欠发达县域社会治理多元主体良性关系构建

孙 健 朱章芳

(西北师范大学 马克思主义学院，兰州 730070)

提要： 自党的十八届三中全会以来，在我国的理论学术研究与社会实务领域，“社会管理”日渐被“社会治理”所取代，实现国家治理现代化难以缺失社会治理现代化。推进社会治理现代化意味着在社会公共事务治理中，政府不再是社会治理的单一主体，而是与民众、社会、市场协商共治的多元治理主体之一。鉴于县域社会治理的重要性、复杂性和特殊性，基于我国推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景，结合党的十九大做出的“打造共建共治共享的社会治理格局”的重大战略选择，重点分析欠发达县域为达成社会治理目标，构建政府与民众、政府与社会组织以及政府与市场主体间良性关系的路向选择，以助推欠发达县域社会治理改革创新与社会经济可持续性发展。

“治理”一词最初来源于拉丁语和古希腊语，英文之原初意义为“引导”“控制”“操纵”[1]。马克思主义经典作家尽管没有使用“社会治理”这一表达，但却谈及了关于社会治理的诸多内容，也提出了较为成熟的理论观点。在马克思主义理论视域中，社会治理是“以国家、市民社会和人民为治理主体，在遵循人民主权、社会公仆、议行合一、廉价政府等原则的基础上，通过社会政策的制定、社会治理的监督、利益关系的调整、公共服务的提供，来满足人民的教育、劳动就业、社会保障等需要，从而维护社会的公平正义，实现社会的自我管理和人的自由而全面发展”[2]。

20世纪80年代末，人们在探讨非洲问题时提出治理危机后，被赋予了全新内涵的“治理”一词重新出现于人们的视野之中，并提出了“少管理，多治理”的观点，且对“治理”进行了较为规范性的描述。此后源于世界范围内的学术研究和公共管理实践活动的需要，治理这一概念被广泛运用于政治学、公共管理等不同学科。“人类历史发展过程的几种社会治理模式，即农业社会的统治型的社会治理模式、工业社会的管理型的社会治理模式、后工业化过程中的服务型的社会治理模式。而公共管理就是后工业化过程中出现的一种服务型的社会治理模式，它是人类社会治理发展的必然结果，是对传统的行政管理及公共行政的继承与超越。”[3]

自党的十八大以来，党中央高度重视社会治理创新问题，尤其是党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为“完善和发展中国特色社会主义制度全面深化改革的总目标”的重大决策之后，在我国的理论学术研究与社会实务领域，“社会管理”日渐被“社会治理”所取代。在推进国家治理体系与治理能力现代化进程中，政府亦不再是社会治理的单一主体，而是与民众、社会组织、市场主体协商共治社会公共事务的多元治理主体之一。“现阶段我国政府改革已经从机构改革进入了管理体制改革方面，而且是在党政未严格分离的时候进行的方向性改革，目标是构建中国特色社会主义服务型政府，强调多元主体合作治理的新型社会治理模式，是对过去单项社会管理的一种超越和创新。”[4]党的十九大进一步提出：“打造共建共治共享的社会治理格局。加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。”[5]49这一重大论断，既是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容之一，也为我国加快推进社会治理体制与治理能力现代化指明了方向。

我国是一个多民族的社会主义国家，县域治理本身具有一定的复杂性和特殊性：自上而下，需要贯彻落实党中央和上级党委及政府意志；自下而上，必须面对不同县域群众的多样化诉求，负责县域社会稳定与发展，这与国家的统治基础密切关联。

一、县域政府与基层民众

政府与民众的关系历来是一个国家内部一对不容忽视、不可回避的政治关系，在社会公共事务治理中具有举足轻重的影响力。基于宏观视角而言，县域(不包括县域)以上政府与民众的关系更多侧重于关注政权维护、建设以及组织机构架构及其职责职权配置等问题，而县域政府与基层民众之间则存在着一种微观层面较为复杂和微妙的关系。目前我国政府在社会公共事务治理过程中暴露出来的诸多矛盾与危机，往往都集中于微观层面。县域政府是最便于了解民意、熟悉民情以及认知国情、区情的公共部门，在我国地方社会发展以及公共事务治理过程中居于至关重要的地位。据国家统计局统计，截至2016年，我国县级区划数2851个。县域政府作为各级政府部门中的最前线，其工作核心职责与主要内容，是直接面向广大人民群众，实现国家的政治统治和开展公共事务治理。因此，县域政府与民众关系的融洽与否，直接涉及县域政府的公共事务治理能力以及社会稳定与和谐发展程度。只有结合县域实际情况，明晰县域政府与基层民众之间的关系，厘清现存的不稳定因素，才能构建二者之间的良性关系，推进社会治理现代化。

(一)大力发展县域经济，显著提升基层民众的获得感

当下，中国特色社会主义建设正进入新时代，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。根据主体功能区域定位，将我国划分为四种不同的功能区域，其中：优化和重点开发区主导发展经济功能，以经济发展势头良好的东部地区为代表；限制和禁止开发区主导生态保护功能，大部分位于中西部经济落后地区，西北欠发达地区的诸多县域正处于限制和禁止开发区划范围内，地域广阔，生态类型丰富多样。由于受自然环境、地理条件等因素限制，生产力和经济发展水平、民众思想观念均落后于中东部地区，尤其是受直接或者间接经济利益调整分配因素的影响，使得西北欠发达地区县域政府与基层民众的矛盾时有发生，甚至有时会成为诱致影响县域社会稳定的焦点问题。

因此，唯有大力发展欠发达县域经济，完善和发展公共财政转移支付制度，科学运用公共财政补偿机制，加大政府对教育、卫生、文化、就业等民生领域投入力度，日渐缩小收入差距，使得广大基层民众的利益得到优先保障，才能及时预防、化解易发且多发的县域社会矛盾与冲突。但由于中央政府财力有限，若仅靠中央对地方的纵向公共财政转移支付，便很难使得具有不同发展水平的区域之间实现公共服务的均等化，这意味着构建不同区域间的横向公共财政援助机制显得同样重要，优化和重点开发区通过援助机制向限制和禁止开发区提供一定的公共财政援助，不仅有利于加快不同区域间的协调发展和提升欠发达县域民众的获得感，也有利于提高国家整体经济发展水平。

(二)加强干部队伍建设，提升县域社会治理能力水平

伴随着我国公共服务均等化的不断推进，尤其是国家重点扶持深度贫困地区政策的不断出台与贯彻实施，欠发达县域社会治理能力也得到了显著提升。但在干部队伍建设和县域人口素质领域，一方面，欠发达县域政府干部的专业水平、综合素质、社会治理能力与水平还有较大的提升空间。在社会治理和公共问题解决过程中，一些干部由于缺乏必要的依法治理意识、治理专业技能和科学治理方法，造成办事效率低、解决问题效果不佳，与基层民众的期望和要求差距较远，加之欠发达县域政府干部待遇偏低、缺乏有效的激励机制，导致很多高素质人才不愿去这些地区就业与服务。另一方面，欠发达地区基层民众的文化程度和综合素质与同时期发达地区民众相比仍有一定差距，而且，在西北欠发达地区的一些少数民族聚居区域，由于受民族主义思潮在国际上传播的多路径影响，使得部分基层民众容易被国内外分裂势力所利用，甚至会制造群体性突发事件。因此，与发达地区相比，欠发达县域社会治理任务更加艰巨，需要采取特殊的治理手段和方式维护这些地区的政治稳定和社会和谐。

需要特别强调的是，欠发达县域干部能力素质与县域社会治理能力存在着直接的密切关系，对于欠发达县域而言，树立全新的用人理念，构建完善的用人机制，加强干部队伍建设，切实转变县域干部思想观念落后，解决干部创新带动能力不强的问题，应当成为欠发达县域政府治理能力建设的重要内容。

(三)加快信息化建设速度，大力推行“互联网+政务服务”

在“互联网+”、大数据深度影响人们的生活、工作、学习的时代背景下，政府信息化建设进程也在不断推陈出新，利用现代网络信息技术，全方位地向基层民众提供超越时间、空间限制的管理和服务，有利于提高县域政府的工作效率、决策质量、调控能力和回应民众诉求速度，也有利于进一步改进与创新县域政府的组织结构、业务流程和工作方式。当下流行的“网络反腐”“网络众筹”“网络投票”“网络民意测评”也充分体现了县域政府的信息化水平在不断提高，与基层民众的联系也愈加紧密。如一些地方成功实践的“城市网格化管理”“社区网格化管理”以及“环境质量网格化管理”等，这些都是政务信息化建设具有代表性的典型案例。其中，“城市网格化管理是运用数字化、信息化手段，以街道、社区、网格为区域范围，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过城市网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市管理新模式”[6]。

然而，一个较普遍的事实是欠发达县域政府政务信息化建设较为落后，主要凸显在：一方面，县域政府官方媒介，如门户网站、微信公众平台建设尚处于起步阶段，更新频率低、内容空洞，导致县域政府信息公开和透明度不高，对于社会和公众的疑问不能及时给予回应，一味逃避导致县域政府公信力下降，致使不实言论有时在民间广为流传，造成一系列负面社会影响；另一方面，电子化办公程度不高，使得办事流程传统落后且烦琐。

李克强总理在2016年3月5日两会上所作的《政府工作报告》中指出：“大力推行‘互联网+政务服务’，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。简除烦苛，禁察非法，使人民群众有更平等的机会和更大的创造空间。”为此，首先，县域政府工作人员急需普及互联网知识，以互联网为工具，能够熟练并巧妙地运用贴吧、微信、微博等网络信息平台充分了解民众诉求、及时掌握县域社会动态。其次，高度重视县域政府门户网站建设，积极构建具有鲜明区域特色的县域政府门户网站，提高更新信息和数据频率、公开政务流程、及时回复和反馈民众疑问投诉，主动引导社会舆论，维护网络公共秩序。最后，采取多元组合措施，积极引进网络技术专门人才，加强“政府网上办公大厅”建设，提高县域政府在线办事能力，用心、用情、用力为基层民众生活、工作提供便利。与此同时，还需要做好网络安全巡视和检查工作，利用网警进行全方位巡逻，避免出现网络安全隐患，维护县域社会稳定与发展。

(四)通过互联网技术完善民众参与县域社会治理渠道，明确县域政府与民众各自的角色定位

“如果人民只有投票权利而没有广泛参与权利，这样的民主是形式主义的；人民当家作主，必须具体地体现在人民在日常政治生活中有持续参与的权利。”[7]实际上，县域政府在制定公共政策、提供公共物品和公共服务过程中，公民参与程度是衡量其治理能力的重要指标之一。而县域政府治理过程的公开透明程度，在一定意义上又影响着县域政府治理的效率和公众参与度。假设县域政府能够充分了解基层民众的愿望、想法和需求，那么，民众则会乐意了解和接受其治理理念、政策和制度，从而有利于培育民众参与县域社会治理的热情，调动民众参与县域社会治理的积极性、主动性。而“互联网零身份、低门槛、去中心和开放性的特征为公民政治参与创造了新的空间，推动着中国传统政治文化的彻底转型”[8]。

从实践上看，在欠发达县域社会治理中，一个较普遍存在的现象是公民参与程度并不理想。“这既有公众内在原因：如个人价值取向不同、责任意识有别等；也有外在原因：如公众参与的保障或配套制度不健全、渠道与方式不丰富等。”[9]这意味着要提高欠发达县域社会治理水平，特别需要注重提升公众参与度，但由于这些地区县域政府的信息化水平仍处于发展初期，政务透明度有待提升，信息公布渠道较为单一，导致民众参与社会治理的动力不足、效果不佳，基层民众只能扮演社会治理盲目支持者和旁观者的角色。“一个角色就是一种规则化的行为模式，它是通过人们自己的和他人的期望和行动而建立起来的。”[10]

为此，欠发达县域政府及民众各自应该认清并积极扮演好自己的角色——政府扮演组织者和服务者，民众则为参与者、评判者，要求民众树立当家做主的主人翁意识，这也是一个具有公民精神的普通民众应该具备的意识与需要担当的责任。最为重要的是，欠发达县域政府在投身社会治理过程中，需要摈弃长期以来存在的“官治民愚”“民可使由之，不可使知之”等认知偏见约束，真正赋予基层民众参与社会治理的权利，使其在国家规定的权利与义务范围之内实现自我参与和治理。

二、县域政府与社会组织

当下，我国社会治理正呈现出主体多元化发展的变化态势，治理主体不仅包括政府部门，也包括社会组织。社会组织在社会治理过程中扮演的角色，经历了一系列变迁过程。在我国，社会组织参与社会治理在党的文献中首次出现于十八届三中全会文件中，“创新社会治理体制，激发社会组织活力，在社会治理过程中要坚持系统治理、加强党委领导、发挥政府主导作用、鼓励和支持社会各方面参与、实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[11]49。强调社会组织参与社会治理的进一步规范化、法治化则是在党的十八届四中全会之后，“加强社会组织立法，明确提出积极发挥社会组织在立法协商、普法和守法，推进法治社会建设等方面的作用”[12]。随着当今时代经济全球化、政治多元化、文化多样化、社会信息化的快速发展，社会分工专业化进一步深化，社会结构更加复杂多变，而社会系统的复杂网络结构特征也说明，“社会治理需要向以社会组织和公众为主体、社会自主管理为核心的自组织、协同治理模式转型”[13]。因而，需要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”[5]10。

社会组织是为了达到特定组织目标，按照其宗旨、制度、秩序建立起来的非政府组织。由于社会组织具有资本积累广、动员力度大、协调能力强等显著优势与功能，因而，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”[11]52。毋庸置疑，社会组织在欠发达县域社会治理中同样能够发挥独特的优势作用。社会组织与政府部门彼此协作，直接接触基层民众，有利于解决好县域经济社会发展中遇到的实际难题，不断创新社会治理方式和手段，提升县域社会治理能力和水平。

例如，在我国西北欠发达地区社会发展程度和水平相比中东部地区较为缓慢，社会组织数量也远远落后于中东部发达地区。根据国家统计局分省年度数据，截至2016年，社会组织数量分布如下：“西藏自治区627个，青海省3658个，宁夏回族自治区5751个，新疆维吾尔自治区9641个，广东省59455个，江苏省84094个，湖南省30361个，山东省45963个。”首先，由于受西北欠发达地区区情所限，政府出于维护社会稳定，实现长治久安之战略考量，客观地存在着“大政府，小社会”的现象，较少从社会组织处购买公共服务；其次，很多基层民众对社会组织缺乏正确认识，甚至将社会组织等同于政府部门，很多社会组织实施的公益行为，被误解为政府公共管理行为的现象屡见不鲜，基层民众习惯于“有事找政府”；最后，由于对社会组织的认同度不高，加之基层民众深受传统观念影响，自身生活并不富裕，缺乏志愿精神和公民意识，社会组织很难获得社会筹款。

然而，欠发达地区社会发展需要社会组织，它不仅是社会治理的重要主体之一，也是县域政府实现其社会治理职能的支持者和配合者，更是县域政府与公民进行沟通的重要载体与桥梁。“通过组织化的行为，社会组织将一些具有共同价值取向或利益需求的群体聚合在一起，将公民分散的个体凝合成团体的力量，使得各种零星的、微弱的吁求转变成统一的、具有一定影响的社会诉求，将参与者对政府的要求、意愿、建议和批评等诉求进一步凝练和提升，为普通民众搭建了一条有效影响公共权力的途径。”[14]

为此，基于社会组织在社会治理中的特殊功能，欠发达县域政府需要创新治理理念，让社会组织在县域社会治理进程中承担与发挥相应的责任与功能，运用社会组织的力量去解决社会治理中出现的诸多问题。

第一，加大财政资金支持，适当购买公共服务，内容可以包括：幼儿教育、街道卫生、文化宣传、社区服务、法律援助等；第二，做好社会组织公共服务绩效评估，加强有效监督与管理；第三，招揽专业社会组织管理人才，结合欠发达县域实际情况，组织专门的社会组织运行培训，使得社会组织在运行过程中，更加专业化、科学化、全面化、创新化和人性化；第四，在不违反国家法律和不威胁社会稳定的前提下，合理利用及扩展国内外基金会等社会组织资金来源及渠道；第五，加强社会组织宣传力度，将其运作过程进一步规范化、公开化、透明化，使得基层民众能够认识到社会组织参与县域治理的重要价值和意义。

三、县域政府与创新创业市场

当前，我国经济发展正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。随着人民群众文化素质的逐步提升，传统的“铁饭碗”已经不能满足日益增长的物质和精神需求。李克强总理早在2014年9月的夏季达沃斯论坛上提出：“要在960万平方公里土地上掀起‘大众创业’‘草根创业’的新浪潮，形成‘万众创新’‘人人创新’的新势态。”

从党的十六届五中全会提出要“坚持实施积极的就业政策，千方百计增加就业岗位”，到党的十六届六中全会强调要“积极支持自主创业、自谋职业”；从党的十七大提出要“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业，把鼓励创业、支持创业摆到就业工作更加突出的位置”，到党的十八大强调“引导劳动者转变就业观念，鼓励多渠道多形式就业，促进创业带动就业”，“就业”“创业”“市场”随之成了现阶段直接影响政府治理、社会民生的几个关键词，党的十九大报告进一步强调“激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业”。

在“大众创业、万众创新”的当今时代，促进创新创业市场发展，关键在于转变政府职能，建设服务型政府，营造良好发展环境。“从简政放权、放管结合、优化服务，到大众创业、万众创新，再到‘互联网+’，这是一脉相承的。这些政策措施落到实处，将会培育中国经济新动能，打造中国未来增长新引擎。”[15]在欠发达县域经济水平普遍较落后的现实境况下，政府通过促进创新创业市场建设，积极引导、扶持、培育各类性质的企业卓越成长，对于提高县域民众物质、文化生活水平，动员、组织创新创业市场主体参与县域社会治理便显得尤为重要。

(一)培育创新创业市场，助力县域经济发展

创新创业市场蓬勃发展，不仅可以大量吸纳欠发达县域剩余劳动力充分就业，为县域人力资源合理利用，减少人才流失产生积极影响，而且对于减少贫富差距，促进县域经济发展，维护社会稳定和构建和谐社会意义重大。

我国欠发达地区一般有着悠久的历史文化和优秀的文化传统，创新创业市场可以充分挖掘和有效利用本地区优势资源，以优秀传统文化为依托，以“互联网+”为背景，充分发挥互联网的优势，将互联网与传统产业深度融合，大力发展现代化生态农业、智慧文化业以及智能旅游业等具有欠发达地区特色的现代化地方产业，从而使区域特色在得到彰显的同时产生良好的经济效益。例如，甘肃省甘南草原作为我国主要草原之一，自然条件和资源适宜发展畜牧业，畜牧业长期以来是当地的主要经济支柱，但传统的放牧方式已经难以适应现代经济发展的需要，地方政府应该审时度势，以当地特色高原牦牛、藏羊、蕨麻猪为对象，倡导农牧民或创新创业市场主体进行科学化、规模化养殖，同时做好牧区疫情灾害的预防工作，培养大批专业人才进村指导农牧民做好检疫工作；做好气象检测工作，及时为农牧民提供天气动态变化信息；引导特色农产品销售工作，建立和完善电子商务体系，加大宣传力度，利用网络信息技术，做到线上线下同时销售，有效增加农牧民群众的经济收入。

(二)构建科学合理的县域经济产业体系，为创新创业市场主体提供良好营商环境

按国家主体功能区划分，我国欠发达地区大多处于限制或禁止开发区域内，受自然条件、国家政策、社会文化环境等诸多因素的限制，这些地区县域的创新创业市场主体——现代化中小型企业具有竞争力弱、规模小、融资不畅等特点。摩立特集团(Monitor Group)通过对来自欧洲、亚洲、美洲等22个国家的创业者进行调查后发现，以下四种政策对创业成功具有重要的推动意义：“一是提升创新创业意识，包括树立正确的创新创业价值观和态度；二是在不同的教育阶段提升创业技能，这是对创业成功非常重要但却往往被忽视的决定性因素；三是提供系统的融资政策，而不仅仅是使创业者获得风险投资；四是减免税收和提供创业激励，出台鼓励研发成果商业化的政策。”[16]

因此，欠发达县域政府应该高度关注县域经济发展，着重抓好规划先行、平台载体、产业支撑、要素集中、创新驱动等关键环节，全面提升县域城镇化、信息化、产业现代化和绿色化发展水平，构建科学合理的县域经济产业体系。将关乎县域经济和区域发展的好项目作为发展重点，大力支持网络电商，为市场不断增添动力活力，将特色主导产业培育、创新创业市场建设作为关键支撑，让县域民众从经济发展中全面受益。

同时，在保障公平竞争和绿色、协调可持续发展的前提下，欠发达县域政府需要加强与中小企业的沟通与协调，加大帮扶力度。一方面，针对中小企业创业过程中遇到的场地、信息、资金、人才等方面的困难，县域政府应当通过人才引进、技术支持、融资建设和市场引导等政策，为创新创业市场提供良好环境。近几年来，甘肃省政府为鼓励创新创业市场，出台了很多惠民政策，例如：支持甘肃银行、村镇银行等地方性商业银行的发展，增加中小企业贷款比重和信用额度，提供多元化的融资渠道和方式；联系法律部门和审计部门，提供专业的法律及会计服务等。另一方面，为扩大创新创业人才队伍，县域政府应积极做好舆论宣传工作。通过电视、广播、报纸、微信等官方媒介，广泛宣传创业政策，推广创业经验，避免欠发达县域基层民众对“创新创业”道听途说，产生抗拒心理现象的发生。可以着眼于带领群众脱贫致富的需要出发，将真正想创业、敢创业、能创业的优秀人才聚集起来，重点关注拥有创业愿景、文化科技知识，高中以上文化程度，了解市场经济、敢想敢干的大中专毕业生、复转军人、致富能手，鼓励他们积极投身创业。创新创业市场的蓬勃发展必然会为欠发达县域经济注入活力，县域政府应当通过合理的政策引导和优质服务，为其营造良好环境，减少创业阻碍，降低创业风险，实现创业目标。

(三)拓展帮扶合作领域，增强自我发展能力

欠发达县域政府要积极拓展与中央单位定点帮扶、县市对口援助、省直机关企事业单位帮扶合作领域，建立经常性的互通联动工作机制，深度融合产业，紧密利益联结，推动对口帮扶从政府主导向政府搭桥、市场主导转变，由单纯给钱给物向互惠互利、合作共赢转变，充分释放社会帮扶的多元效应，增强自我发展能力。例如：欠发达县域中小企业需要加强与域外卓越企业之间的沟通与合作，通过组织参观、深入调研，学习域外卓越企业文化、先进技术等提升自身发展能力，同时，积极邀请创新创业成功人士进行培训指导，有针对性地开展职业教育和劳务技能培训，实施一户一技能培训计划，引导贫困群众走向市场，在市场竞争中强化自我“造血”能力，促进欠发达县域中小企业卓越成长，推动创新创业市场健康、可持续发展。

总之，基于我国推进国家治理体系与治理能力现代化的时代背景，创新欠发达县域社会治理理念，提升欠发达县域社会治理质量，最大限度地实现欠发达县域社会治理目标，需要密切联系欠发达县域实际情况，坚守因地制宜，依靠多元治理主体，即政府、基层民众、社会组织以及市场主体之间的相互协作与合作共治。“探讨乡村振兴的战略内涵与意义，以及国家战略在基层的具体实践和产生的整体社会效应。”[17]进一步说，就是“基于服务目标的社会治理不是机构精简、权力关系调整和政府职能转换，而是服务价值为导向，是人类在社会治理问题上向伦理生活的回归，是包含着对整体信念、人道关怀、公正合理等制度道德追求的基础上全民参与，体现全民意志的集体行为”[18]。