监察法与刑事诉讼法衔接视角下认罪认罚从宽的制度整合

林艺芳 张云霄

(1.湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105；2.中国人民公安大学，北京 100038)

提要： 认罪认罚从宽制度既存在于刑事诉讼程序中，也存在于国家监察程序中。但是，二者在适用前提方面具有迥异性。一方面，两种不同程序中“认罪认罚”的内涵存在区别。另一方面，在监察程序中，被调查人欲适用认罪认罚从宽制度，除了进行认罪认罚以外，还应具备其他四种情形之一。由于适用前提的不同，认罪认罚从宽制度在不同程序之间进行衔接和转化时，难免会出现不协调之处。监察机关的认罪认罚从宽建议可能通过直接或者转化等方式对刑事诉讼程序产生影响，而这两种情况皆可能存在程序上的断裂性。正因如此，当前有必要就职务犯罪案件的认罪认罚从宽制度进行重新整合，以统一适用前提、弥合程序裂缝。我国应当以《刑事诉讼法》的相关规定为参照，明确《监察法》中“认罪认罚”的内涵；构建监察材料的诉讼证据审查机制，由人民检察院和人民法院对监察证据进行审查；加强监察程序被调查人权利保障机制，对其进行权利告知、适用律师帮助权和签署具结书；并规范监察刑诉认罪认罚从宽的程序衔接机制，由人民检察院对认罪认罚的职务犯罪案件进行形式审查并提出量刑建议。

近年来，为了贯彻宽严相济的刑事政策、优化司法资源配置、提高刑事诉讼效率并推动刑事诉讼程序体系的层次化改造，我国在刑事司法领域建立了认罪认罚从宽制度，对于认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人进行从宽处理。不过，该制度不仅存在于刑事诉讼过程中，也存在于国家监察程序中。根据《中华人民共和国监察法》(下文简称《监察法》)第31条的规定，在监察调查过程中，涉嫌职务犯罪的被调查人有权进行认罪认罚，并在符合特定条件的情况下接受从宽处罚的建议。然而，由于适用条件存在根本差异，监察程序中的认罪认罚从宽制度如果要与刑事诉讼程序中的认罪认罚从宽制度进行衔接，可能发生程序上的断裂问题。2019年11月“两高三部”共同颁布了《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(下文简称《指导意见》)，进一步规范认罪认罚从宽制度在刑事诉讼程序中的具体运行。但是该文件仍未涉及《刑事诉讼法》与《监察法》相关规定的衔接问题。因此，如何在现有体制下整合不同法律中的认罪认罚从宽制度，是目前面临的重要难题。

一、认罪认罚从宽在两法中适用前提的迥异性

认罪认罚从宽制度由“认罪”“认罚”和“从宽”三项基本元素构成，三者并非完全并列的关系。其中，“认罪”“认罚”是“从宽”的前提，“从宽”是“认罪认罚”的结果。从这个角度看，该制度的启动前提应是“认罪”与“认罚”。比较刑事诉讼程序和国家监察程序中的认罪认罚从宽制度，一方面，虽然两部法律中都存在“认罪认罚”概念，但是二者的内涵有所区别。另一方面，要启动监察程序中的认罪认罚从宽制度，除了认罪认罚这一前提以外，被调查人还应具备其他条件。亦即，两种不同性质程序中的认罪认罚从宽制度具有迥异的适用条件。

(一)“认罪认罚”的内涵有所区别

在刑事诉讼程序中，认罪认罚是犯罪嫌疑人、被告人自愿供述或者承认有罪事实，认可自己行为的犯罪属性，并明确表示接受相应的刑事处置的表现。就认罪而言，根据《刑事诉讼法》的规定，是指“自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实”。在认罪认罚从宽制度的试点和立法过程中，学界曾就“认罪”的内涵发生过争议。争议的焦点在于，犯罪嫌疑人、被告人除了供述与承认案件涉及的相关事实以外，有无必要认可其行为的犯罪属性。有专家认为，认罪应当仅指对其实施行为的认可，至于犯罪嫌疑人、被告人是否清楚了解自身行为的性质以及对应的罪名，则不作为判断其认罪与否的依据。另有专家认为，认罪除了指犯罪嫌疑人、被告人对其犯罪事实的认可以外，还应包括对自身行为刑事违法性的认识[1]。还有专家持更为严格的态度，认为认罪既包括对事实、行为性质的承认，还包括对罪名的判断[2]。对此，从立法语言的角度看，法条中使用了“罪行”“犯罪事实”等带有倾向性的词语，而非更为中立的“行为”“案件事实”等词语，表明犯罪嫌疑人、被告人在认罪的同时，还应当认识到自身行为已经触犯《刑法》的规定，应当根据刑事诉讼程序的要求承担相应的刑事责任。另外，《指导意见》也对此作出回答，“认罪”指对指控的犯罪事实没有异议。犯罪嫌疑人、被告人对行为性质提出辩解的，只要其接受了司法机关有罪的认定意见，也不影响“认罪”的成立。反之，犯罪嫌疑人、被告人即便如实供述其中一罪或者部分罪名事实，只要其对全案不做有罪的认定，也不适用认罪认罚从宽制度。可见，判断认罪认罚从宽制度能否启动，关键在于犯罪嫌疑人、被告人对自身行为犯罪性质的认可。

就认罚而言，根据《刑事诉讼法》的规定，是指“愿意接受处罚”。立法没有进一步解释此处“处罚”的内涵。“处罚”是否包含带有刑事性质的实体结果、相应的程序处理、其他民事性质的手段等，在立法和试点过程中也曾引发争议。有专家认为，认罚仅要求犯罪嫌疑人、被告人对未来可能遭受的实体结果和可能适用的诉讼程序作概括性的意思表示即可[3]。但另有专家认为，认罚不能仅作概括性意思表示，犯罪嫌疑人、被告人应明确表示接受具体特定的实体性惩罚结果和程序处理方式。除此之外，还有专家认为应当将积极退赃退赔等民事救济措施也纳入认罚的范畴[4]。对此，《指导意见》主张，“认罚”应表现为在侦查、审查起诉和审判等各个诉讼阶段对具体处理方式的认可，包括起诉或不起诉决定的接受、量刑建议的认可、具结书的签署、刑罚处罚的同意等。但是，犯罪嫌疑人、被告人是否同意适用速裁程序和简易程序，并不影响“认罚”的成立。另外，“认罚”还需考察犯罪嫌疑人、被告人的悔罪态度和表现，此时应结合其退赔退赃、赔偿损失、赔礼道歉等因素进行考量[5]。可见，“认罚”不能仅作概括性意思表示，而应包含某些具体的刑事诉讼处理方案和相应民事救济措施。

但是，在监察程序中，情况则有所不同。《监察法》第31条仅笼统地提出“认罪认罚”的概念，并未明确其具体内涵。因而，此处的“认罪”是否包含对其行为犯罪属性的认可，“认罚”是否包括案件移送审查起诉之后的刑事诉讼处置以及相应的民事救济措施，仍是悬而未决的问题。根据《监察法》立法部门的官方解释，对于被调查人的认罪认罚，应当从主客观相结合的角度进行理解：从主观上看，被调查人应当能够认识到自己的行为已经违反了法律的规定，并愿意接受相应的制裁，有“改恶向善”的意愿；另一方面，从客观上看，被调查人还应当有相应的行为表示，例如主动投案、真诚悔过、配合调查、如实供述、积极退赃、减少损失等[6]161。但是，被调查人应否认识到其行为已经触犯《刑法》的规定、具有犯罪的性质，是否明确表示接受后续可能的刑事诉讼处置，则并不清楚。

(二)其他适用条件有所区别

在刑事诉讼程序中，根据《刑事诉讼法》第15条的规定，启动认罪认罚从宽制度仅需具备“认罪认罚”这一条件即可。不过，如果犯罪嫌疑人、被告人在认罪认罚的同时可能还具备其他量刑情节，或者案件还存在其他情形的，那么犯罪嫌疑人、被告人可能在实体上享受更宽松或者更严格的从宽幅度，甚至不需要承担刑事责任。例如，根据《指导意见》的规定，如果犯罪嫌疑人、被告人在认罪认罚的同时，还符合自首、坦白等量刑情节的规定，那么司法机关应当在法定刑幅度内给予更大的从宽幅度；如果其罪行较轻、人身危险较小，特别是属于初犯、偶犯，从宽幅度可以大一些；但如果其罪行较重、人身危险性较大，以及属于累犯、再犯，从宽幅度则应当从严把握。再根据《刑事诉讼法》第182条第1款的规定，犯罪嫌疑人如果有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，其还可能获得撤销案件或者不起诉等实体性无罪的裁决结果。但是，上述无论是其他量刑情节，还是案件的特殊条件，只会对从宽幅度、实体结果、程序适用等产生附加性影响，但并不能决定认罪认罚从宽制度的启动与否。换句话说，上述量刑情节和特殊条件不是适用认罪认罚从宽制度的原因，相反，认罪认罚从宽制度的启动是适用上述量刑情节和特殊情形的前提条件。

然而，在监察程序中，根据《监察法》第31条的规定，启动认罪认罚从宽制度，除了存在认罪认罚这一前提以外，还应当具备如下情形之一：(1)自动投案，真诚悔罪悔过；(2)积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为；(3)积极退赃，减少损失；(4)具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形。这四种情形，实际上对应的是刑法中的四种量刑情节。具体而言：

第一种情形“自动投案，真诚悔罪悔过”，构成自首的量刑情节。根据立法机关的官方释义，此处的“自动投案”是指被调查人主动到监察机关或者所在单位、基层组织等投案，接受调查[6]161。而自动投案的时机既可以是调查开始以后，犯罪事实未被监察机关发现以前，也可以是犯罪事实虽被发现，但不知何人所为。这与最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》中关于“自动投案”的解释如出一辙。再加上认罪所包含的如实供述自己罪行的内涵，第一种情形显然应归属于自首这种量刑情节范畴。不过，相较于刑事领域的自首，《监察法》的规定更为严格，除了自动投案以外，还对其主观态度作出限制，要求被调查人“真诚悔罪悔过”。

第二种情形“积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为”，构成坦白的量刑情节。该情形指的是被调查人投案以后，能够按照监察机关的要求，积极主动地予以配合，除了供述监察机关已掌握的违法犯罪行为外，还应当如实供述监察机关不知道、还未掌握的其他违法犯罪行为[6]162。其中，如实供述的要求与《刑法》中关于坦白的规定类似。只不过《监察法》中还附加了其他要求，除了如实供述以外，还要“积极配合调查工作”。

第三种情形“积极退赃，减少损失”的情形，也是量刑情节之一。这是指被调查人主动上交违法犯罪所得赃款赃物，减少国家、集体和公民的合法权益受到的损失[6]162。根据最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》，退赃属于常见量刑情节之一。同时根据《刑法》第386条的规定，对于犯受贿罪的，犯罪后有悔改表现，积极退赃的，可以减轻处罚或免除处罚。只不过，相对于上述规定，《监察法》亦增加了“减少损失”的要求。

第四种情形“具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形”，显然属于立功这一量刑情节。不过，此处的立功仅限于“重大立功”，即被调查人检举、揭发他人的重大犯罪行为，阻止他人重大犯罪活动，协助监察机关抓捕其他重大职务犯罪被调查人，或者对国家和社会有其他重大贡献等。另外，“案件涉及国家重大利益”主要包括被调查人所涉及的职务犯罪案件关系到国家安全、社会稳定、经济发展等国家重大利益等情形[6]163。此种情形虽然没有在《刑法》和其他相关司法解释中被明确为常见量刑情节之一，但其足以衡量犯罪行为的社会危害性，可能对被调查人的最终量刑产生影响，因而也应当属于量刑情节之一。

由此可见，就认罪认罚从宽制度的适用条件而言，《监察法》要求被调查人除了具备“认罪认罚”这一前提以外，还应当具备包括自首、坦白、退赃、立功等一项或多项量刑情节，要求明显严于《刑事诉讼法》的相关规定。

二、认罪认罚从宽在两法中程序衔接的断裂性

《刑事诉讼法》和《监察法》关于认罪认罚从宽制度适用前提的不同规定，决定了该制度在两种程序之间进行衔接和转化的过程中，难免存在不协调之处，甚至出现程序的断裂性。

(一)监察认罪认罚从宽对刑事诉讼的影响

国家监察体制改革之后，职务犯罪案件不再适用刑事侦查秩序，而是由监察机关进行调查。并且，根据《监察法》第45条规定，对于涉嫌职务犯罪的案件，监察机关经调查认为事实清楚、证据确实充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。随后，职务犯罪案件将进入刑事诉讼程序。可见，此类案件的程序呈现为“监察调查→人民检察院审查起诉→人民法院审判”的模式。其中，监察机关的调查程序与人民检察院的审查起诉程序是直接进行衔接的，与人民法院的审判程序则是间接产生联系的。

从现实角度看，监察调查结果往往能影响刑事诉讼程序的运行和案件的处理：首先，在政治地位方面，监察机关由人民代表大会选举产生，对其负责，受其监督，这意味着在国家政治体制结构中，监察机关与人民法院、人民检察院具有同等地位。但是，监察机关与中央纪律检查委员会合署办公，其负责人在党内的权力地位要高于人民法院和人民检察院。因此，尽管我国正在进行以审判为中心的诉讼制度改革，但是人民法院仍然难以对监察机关行使权力的行为进行实质性制约，更毋论人民检察院。相反，监察机关所自带的政治属性使其非常容易对人民检察院和人民法院的诉讼活动产生影响。其次，在监察对象方面，根据《监察法》第15条的规定，监察机关有权对国家公职人员和其他履行公职的人员进行监察，其中就包括了人民检察院的检察官和人民法院的审判人员。由于这些人员在履行公职过程中所实施的行为都要受到监察机关的监督和调查，为了避免由于案件办理所带来的部门之间的冲突，他们不可能无视监察机关作出的关于职务犯罪案件的调查结果和处置建议。除此之外，就认罪认罚从宽制度而言，根据《监察法》的规定，监察机关作出认罪认罚从宽建议之前，应当报上一级监察机关批准。这意味着，当案件移送审查起诉之后，原本同级机关之间的案件移转关系，有了上级监察机关批复的加持，将不可避免地对同级人民检察院和人民法院产生隐性的约束力[7]。

正因如此，监察机关作出的认罪认罚从宽建议往往通过各种途径对刑事诉讼程序产生影响。考察《监察法》实施以来职务犯罪案件的刑事裁判文书可知，监察机关的认罪认罚从宽建议可能通过以下途径对刑事诉讼程序产生影响：

1.直接式

监察机关关于认罪认罚的材料直接由人民检察院转交给人民法院，并对人民法院的审判工作产生影响，人民检察院不再将其转化为刑事诉讼程序中的认罪认罚从宽制度。例如在青海省海东市乐都区人民法院“李某某行贿案一审刑事判决书”中，法院判决的证据材料包括监察委员会建议对被调查人适用认罪认罚从宽的建议书、上级监察委员会同意对被调查人适用认罪认罚从宽的批复以及包含被调查人主动交代行贿事实的到案经过材料等。这些材料直接产生于监察程序中，未经人民检察院的“加工”即进入审判程序并得到人民法院的认可，对被告人的定罪量刑产生影响。同时，上述案件判决书中并不包含认罪认罚具结书等材料，说明被告人在审查起诉阶段没有重新进行认罪认罚。

2.转化式

虽然被调查人在监察程序中进行了认罪认罚及其他相关行为，但是在案件移送刑事诉讼程序之后，人民检察院或者人民法院再次以刑事诉讼形式重新对犯罪嫌疑人、被告人适用认罪认罚从宽制度。例如黑龙江省漠河市人民法院“被告人鲍某某行贿罪一审刑事判决书”显示，鲍某某在监察机关调查过程中，积极主动地交代了犯罪事实，进行了认罪认罚。另根据人民检察院提交的材料，鲍某某在审查起诉阶段“对自己所犯罪行认罪认罚，并签署《认罪认罚具结书》”。人民法院依法予以认可，并对其从轻处罚。再如，在陕西省宝鸡市中级人民法院“井某某受贿罪一审刑事判决书”中，监察机关提交的认罪认罚情况说明材料显示，井某某在监察程序中主动交代组织未掌握的违法事实，积极配合调查，深刻悔过，积极退赃，认罪态度好，监察机关依法建议从轻处罚。随后，在庭审过程中，井某某当庭认罪认罚，人民法院根据《刑事诉讼法》第15条关于认罪认罚从宽制度的规定对其予以从宽处罚。

就前一个案例而言，虽然被调查人已经在监察程序中作出了认罪认罚的有关表示，但是在案件移送审查起诉之后，人民检察院再次根据《刑事诉讼法》的规定对其是否认罪认罚进行审查，并要求其签署认罪认罚具结书等。实质上，具有监察性质的认罪认罚从宽制度转变为具有刑事诉讼属性的认罪认罚制度，随后才对人民法院的定罪量刑产生影响。就后一个案例而言，一方面，人民检察院将监察机关作出的认罪认罚相关材料提交给人民法院；另一方面，由于被告人当庭认罪认罚，人民法院还根据立法规定，对其重新适用具有刑事诉讼性质的认罪认罚从宽制度，从而也实现了该制度性质的转变。

(二)认罪认罚从宽制度在两法之间的程序断裂问题

虽然监察机关的认罪认罚相关材料可以通过不同途径对刑事诉讼程序及其最终定罪量刑结果产生影响，但是考察上述几种不同影响路径可以发现，认罪认罚从宽制度在不同程序之间的衔接并不顺畅，甚至发生了断裂，引发相应的不良后果。另外，刑事诉讼程序中的认罪认罚从宽制度还存在监察程序中并不具备的权利保障机制，这更加剧了程序的断裂性。

1.直接式中的程序断裂问题

就直接式而言，这种做法越过了审查起诉程序，由监察程序直接过渡到刑事审判程序，从而出现程序的断裂。监察机关出具的认罪认罚相关材料，没有经过人民检察院的转化而直接提交庭审，并作为定罪量刑依据，也因为程序的断裂性而显得过于唐突，不符合刑事证据规则。

一般而言，被调查人在监察程序中曾进行认罪认罚或者其他相关行为的情况，是通过监察机关出具的“到案经过”“建议书”“情况说明”等文件形式呈现在法庭上。然而，这些文件可否以刑事证据的形式成为人民法院的裁判依据，如何适用于刑事诉讼程序中，则尚有疑惑。实际上，在国家监察体制改革之后，监察证据的性质和作用问题一直是理论界和实务界争议的焦点。主流观点认为，监察证据可以直接在刑事诉讼程序中作为证据适用，依据是《监察法》第33条第1款。该条规定，监察机关依法收集的证据材料“在刑事诉讼中可以作为证据使用”。但是，监察证据可以直接适用于刑事诉讼程序中，并不意味着监察证据可以直接作为人民法院定罪量刑的依据。这里就涉及监察证据的证据能力问题[8]。“合法性”是判断监察证据是否具有证据能力的根本因素。一般而言，监察证据是监察机关依据监察调查程序所收集取得的。因此，衡量监察证据合法性，应当仅考察监察调查程序是否严格符合《监察法》规定即可。但是，根据立法机关官方释义，监察证据“能否作为定案的根据，还需要根据刑事诉讼的其他规定进行审查判断”[6]169。由此可推出，若要使监察证据在刑事诉讼程序中具有证据能力，监察机关进行调查活动除了满足《监察法》要求以外，还应符合《刑事诉讼法》关于侦查取证规范化的要求。然而，对比《监察法》和《刑事诉讼法》的规定，监察调查程序和刑事侦查程序二者虽然具有不少相似性，但是仍然在指导理念、具体措施、律师介入等方面存在根本差异。要求监察机关完全按照《刑事诉讼法》的规定落实调查程序，既不现实也不可行。因而，缺乏“合法性”的监察证据便难以在刑事审判中作为定罪量刑的依据。

2.转化式中的程序断裂问题

就转化式而言，被告人实际上在同一案件中适用了两次认罪认罚从宽程序，一次是具有监察性质的认罪认罚从宽程序，一次是具有刑事诉讼性质的认罪认罚从宽程序。人民检察院和人民法院对犯罪嫌疑人、被告人重新适用认罪认罚从宽制度的行为，究竟是“另起炉灶”还是“承上启下”，具有不同适用条件的认罪认罚从宽制度能否在不同程序之间进行如此的性质转化，也是值得思考的问题。

首先，人民检察院和人民法院以刑事诉讼的方式对犯罪嫌疑人、被告人重新适用认罪认罚从宽制度，从表面上看似乎与监察程序中的认罪认罚从宽制度不存在必然的联系，是“另起炉灶”的行为。但是，正如前文所述，基于监察机关较高的政治地位、特定的监察对象及上级监察机关批复的影响力，人民检察院和人民法院无法忽视来自监察机关的认罪认罚从宽建议。以刑事诉讼形式重新适用认罪认罚从宽制度，实际上目的在于使被调查人的认罪认罚行为在刑事诉讼中获得程序方面的正当性，合法地对人民法院最终的定罪量刑产生影响。所以，追根究底，刑事诉讼程序中的认罪认罚从宽制度是对监察程序中的认罪认罚从宽制度的延续，是“承上启下”的关系。

然而，认罪认罚从宽制度可否在不同程序之间进行如此的程序转化呢？正如前文所述，认罪认罚从宽制度的适用条件在监察程序和刑事诉讼程序中是不同的。在刑事诉讼程序中，犯罪嫌疑人、被告人适用认罪认罚从宽制度的前提条件是“认罪认罚”，即“自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实”。而在监察程序中，被调查人要适用认罪认罚从宽制度，除了进行“认罪认罚”以外，还应当具备四种情形之一。因此，在适用条件如此迥异的情况下，将具有监察性质的认罪认罚从宽制度转变为刑事诉讼性质，实际上仍存在一定的障碍。

3.权利保障机制不同引发的程序断裂问题

刑事诉讼程序中的认罪认罚从宽制度还存在监察程序中并不具备的权利保障机制，这更加剧了程序断裂的情况，并容易引发相关问题：一是权利告知机制。无论是在侦查环节，还是在审查起诉环节，抑或是在审判环节，办案机关在对犯罪嫌疑人、被告人适用认罪认罚从宽制度的过程中，应当对其进行必要的权利告知。权利告知的内容包括犯罪嫌疑人、被告人可能享有的诉讼权利、认罪认罚的法律规定以及可能带来的程序上和实体上的后果[9]。二是律师帮助。犯罪嫌疑人、被告人在认罪认罚从宽程序中可以得到来自委托辩护律师、法律援助辩护律师和值班律师的帮助。当犯罪嫌疑人选择认罪认罚时，人民检察院应当听取辩护人或者值班律师的意见，并记录在案。犯罪嫌疑人还应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚的具结书，保障其认罪认罚的自愿性。三是签署具结书。这是刑事诉讼认罪认罚从宽制度中的必备一环。犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。在认罪认罚案件的审判程序中，审判长应当审查认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性。

以上三大权利保障措施的核心目的在于保障犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚行为的自愿性、真实性和合法性。但是，《监察法》中显然并未就上述内容作出规定。首先，监察机关在对被调查人进行认罪认罚之前，并不需要对其进行必要的权利告知。因此，无法保障被调查人能否清晰了解自身所享有的权利、认罪认罚的相关规定和可能后果，更无法确保被调查人是在理性思考的情况下作出认罪认罚的决定。其次，《监察法》中回避了律师帮助的规定，律师能否介入监察程序，如何在监察阶段为被调查人提供法律服务，一直是各界热议的焦点[10]。律师的缺位导致被调查人无从获知认罪认罚的相关权利、后果与规定，无法从程序角度向监察机关提出合理的意见，以保障自己的合法权益。监察机关在适用认罪认罚从宽制度时，是否存在一些非法行为，也缺乏必要的监督主体。再次，《监察法》中的认罪认罚从宽制度也未设置签署具结书环节。这更使得被调查人认罪认罚的自愿性无法得到认可，被调查人认罪认罚的具体内容也缺乏有效依据。上述一切加深了监察程序中认罪认罚从宽制度与刑事诉讼程序中认罪认罚从宽制度之间的隔阂，使得不同程序之间出现难以弥合的沟渠。

三、认罪认罚从宽制度在两法中重新整合的路径

职务犯罪案件认罪认罚从宽制度存在上述问题的根本原因在于其横跨了刑事诉讼和监察两种程序，而二者在指导思想、任务目的、程序机理、适用对象等诸多方面均存在着巨大差异。职务犯罪案件中对相关人员适用认罪认罚从宽制度，既是国家监察体制“惩前毖后、治病救人”预防理念的体现，又要满足刑事司法“宽严相济”政策的要求。然而，在实践中，认罪认罚从宽往往成为某些监察机关“以罚代刑”的工具，即对已经涉嫌犯罪的公职人员，只要其实施了认罪认罚的行为或者具有其他可以从宽的量刑情节，不论其情节轻重、危害大小，就对其“直接以问责、政务处分代之”，而不依法移送人民检察院进行审查起诉[11]。国家监察体制是法治反腐的具体化，不能违反罪刑法定、罪责刑相适应等基本法制原则。否则，一旦认罪认罚从宽的权力被滥用，国家监察体制对腐败公职人员的威慑力将被极大减弱，监察机关内部将滋生新型腐败现象，《监察法》法治反腐的立法初衷也将遭到违背。

完善职务犯罪案件认罪认罚从宽制度，应当以国家监察体制和刑事诉讼程序的根本机理为出发点，既要顾及党内监督与法律监督的相互关系，又要符合刑事司法的基本逻辑，统一适用前提，弥合程序裂缝，使之成为监察机关和司法机关合力共治、事先预防和事后矫治共同作用的有效模式。具体而言：

(一)明确《监察法》中“认罪认罚”的内涵

正如前文所述，《监察法》第31条并未就何为“认罪认罚”作出解释。而“认罪认罚”是监察程序中适用认罪认罚从宽制度的重要前提之一。对此，为了实现监察程序和刑事诉讼程序的有效衔接，应尽量统一二者对“认罪认罚”的理解。借鉴《刑事诉讼法》的规定，“认罪”可以被解释为“自愿如实供述自己的罪行，承认涉嫌的犯罪事实”。同时，被调查人在主观上应当认可自身行为已经触犯了《刑法》规定，属于犯罪行为。与此相配套，监察机关应当对进入监察程序的案件适用更严格的分流机制，由案件管理部门进行初步过滤，由审查调查部门进行再次审查，由案件审理部门进行最终把握。通过层层的筛选，准确认定被调查人的行为性质，以便准确及时地对涉嫌职务犯罪的被调查人适用认罪认罚从宽制度。

“认罚”可以被解释为“愿意接受处罚”。并且，此处的“处罚”应当作广义理解，即不仅包括来自监察机关的处置，还包括后续刑事司法机关的处理，不仅包括实体上的惩罚，还包括程序上的要求。需要注意的是，由于被调查人仍处于监察程序中，无法对未来可能遭受的刑事司法处置作出准确预测，监察机关也难以提供关于刑事诉讼程序与刑事责任后果的精确建议，因而此时被调查人对于后续刑事司法处置仅需作概括性认可即可，不应对其有更高要求。

(二)构建监察材料的诉讼证据审查机制

监察机关依照《监察法》规定收集的各种证据材料，可以在刑事诉讼程序中作为证据使用。但是，监察材料能否作为定案的依据，还应当考察这些材料的取证过程是否符合《刑事诉讼法》关于侦查取证的要求。具体到认罪认罚领域，为了保障监察机关的认罪认罚从宽材料能正当地影响司法机关的定罪量刑，应当在刑事诉讼程序中构建监察材料的诉讼证据审查机制。当案件移送人民检察院审查起诉之后，监察机关应当将认罪认罚从宽的相关证据材料一并随案移送人民检察院。人民检察院应当在审查起诉过程中对上述材料进行初次审查。人民检察院决定对案件提起公诉，应当将上述材料随案移送人民法院。人民法院应当在审判过程中对上述材料进行再次审查。

人民检察院和人民法院审查认罪认罚相关证据材料的根本目的在于，确认犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪认罚具有一定的案件事实基础。这包含两方面的要求，一是监察证据的取证程序应符合立法的规定。随着监察程序取证规范化的不断完善，监察机关收集、获取证据的程序要求应当不断接近刑事诉讼的要求。只有当监察证据的取证过程不存在程序性瑕疵、甚至违法情况时，该证据材料才能在刑事诉讼程序中取得证据能力，作为定罪量刑的依据。二是综合现有的监察证据，应当能够达到事实清楚、证据确实充分的刑事诉讼证明标准。根据《指导意见》的规定，办理认罪认罚案件，应当“坚持法定证明标准，侦查终结、提起公诉、作出有罪裁判应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分，防止因犯罪嫌疑人、被告人认罪而降低证据要求和证明标准”。该要求也应当适用于监察程序中，这是确保被调查人认罪认罚自愿性和真实性的可靠手段，也是防止人民检察院、人民法院对犯罪嫌疑人、被告人错误作出程序或实体处置，甚至酿成冤假错案的有效途径。

(三)加强监察程序被调查人权利保障机制

《监察法》中不乏保障被调查人合法权益的内容，例如讯问时全程录音录像制度、保障被留置人员的饮食、休息和安全等，但是具体到认罪认罚从宽制度中，类似的权利保障规定却非常不足。借鉴《刑事诉讼法》，我国有必要从如下方面完善监察程序中被调查人的权利保障：

第一，在对被调查人进行正式调查之前，监察机关应当对其进行权利告知，确保其清楚了解自身在调查过程中所享有的各项权利、认罪认罚的相关规定以及进行认罪认罚可能导致的实体效果和程序效果。同时，在确认被调查人涉嫌职务犯罪之后，应当再次对其进行认罪认罚从宽制度的权利告知，促使其主动选择适用该制度。这不仅有利于被调查人悔罪认罪，实现监察制度“惩前毖后、治病救人”的目的，而且有利于提高案件办理效率以及认罪认罚的适用率，实现办案资源的优化配置。

第二，应当保障被调查人在认罪认罚的过程中享有适度的律师帮助权。律师可以接受被调查人的咨询，向其解释相关的法律规定，并为其提供程序选择建议。监察机关在决定对被调查人适用认罪认罚从宽制度并提出量刑建议时，应当听取律师意见并记录在案。同时，在被调查人签署认罪认罚具结书或者其他重要法律文件时，律师有权在场并提供法律帮助。不过，出于监察程序的特殊属性，律师介入监察程序应当保持在必要的限度之内，应严格遵守相关执业伦理，不得帮助被调查人隐匿、毁灭、伪造证据或者串供，不得威胁、引诱证人作伪证以及进行其他可能干扰监察机关正常办案工作的行为。

第三，被调查人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在律师在场的情况下签署认罪认罚具结书。目前在监察实践中，被调查人认罪认罚的，监察机关将出具认罪认罚建议书、上级监察机关的批复以及到案经过。上述文书都属于监察机关的单方面监察行为，难以体现被调查人的真实意愿并保障其认罪认罚的自愿性。对此，应借鉴刑事司法中的类似文书，被调查人在作出认罪认罚决定时，应签署具结书，并详细写明被调查人认罪认罚的权利知悉、如实供述内容、自愿性声明等内容。该具结书应当与其他证据和材料一起，随案移送至人民检察院和人民法院。

(四)规范监察刑诉认罪认罚从宽程序的衔接机制

职务犯罪案件的特殊之处在于其需要经历两个性质截然不同的程序，对其适用认罪认罚从宽便涉及两个程序之间的衔接问题。我国实践中存在的两种衔接模式无法弥合不同程序之间的差异性，甚至导致了程序的断裂性。对此，我国有必要通过协调监察机关、检察机关和人民法院三者之间的关系，进一步明确监察刑诉认罪认罚从宽的程序衔接机制。构建这一机制，重点在于解决如下疑问，即当适用认罪认罚从宽制度的监察案件移送审查起诉时，人民检察院应否对犯罪嫌疑人重新适用认罪认罚从宽程序，包括进行权利告知、听取律师意见、提出量刑建议、签署具结书等。

从现实角度看，人民检察院无需重复进行所有的认罪认罚从宽程序。虽然两种程序中的认罪认罚从宽制度存在某些差异，但其实质目的都在于促使相关人员及时悔罪认罪，并保障认罪认罚的相关人员能够得到从宽处理的可能性。如果《刑事诉讼法》和《监察法》关于“认罪认罚”的内涵已经趋于一致，监察材料的诉讼证据审查机制已经建立，被调查人相关权利保障已经明确，那么人民检察院重复进行所有的认罪认罚从宽程序，便是对司法资源的浪费。取而代之，人民检察院应当发挥其法律监督功能，对此类案件进行必要的形式审查，确认犯罪嫌疑人认罪认罚是否出于自愿性、相关证据材料是否完备以及有关权利保障是否落实，并在此基础上对监察机关提供的材料予以认可。另外，监察机关提出的认罪认罚从宽建议往往并不包含具体的量刑要求。对此，人民检察院应当在审查之后，在现有证据材料的基础上，按照对普通认罪认罚案件的要求，提出指控的罪名和相应的量刑建议。根据《指导意见》的要求，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出建议，一般应当提出确定刑量刑建议，特殊情况下也可以提出幅度刑量刑建议。人民检察院在提出量刑建议之前，应当充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见，同时也可以适当征询监察机关对于量刑的看法。