协同治理视角下“三社联动”的实践反思与理论重构

方 舒

(中央财经大学 社会与心理学院，北京 100081)

提要： 协同治理从政府治理等维度对多元主体协同参与治理提出了全新框架，对我国新时代社区治理创新，尤其“三社联动”这一新机制的发展多有启示。 “三社联动”的基础在“社”，关键在“联”，说明需要从联动主体、联动机制两个层面对其加以界定。各地的丰富实践表明，“三社”有一个需要从主体育化到机制建构的发展过程，也存在着政府治理、社会工作协同支撑、社区“三社”联动自治的双层闭环结构。结合已有研究，从实践中总结出的“两个阶段”和“双层闭环”理论，体现了“建构—过程论”的观点，它是反思我国“三社联动”丰富实践后的全新理论建构。

中国共产党十九届四中全会提出社区治理共同体的理念，是党和国家对新时代社会治理做出的又一重要政策发展，而“三社联动”是近年来我国打造社区治理共同体的重要创新举措。2013年，民政部、财政部发布的《关于加快推进社区社会工作服务的意见》曾明确指出，要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。此后，一系列与之相关的顶层设计和地方政策相继密集出台，并随即在部分地方开展了试点工作，极大地推动了“三社联动”在全国落地实践的进程。从学理上说，“三社联动”社区多元主体协同治理新机制是为克服我国长期以来基层社区治理存在的行政化、碎片化等问题而兴起的，以协同治理为理念，旨在重建社区生活共同体和打造社区治理共同体。可以说，“三社联动”是最具中国本土特色的治理机制，但已有学术研究的实践总结和理论建构却相对不足，因此亟须结合协同治理的视角，从各地丰富的实践出发，对“三社联动”的基本内涵、历史定位、实践进程和逻辑架构进行详细探讨。

一、协同治理视野下的社区治理创新

(一)协同治理的意涵及其特征

协同治理可谓是现代社会治理的重要转向。在新的治理理论及其主张中，协同治理(collaborative governance)或合作治理(cooperative governance)成为一种突出的趋势。协同治理理论产生于恐怖主义、气候变暖、环境污染等问题频发的21世纪之初，它指出这些问题如果得不到妥善处理会引发一系列全球性的严重后果，而要解决这些问题需要各国政府、相关部门等治理主体之间进行有效的合作。关于“协同治理”的概念，联合国全球治理委员会是这样定义的：“协同治理是个人、各种公共或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的不同利益主体得以调和并且采取联合行动的持续的过程。其中既包括具有法律约束力的正式制度和规则，也包括各种促成协商与和解的非正式的制度安排。”[1]23因此，协同治理的基本内涵有：第一，治理主体的多元化；第二，各子系统的协同性；第三，自组织组织间的协同；第四，共同规则的制定[2]。简言之，协同治理就是社会多元主体基于特定规则下共同参与其中并充分运用各自资源优势协同联动，推动实现社会秩序优化和公共利益最大化的治理过程。

因而，协同治理具有六个方面的特征：第一，目标导向的公共性，即目的是解决公共问题、实现公共利益，而不是私人问题和个人利益。第二，参与主体的多元性，即参与者应来自不同的部门，比如政府、企业、社会组织以及公民等多个主体。第三，参与形式的互动性，即各参与者之间为了实现共同的目标有积极的互动，资源流动与互补真实发生。第四，参与规则的正式性，即为确保运作规范，提高各方的投入程度，各参与者之间的关系、职责应通过比较正式的制度或规则确定下来。第五，政府的主导性，虽说政府不是唯一的责任主体，但仍然在治理中处于中心位置，在规则的制定、责任的承担和机制的创新等方面应积极有为。第六，参与过程的动态性，即协同治理并没有统一的运作模式，而是根据具体的情况呈现出一定的动态性[3]。从中可以看出，协同治理是在治理理论的观点基础上，又向着治理效果最优化的方向前进了一大步。

综上，多元主体、协同联动是协同治理的主要逻辑框架。一方面，多元主体是协同治理的前提，说明了协同治理的主体结构是包含政府在内的多元化治理主体，即从以往政府作为单一主体转变为政府主导下社会多元力量积极参与其中；另一方面，协同联动是协同治理的实现机制，意味着参与治理的各个行动主体之间必须充分发挥各自的资源和优势，实现主体合作的同时各个要素互补互促，即政府、社会力量和基层社区在同一治理场域中的有效联结。

(二)协同治理视角下社区治理创新要求

协同治理是考察社区治理新目标、新要求的有效视角。协同治理的理论起源是公共管理理论，最初产生于新公共管理理论的反思。当前协同治理在西方国家已经被广泛应用，成为一种重要的分析工具，被广泛应用于管理学、经济学、政治学、社会学等学科。如上，协同治理本质上是通过在共同处理复杂社会公共事务过程中多元主体间的相互关系的协调，实现共同行动、联合结构和资源共享等目标[4]。因此，从我国当前创新社会治理的政策要求出发，运用协同治理视角是十分契合的一条理论路径，实践中可以看到党政社等部门和公民个人在打造多元主体协同共治格局中的角色及各自不足。

协同治理首先要求政府公共管理的自我革新。20世纪60年代以来，西方新公共管理思潮带来了碎片化，由此产生的政府治理裂化等问题引发了对协同理论的讨论。分工和专业化是协同治理的前提条件[5]。公共管理视域下，协同治理首要的理论任务就是处理好政府管理与社会自治之间的关系，尤其是在政府为主导的前提下，转变政府等公共部门在治理转型中的角色、职能和作用。然而，传统的政府治理遵循自上而下式的行政管控，呈现出来的是一个典型的“单中心”的一元化治理主体结构。新中国成立以后，我国逐渐形成了“国家—单位”纵向垂直式的管理机制，政府作为公权力部门通过统包统揽的资源配置方式，依托“单位—组织”实施全方位的社会管理。在此社会背景下，“社区治理往往被简单理解为政府治理或政府的行政管理，社会稳定有序被理解为政府良政的结果”[6]。而协同治理主张政府“有所为有所不为”，在社区治理和居民服务上适当地让渡一部分空间，以便广泛的社会力量自发参与到社区治理活动中去。所以，协同治理首要强调的是政府在治理结构转型过程中所实施的自我变革。这种政府管理的自我变革是“政府失灵”直接触发的。根据政府失灵理论，现代社会“内外交困”的形势对一国政府的自我革新形成了一种“倒逼机制”，一方面全球化冲击着民族国家的传统疆界，另一方面社会公众越来越以“原子化”“个体化”的形态存在，即使在社区内也呈现出高流动性和人际陌生化，使得政府无法实现对社区的“全景式”管控。可见，“政府失灵”作为一种解释框架，阐明了公共权力部门行政管理的不足和弊端，即使官僚行政体制冗杂也无法胜任所有的公共事务和公共服务，在社区治理上政府自身必须发生改变。

政府管理的变革主要在于让渡治理空间，并与第三部门或社会组织形成新型合作关系。在协同治理看来，政府不是唯一的责任主体，但仍然在治理中处于中心位置，这体现在政府作为治理规则的制定者、治理进程的主导推动者和治理架构的顶层设计者，拥有法律所赋予的公共治理权力。新型社会治理是在承认政府治理权的前提下开展的政社合作治理。诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆认为，在“政府失灵”和“市场失灵”双重困境之下，现代社会治理应充分发挥社会组织自身的治理功能[7]45。从我国社区制形成过程来看，计划经济时期的国家—单位制并无社区治理的权力空间，随着改革以来的社会转型和经济转轨，社会流动加速了个体的流动性，社会结构也出现了新的阶层和公民身份，统包统揽下的政府管理已无法实现对社区的有效“掌控力”，因而需要从法律层面确立社区的自治主体地位。所以说，我国社区自治体制主要是在政府主动让渡治理空间基础上得以形成的。

而且，社区自治更离不开大量社会组织的参与。20世纪80年代西方社会的结社运动和第三部门的兴起，对社会组织的理论和实践发展起到了很大的推动作用。广义的社会组织是指除政府公共部门、私人营利部门之外的私人非营利组织，可以分为会员机构、公益组织和筹款机构三大类[8]55-56，这与我国官方将社会组织划定为社会团体、民办非企业和基金会三类是一致的。在社会治理与公共服务领域，人们最关注的就是第二类，即公益组织。这些组织直接提供服务，致力于提升社区福利或服务于广泛的公共或教育目标。近年来，我国在社会治理与服务方面也兴起了政府与非营利部门的合作模式，在这种模式下，政府通过“公私伙伴关系”(PPP)或政府购买社会组织服务的方式，让渡一部分社会治理和公共服务的职能，使得公益组织有了参与的空间和机会。社区治理也需要大量公益组织的参与，正如登哈特夫妇所认为的——政府应该更多的是服务而不是“掌舵”[9]。当前社区治理既要实现基层自治也要满足居民需求，也就是说，在促进社区自我组织化的同时提供更多的社区服务。采取社会组织承接政府出资购买社会服务的模式，对政府、社会组织和受益人群具有多重的好处[10]207。在现实中，社区自治组织依赖居民中介组织开展志愿服务，既能扩大社区治理的组织化基础，也能通过多元化公益组织为居民提供服务，从而实现治理与服务的双重目标。

现代社区治理更需要依赖公民治理。所谓公民治理，是指公民个人对社区公共事务的参与、对社区公共服务的付出及对社区公共议题的关注，更是对政府行政管理的有效回应。美国行政学家博克斯(Richard C.Box)指出，引领21世纪美国社区的关键力量在于公民治理，这是因为“公民参与治理将极大地促进人们对当代政府角色的理解，也促使人们了解政策发展的复杂性、多样化利益间达成共识的困难性以及公共管理者工作的本质”[11]2。可见，根本上来说，公民治理是社区治理民主化、协商化和包容化的直接体现。社会资本理论是解释社区治理与公民参与关联性的合适框架。学者帕特南(Robert D.Putnam)在一项对美国社会的研究中指出，20世纪末的美国社区中，公民参与的热情在持续降低，从而导致社区生活走向了衰落。他认为这种现象背后一定是公民意识、公民组织、公民行为等公民生活方面出现了问题，意味着社区的社会资本正在消亡。“所谓社会资本指的是社会上个人之间的相互联系——社会关系网络和由此产生的互利互惠和互相信赖的规范。”[12]11而社区作为生活共同体，公民美德、互惠信任、社会合作、集体归属感和集体行动等社会资本是不可或缺的。我国当前推进社区治理创新是打造全新的社区生活共同体与新型社区治理系统，作为公民个体的居民在社区治理中既是治理主体，也能通过参与和互动营造美好的社区生活[13]。

在我国的语境中，协同治理应当而且一定有其特殊性的表达。党政社等部门和公民个人在多元主体协同共治格局中的角色及各自不足，导致其无法各自单独回应新时代社区治理与服务的全新要求，从而出现了基层社会治理的碎片化困局，体现了新时代社区治理协同化的紧迫性。于是“三社联动”应运而生。

二、“三社联动”是社区多元主体协同治理新机制

(一)“三社联动”的本质界定

“三社联动”是指以社区、社会组织和社会工作为代表的多元利益主体联结形成的社区治理系统，是共建共治共享社会治理新格局在基层街区的具体展现，是推动社区迈向多元主体协同治理局面的全新机制，代表了一种新型的现代化的社区治理实践逻辑。

关于“三社联动”的定义，2013年出台的《民政部、财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》明确指出，“要建立健全社区、社会组织和社会工作专业人才联动服务机制，探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制”[14]。在此基础上，已有研究对“三社联动”的界定，关键路径有两个维度，即主体结构和联动机制，主体结构即何为“三社”，联动机制即如何“联动”。就主体结构的构成，学界目前对“三社”的阐述既遵循了民政部发文中社区、社会组织和社会工作者的提法，也在学术研究上有所深化和拓展。例如，王思斌认为“三社”中代表社区的应是社区居委会这一正式组织[15]；叶南客主张“三社”中的“社区”应指社区党组织和社区居委会等正式治理主体[16]。此外，徐永祥、曹国慧认为，“三社”中的“社区”是指社区中的各类行动主体，包括党组织、居委会、居民和辖区单位等，社会组织应是以社区社会组织为代表的新社会组织，区别于工会、共青团和妇联等官方背景的社会组织，社会工作者特指社工机构或社区居站中的专业社会工作者[17]。这种对“三社”的理解在已有文献中被广泛提及。

就联动机制即如何“联动”的问题，相应研究亦有不少。顾东辉认为，理解“三社”如何“联动”应该从“主体联动”和“要素联动”两种解构视角展开。从“主体联接”看，“三社联动”是居委会等传统机构、社会工作机构和社区内外其他社会组织在主体层面的联动；从“要素联动”看，三社联动应是社区议题、社会组织和社工方法的联动[18]。这是基于理想类型的思考，从“三社”各自的角色和优势出发，提出的有利于社区治理实践发展的探讨。但在实践层面“联动”如何才能实现？徐永祥、曹国慧认为“联动”本质上是合作，而合作必须在共同的目标指向下才能达成，居委会、社会组织、社会工作者三者在行动策略上存在着差异，但是在宏观目标上存在着内在的一致性，即建设以居民为本的生活共同体，因而联动是可以实现的[17]。徐选国等人也认为，“三社联动”是在政社分工与团结机制下，通过政府购买服务等外在化机制，激发社会活力(以“三社”为主体)参与社会建设，促进政府与社会力量分工协作、各司其职，以推进基层社会治理和公共服务创新的双重目标过程及其实践逻辑[19]。可见，“三社”实现有效“联动”必须在目标一致前提下，充分发挥各自优势，经政府购买等联结机制的整合，从而实施具体行动策略。

由上，从主体结构、联动机制两个维度，即何为“三社”到如何“联动”的双向解读，总结出“三社联动”的基本内涵是多元主体广泛参与、互动协同的社区治理新理念、新机制、新逻辑。

(二)“三社联动”与创新社区治理

新时期我国创新社区治理的总目标是构建新型的、现代化的社区生活共同体和社区治理系统。一般而言，社区治理是政府主导、社区实施的一种以维系和优化社区生活和组织结构为导向的公共行动，它兼具服务和管理的双重意涵。从历史渊源来看，我国传统的社区工作机制是以行政管理为主、自上而下动员式的，随着社会转型和社会流动加速，社区也日益“空心化”和“原子化”，所以传统社区治理机制也亟须变革，呼唤新型社区治理体系的出现。而新型社区治理体系是一种多元主体、协同联动的全新格局。根据治理理论的观点，新型社区治理体系是一种基层社区的良好治理结构，它以构建新型的、现代化的社区为基本追求，视社区为一个社会治理的主体和对象，也视自身(社区治理)为政府、社区、社会组织、居民群众多元主体共同参与、协同联动，以实现居民、社区多重目标为使命的基层治理系统工程。

“三社联动”正是我国社区治理创新的本土创举，因为它是社区多元主体广泛参与、互动协同的社区治理新理念、新机制、新逻辑。既然是一种新机制，从无到有需要一定的过程，也需要促生和建构的条件。早在2010年叶南客、陈金城就指出，“通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制建立‘三社联动’，形成‘三社’资源共享、优势互补、相互促进的良好局面，加快形成政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局”[20]，初步阐述了“三社”各自的生长对“三社联动”机制建构的作用。从设定新机制到建构新机制，可以说“三社联动”具有双重内涵。例如，江治强提出，“三社联动”首先是指在社区治理体系中社区、社会组织和社会工作有机链接、协同运作的机制；从指导业务逻辑上，“三社联动”是指促进社区、社会组织和社会工作三种业务工作协同发展的一种工作指导性原则，使三者协同运作、融合渗透、一体化发展，在协同发展中实现功能的整合与最佳效果[21]。可以认为，“三社联动”内涵的双重“面孔”是由这一概念包含如何“联”、如何“动”两个层面内涵所决定的。从如何“动”来说，“三社联动”即以社区为平台，社会组织为载体，专业社会工作为支撑的多元主体协同治理的机制；从如何“联”来说，“三社联动”是以构建社区治理创新、社会组织培育和社会工作人才队伍组团发展的新型合作伙伴关系为主线，整合运用行政性、支持性和服务性的专业手法，从个人、群体、社区、社会和政府等层面推进“三社联动”的专业行动策略，在各地实践中具体包括构建地区专业建设与服务评价体系，构建地区专业能力建设支持体系，构建“三社”对接培育孵化基地等，这是“三社联动”机制的建构过程。

三、“三社联动”的两个阶段和双层闭环

(一)从建构走向协同：“三社联动”的两个阶段

结合近年来各地社区治理实践，从历史、理论和现实多个维度来看，当前我国“三社联动”包含有两个阶段，即“三社”等主体发展建构阶段和多元协同治理机制成型运转阶段；前一阶段的主要特征是社区、社会组织、社会工作尚无法完全满足“三社联动”政策构想，自身主体性发展尚需一系列支持性举措，而后一阶段是在“三社”主体建构后形成的较为理想的多元主体、协同联动格局。

从历史视域观之，我国基层社区经历了社区服务、社区建设到社区治理三个发展阶段[22]，“三社联动”在很大程度上实现了社区从以往“同—协”管理模式向“协同”治理模式的转型，也体现了社区治理体系和治理能力的日益现代化。以往的所谓“同—协”模式，是指新中国前三十年历史中，新生国家政权不断向市场主体(企业)并通过企事业单位向社会主体(社区)延伸，再辅之以工青妇等社会团体的系统性网络，造就了企业、社会团体和社区等社会力量向国家政权建设的“趋同化”，在此前提下实现对政府管理的“协助”。最近四十年来，随着社区治理现代化进程的加快，我国经历了改革以来国家治理下“同—协”模式变革、社区建设模式的发展和新时代协同治理下“三社”协同模式的兴起三个阶段。所以，当下“三社联动”在实践层面应被定位于社区建设模式下的社区主体培育阶段向协同治理框架下多元主体协同联动机制的转型过渡阶段。

从理论角度视之，“三社联动”作为当前社区治理创新的一种取向和目标，是一套完善的治理机制，即社会组织等多元治理主体在社区平台上通过政府购买、公益创投等联结方式，在专业社会工作支持下，共同参与到治理活动中去。然而，理想的治理框架需要一个不断发展和建构的过程，即在政府让渡空间的前提背景下，社区、社会组织和社会工作这“三社”不仅需要联动，更需要自身的建设，以达到实现联动的条件。这是从社会建设视角对协同治理与“三社联动”的补充性阐释，这种理论阐释与社会治理理论不同，它侧重于培育、建设和发展，强调重建社区平台、培育社区社会组织和发展专业社会工作，以此推动“三社”主体的成熟和壮大，进而实现有效的联动。

从现实来看，很多地方在“三社联动”推进中都反映出一些共同问题。第一，社区平台尚未实现转型。一方面，社区工作者的专业性不足，专业素质与岗位需求不协调，工作方法简单落后，对协商议事和培育社区社会组织认识不到位；另一方面，社区居委会仍然大量承担政府下沉的公共服务管理职能，无暇顾及居民自治等主业，社区自治和服务提供薄弱。第二，社会组织承担社会服务能力不足。总体上，我国社会组织体量不大、个体规模偏小、发展不平衡，其中大部分社区社会组织集中在文艺娱乐上，社区居民真正需要的与日常生活贴近的公益类、服务类组织所占比例很小；部分社会组织自身建设不足，行为不规范，转型发展乏力，服务能力偏弱，难以吸引专业社工人才进入社会组织工作。第三，社工人才队伍建设有待持续加强。当前我国东部地区社会工作专业人才数量有限、结构欠优，高层次专业人才不足，难以满足日益增长的服务需求；其他很多省市社工人才规模仍然很小、总量严重不足，无法承接社区公益项目等政府购买服务项目，致使“三社联动”运转不畅。

综上，当前我国“三社联动”包含了“三社”的发展、“联动”的实现这两个阶段，其中“三社”主体性发展在前，而有效“联动”在后，“三社”主体性发展是实现有效“联动”的前提性工作。各地“三社联动”实践也一再表明，推进“三社联动”需要分为两个部分或两个环节，第一步是“三社”自身的主体发展，第二步才是“联动”结构的形成，二者前后有别又辩证统一。

在“三社”的主体建构阶段，社区(居委会)的重构、居民再组织化、专业社会工作发展是主要的三大任务。在各地实践中，社区、社会组织和社会工作等多元主体实现了不同程度的转型和发展。首先，社区居委会职能有了一定的回归。从各地出台的政策来看，社区居委会的自治职能和平台属性在“三社联动”推进中得以进一步明确，发动居民广泛参与及与专业社会组织的联动，使得其原有行政化任务沉重的问题得到较大改善。例如，广州、成都、武汉等地都出台专门文件或下发通知，疏解、整理了居委会工作事项，突出了社区自治和公共服务方面的职能。其次，居民组织化参与得到加强，尤其在乡村空心化和城市社区原子化不断加剧的社会大背景下，通过居委会和社会工作者的组织和培育，越来越多的社区成员愿意组团参与到社区公共事务协商、志愿服务提供和文体娱乐活动之中，并逐渐树立和强化了参与的规则意识和有效能力，为居民自治群策群力。同时，专业社会工作得到了长足的发展，在政府购买服务机制的带动下，无论是外来引进的专业社工机构还是社区社会组织，分别从专业发展和专业转化上取得了很大进展，加上社区(两委一站)人员在民政部和各地利好政策的鼓励下考取社会工作师资格证，都是“三社联动”中专业社会工作获得显著发展的有力佐证。再者，各地在“三社联动”实践中，充分整合了社区内外资源，以社区为平台，实现了政府职能部门、街道社区、驻区单位商户、社会爱心人士等多方面力量的融会，在钱、物、人等方面，为解决社区问题、满足居民需求发挥了各自的作用。

“三社”的有效联动阶段自然是社区、社会组织、社会工作专业人才发挥各自资源优势，在政策措施支持下形成的完整治理机制及其运行过程，其中社区一定是回归自治本色并成为社区服务集散平台，社会组织一定是有能力依法参与社区治理、承接社区服务的基础性社会力量，专业社工则是广泛辐射到社区居委会、社会组织等治理节点上，提供专业支撑的关键角色。所以说，“三社联动”的两个阶段也是其机制建构过程的两个阶段，是政府职能转变、社区及其组织平台建设、社区社会组织孵化与培育、社工人才队伍发展基础上，“三社”通过一定措施串联起来成为全新治理机制的过程。

(二)政社关系重构：“三社联动”的“双层闭环”

政社协作、“三社”协同构成了当前中国“三社联动”及社区治理创新的“双层闭环”结构，这也是“三社联动”的又一突出本土特征。

如果说“三社”从主体发展到有效联动，实现了社会治理“同—协”模式向“协同”模式转变，那么在这一转变过程中，以社区为地理空间范围和组织动员平台、社会组织与社会工作参与其中的“三社联动”，只是形成了一个小的协同闭环，与此小闭环相对应的还有一个更大的协同闭环，即政府与社会的协作。因为“三社”各自主体的发展，本质上仍属于社会力量的发展，“三社联动”机制的建构仍属社会体制的改革创新，而社会建设、社会体制改革与社区自治，必须要处理好政府让渡公共权力、社会力量发展培育和专业化力量发展等议题。也就是说，先有政社的协同“大闭环”这一主架构，再有社区、社会组织、社会工作协同联动的“小闭环”。

“三社联动”的“双层闭环”结构，主要取决于当今中国协同治理发展的双层属性。第一层属性是说，协同治理体现的是政府与社会关系的重构，即政社协作。协同治理首先要求政府公共管理的自我革新，政府管理的变革主要在于让渡治理空间，并与第三部门或社会组织形成新型合作关系，而且社区自治更离不开大量社会组织的参与，同时也依赖公民治理。第二层属性是说，协同治理逻辑直接体现在“三社联动”多元主体、协同联动的思路上，即社区协同治理。如前所述，“三社联动”是社区多元主体协同治理新机制，它所蕴含的多元主体、协同联动思路直接体现了协同治理的逻辑。一方面，多元主体说明了“三社联动”的前提，即社区治理已经从以往政府作为单一主体转变为政府主导下多元社区力量参与；另一方面，协同联动意味着参与治理的各个行动主体必须充分发挥各自的资源和优势，在明确共同目标后实现各个要素的互补。所以，政府职能转变在前，政策创新和制度建设跟进，然后才有“三社联动”的设计和推进，这也符合新时代社会治理协同化趋势的客观逻辑。

所谓“三社联动”的“双层闭环”结构，指的是“三社联动”在当今中国的推进，实际上是包含“双层闭环”的完整框架。一方面，内层的“小闭环”是指人们通常认识到的社区、社会组织、社会工作协同联动的治理机制，即社区意义上的“三社联动”；外层的“大闭环”是指政府治理、社会调节和居民自治之间的紧密治理系统，即政社协作。这里，居民(社区)自治是“三社联动”的最终目标——社区实现自我治理与自我服务，既是政社协作“大闭环”的一个环节，也是社区层面“三社联动”的“小闭环”本身；社会协同在各地社区治理实践中主要表现为专业社会工作对政府推进社区治理的专业支持作用。于是，政社协作、“三社联动”构成了这一“双层闭环”结构，两个联动闭环是既有区别又有联系的有机整体。

从区别来说，一方面，时间顺序不同，先有政社协作的“大闭环”，而后才有“三社”协同的“小闭环”；另一方面，社会系统层级不同，政社协作涉及更宏观的制度和政策的设置，“三社”协同直接面向具体社区开展治理与服务活动。众所周知，我国社会治理协同化趋势的脉络非常清晰，是从计划经济时代政社同构的“同—协”模式，经过改革以后的社会建设，到当下新时代中国社会正在走向协同治理新模式，三个阶段始终没有离开政社关系这一主线。随着社会治理协同化的三个阶段演变，我国政社关系也经历了很大的变迁。“同—协”模式下政府统包统揽社会事务和民生福利，没有社会组织、社区自治的生长空间，改革以来的社会建设思路就是要打破“同—协”模式下的政社同构格局，首先是政府让渡治理权力和公共事务，实行职能转变，而后才有社区建设与管理、社会组织发展等议题的出现，并且随着我国社会治理协同化趋势，与社会工作人才发展议题一道成为“三社联动”机制设置中的重要环节。可见，政府在社区建设、社区治理中的角色发生了深刻的转变，政府与社会的关系也发生了深刻的转变。党的十八届三中全会以来，我国提出的“三社联动”作为社区协同治理新机制，正是政府和相关部门顺应国家治理体系和治理能力现代化这一全面深化改革总目标和共建共治共享社会治理新格局的要求而产生的创新性政策成果，是政府主动作为在社区治理领域进行“自我变革”的重要措施，包括政府行政机构改革、街道体制改革、明确社区自治服务职能、培育和发展社区社会组织，以及建设社会工作人才队伍、构建政府购买社会服务制度等等，都是政府及相关部门为构建新型政社协作关系而主动实施的作为，而这些工作都是围绕在社区“三社”协同治理体系外围的完整闭环，为“三社联动”机制建构提供了先决的条件。

从联系来看，两个层面“闭环”之间还存在诸多联系。首先是与“三社”的主体联系。各地主管“三社”的机关和部门，都在运用社会建设思维助推“三社”主体发展。比如北京市委社工委市民政局、成都市委城乡社治委等，均采取类似举措，在社区开展社区建设、社区营造、协商自治，面向社会组织设置市区镇街多层级孵化培育平台，专门出台文件促进社会工作人才队伍的发展。其次是服务传递的联系。各地各部门也积极出台多种措施，构建“三社”协同联动新机制。比如，近些年全国普遍开展的政府购买社会组织服务的公共服务传递机制，就是由政府出资、社会组织承接，由专业社工连同志愿者服务社区居民和解决社区问题的新兴做法。又如，促进专业社会工作职业化的机制，近年来民政部接连发布通知，推动专业社工人才在社区工作、工会工作、青少年服务领域广泛发展，此外国家卫健委也推动了社会工作进入医疗卫生健康领域发挥作用。再比如，各地搭建的联动服务机制。广州市在每个镇街开设“家庭综合服务中心”，深圳市在每个社区设立“党群服务中心”，北京市朝阳区在街道层面设立“社会动员中心”、海淀区目前正在每个社区开设“社区会客议事厅”，这些平台承载着多元主体的治理与服务，都是政府在“幕后”大力支持才得以出现的。

综上，政社协作、“三社联动”是新时代社区协同治理新机制的两个“闭环”，这是“三社联动”的纵向结构，它与本文归纳的“三社联动”从建构到协同两个阶段的横向脉络共同构成了当前中国最具本土意蕴的多元主体、协同联动社区治理新机制的全貌。

四、结语与展望

总结来看，“三社联动”需要经历从主体发展到协同联动的两个阶段，实现社区治理模式转变，因此从过程论和建构论的角度来看，目前我国推行的“三社联动”是处于非协同治理和协同化治理连续统上的中间位置和过渡阶段。同时，政府作为主导方、社会工作作为协同方，围绕社区、社会组织、社会工作在社区治理与服务领域的协同“小闭环”，形成了政府、社会工作、社区自治的“大闭环”。所以说，在协同治理框架下，“三社联动”是一个完整架构：政府职能转变让渡部分公共服务和社会治理的功能和权力，引导社会组织有序发展，明确社区法定合理职能、推动社区和居民的协商自治，运用社会工作承接社区治理服务外包任务，此外发展引入专业社会工作作为支持性力量，促进社区建设、培育社会组织和实现社工人才队伍建设。其中，社区、社会组织和社会工作形成的社区治理与服务的“小闭环”又是政府主导、专业社工支撑、社区自治三位一体“大闭环”中的“社区自治”这一重要环节。这里的“两个阶段”和“双层闭环”是对近年各地“三社联动”实践经验的最新总结，是我国社区治理创新的一大本土理论成果。