突破口

(一)明确预算公开主体及其责任

现代财政制度要求明确事权，对于预算公开而言，即要明确预算公开的主体及其承担的责任。新《预算法》第十四条指出，本级政府财政部门应当把预算信息向社会公开，但公开预算信息的部门不应该只有财政部门，凡是财政资金的使用者都应该公开预算信息。其次，《预算法》应该明确其他机关单位作为预算主体，比如人大、法院、检察院等，并分别对这些主体应该承担的公开责任进行规定，若有违反必须给予惩罚。只有这样才能做到预算的全面公开，进而提升财政资金运用的透明度。

(二)完善预算公开内容

实行全口径预算是建立现代财政制度的基本前提，而全口径预算要求政府所有收支全部统一管理，因此，必须完善预算公开内容，拓宽预算信息的广度，对收支科目不断进行规范、细化。首先，预算主体要做好四本预算所涉及的大量资金全部纳入预算管理体系这个工作，不能只是公开某个部分。其次，《预算法》应该增加有关预算超收超支等问题的规定，预算主体应该对这些问题做出明细报告，并予以公开。最后，要对预算收支的科目编制进一步细化，不能只公开到“类”，否则不仅不利于后续的预算监督，也有悖于现代财政对预算公开透明的要求。

(三)加强预算公开时效性

为避免预算空白期，我国可以借鉴外国经验，在不改变预算编制审批时间的情况下修改预算年度，将其确定为4月1日至次年3月31日。另外，对于预算执行过程中的较大的预算修改、调整事项，预算单位须及时向公众做出公开，保障公众对预算调整内容的知情权。

(四)拓宽预算公开途径

预算工作应该以定期的、有序的、多样的、易懂的形式对外公开。我国建立的中央预决算平台虽然便利了公众的查阅和监督，但对于非专业人员很少会去主动去这个平台查阅信息，甚至大部分人都不了解这个平台。预算单位可以通过微博、微信、抖音等其他平台，用通俗易懂的图片、视频、漫画等形式对预算信息进行解释讲解，让社会公众看懂预算。另外，预算单位也可以在线下通过报纸、宣传栏、定期讲座等多种方式进行预算公开宣传。这不仅有利于提升公众对预算公开监督的意识，更有利于加强预算公开的监督力度。

(五)加强预算公开的监督

预算编制、审批工作即使做的再好，没有强有力的监督，很可能导致之前所做的工作流于形式。保障预算公开必须要求各级监督主体高效行使预算监督权。首先，人民代表大会作为我国核心的权力机关，必须强有力地发挥其监督作用，不能仅停留在表面工作，要对预算公开进行实质性监督。这可以从以下几方面改进：第一，提高人大代表专业化水平，进而提高预算监督质量；第二，优化人大否决权，抛弃“一刀切”的表决方式；第三，人大要严格落实预算质询，把预算质询当作自己身为代表的职责。

其次，提高审计机构的独立性，我国目前的审计监督实质是预算主体上下级间的监督，即使出现问题也会很容易的在内部解决掉，对预算的约束力并不是很强。因此，为保障审计机构的监督作用，要改变目前的审计模式，使预算审计不受审批的约束。

最后，健全预算主体内部预算公开监督制度，可以通过完善细化信息公开考核制度和追责制度，进而加强内部的监督。只有严格的监督才能快速提升预算公开的透明度，推进现代财政的构建进程。

(六)提高公众预算参与度

公众参与到预算活动是预算公开的内在要求，这对于完善预算公开制度与提高预算透明度至关重要。因此，公众必须改变对预算公开旁观者的态度，提高监督预算的意识，积极行使预算监督权，主动的参与到预算监督中。另一方面，政府及其相关机构要引导公众参与预算，可以通过线上线下相结合的方式做好宣传普及预算的工作，让更多的人了解预算，看懂预算，参与预算。这样不仅可以进一步发挥社会公众对预算公开的监督作用，还充分体现了现代财政制度的民主化。

(七)建立预算公开专项法律法规

现代财政要求对财政体系完善立法，但我国目前还没有一部有关预算公开的法律，因此建立一套保障预算公开的法律制度显得十分必要。这部保障预算公开的法律首先应该对上述六个方面进行清晰明确的规定，将其提升到更高的法律层面，这样才能在有法可依、有法保障的前提下提升预算公开的质量，有力地推动预算制度的改革，进而完善现代财政的法治体系。

五、结语

目前我国预算公开已经进入了一个规范化、法治化阶段，它的完善有助于加快现代财政制度的构建。另外，预算信息的公开是公众了解政府工作的一个窗口，它的公开透明体现了现代财政民主化的特点。因此，预算公开必须要提高质量，不能让预算公开工作流于形式，失去意义。当然，预算公开制度的完善不仅要靠国家政策的宏观支持，还需要社会公众等多方面的共同配合，预算公开制度的完善必须落实到实际操作中。