委托代理理论对政府绩效审计的影响

白金鑫 孙 悦

(西京学院 陕西 西安 710123)

一、委托代理理论基本概念

委托代理理论的概念提出于20世纪60年代末、70年代，起初是由部分研究企业内部信息的经济学家所提出来的，最开始是为解决经营中存在的信息不均衡问题。是对契约理论的进一步衍生与探讨。其重点研究的是在双方存在信息不对称以及委托代理方利益存在冲突的现状下，试图设计各种激励计划。最初的委托代理理论是以独立的委托人、代理人以及事务为研究范式的多边代理问题，在此之后，通过进一步对委托人、代理人以及事务数量的发展以及研究，才逐渐形成多代理人理论、多任务代理理论以及共同代理理论。委托代理理论的关键问题来自于企业日常的经营以及管理过程之中，在各国学者多年的研究中，逐步形成了比较丰富的研究积累。

伴随着委托代理理论的逐步发展，其研究对象从企业经营模式研究扩展到公共管理的领域。Coleman认为，如果在业务中，存在单方面个体不具备完成某项工作必要知识、能力的情况，而去委托另一个体协助其完成该任务，那么在理论上其两者之间就存在着委托代理关系。美国著名学者大卫·古斯顿指出：“政府以及科学之间的关系可以解释为一种特殊的代理模式，便是委托代理模式”。他认为，政府管控者为实现特定的目标，会将各种资源以不同的方式委托给专家，专家利用其自身技能合理利用被分配资源实现政府最初制定的目标。DietmarBraun基于委托代理理论，将政府科研资金的发展进程分为盲选、激励、合约以及共享四个过程。我国的相关学者，从20世纪80年代末90年代初起开始对委托代理相关理论进行研究，包括科研资源管理中的知识专利、项目资源分配等问题。探讨该理论与企业委托代理模式的差异，并以此分析目前我国科研资源管理中存在的不足。现有案例研究以微观层面为主，研究委托人以及代理人之间存在关系，探寻信息不对称在科研资源管理中具体问题的解决方法，尚未形成完整、有效的理论体系。

二、委托代理理论下政府绩效审计工作应用机制研究

委托代理理论研究在新公共管理学说中的具有很强的权威性，近年来，委托代理理论在新公共管理学以及我国企业行政管理中的理论实践以及数据研究成果较为可观，本文的核心研究问题是委托代理理论在地方政府绩效审计中存在的问题及对策探究。王千和王坦运用委托代理理论分析了委托代理风险，提出了防范政府绩效审计委托代理风险的制度安排措施，包括培育政府绩效审计代理市场、完善政府绩效审计信息披露机制和建立政府绩效审计公众参与机制。吴建南等人运用博弈模型分析了绩效信息使用者(如组织部门)与信息提供者(如评价对象)之间的博弈策略及其规避对策，包括加大对提供不诚信信息的处罚力度、降低政府绩效信息使用者的检查成本、改革现行绩效评价体系等。张万宽和焦焱运用多任务委托代理模型进行分析，发现绩效指标的优化设计与地方政府承担不同任务的结果的可观察程度、互补性或冲突性密切相关，并提出相应的政策建议。彭国甫等人将委托代理理论应用于地方各级政府的公用事业管理事务之中，并从委托代理理论出发完善了招投标管理机制，进一步保障了政府、社会的保障体系，从委托代理风险管理控制方面提出了改革地方各级政府公用事业管理模式、政府资源整合创新机制的基本路径。盛明科、刘烨从委托代理关系分析了政府绩效信息失真的原因，并从产权管理模式、信息资源管理、信息主体间利益关系、激励以及监管等方面提出了政府绩效信息失真的对策。

三、政府绩效审计下多元利益主体博弈现状分析

(一)“理性经济人效应”对政府绩效审计的不良影响

政府绩效审计主体是由多个主体组成的治理结构。政府绩效审计中不同主体的利益偏好是不同的、不平衡的，审计主体习惯性地站在满足自身利益的立场上衡量政府绩效水平。不同政府绩效审计主体的利益预期不同，伴随的认知缺陷会影响政府绩效审计最终结论的科学性。政府绩效审计主体之间的利益差异是政府部门“理性经济人”作用的客观结果。在地方政府绩效评估过程中，形成了一个漫长而复杂的委托代理链。在这个委托代理链中存在着许多由不同机构和集团组成的审计主体集群。从应有追求和价值追求的角度来看，政府组织及其公务员应尽最大努力提供公共服务，实现公共利益最大化。但在现实社会中，政府组织及其公务员也具有“理性经济人”的特征，也有一定的自我意识和追求自身利益的倾向。“虽然各级政府组织理论上只是“非个人”部门，但实际上它们在政府中形成了非常重要的独立个体，在各级都有自己的利益、价值观和权力基础。

(二)部分政府存在自身利益趋向性，缺乏长远眼光

地方政府的政绩评价多元利益主体化是地方政府的业绩评价的过程中，部分地方政府在关注自己的利益倾向于维持个人的利益，重视眼前、单位全体的利益，轻视长期利益的情况下，会出现不同地区的利益分化，对于少数政府来说，有关部门还一定程度的存在权力的脱节，在政府决定和执行过程中实现自身利益的过程被看作为热衷于对权力的追求。从政府官员个人来看，个体都是倾向于实现自己的利益，政府公务员和其他组织的人一样，多数情况下，首先为了追求自身眼前利益，个人、集团的利益，全部都是集团共同关心的问题，尽管这一共同集体的部分成员，对其他个体劳动成本不感兴趣，但每个人都希望集团中的其他个体支付所有成本，但它本身却积极享受集团带来的利益。

四、委托代理角度政府绩效审计工作优化机制分析

(一)针对信息不对称问题，客观分化审计资源

在理论界，通常采用生态行政理论、民主行政理论、新公共管理理论等理论来研究地方政府绩效审计。本文将委托代理理论作为分析工具，解释地方的政府绩效审计工作中存在的问题，此外以政府工作层次特殊性为基础来分析绩效考评存在的问题及原因。然后利用委托代理理论对地方政府绩效考评机制进行优化和提高[4]。

信息不对称以及利益冲突是委托代理理论的核心，同时如何在最优条件下集体对各级代理人的激励工作也是重要内容。信息不对称问题在政府绩效审计工作中是普遍存在的，在实际审计工作过程中，政府绩效审计的本质是外部审计，对被审计目标的基本情况以及各种体制是不了解的，但是又为了保证审计结果的公允性，避免过度询问被审计单位出现造假等问题[6]。政府为实现特定目标，就可以将部分审计资源委托给专业人事，利用其自身特有资源去实现政府目标，进一步提高各级地方政府绩效审计风险考评管理机制，通过完善各级地方政府绩效考评信息处理机制、社会公开机制以及政府资源共享机制来解决集体间的信息不对称问题；从另一方面来看，委托代理方存在的矛盾在政府绩效审计工作中的不良影响是可以忽略的，由于我国特殊的社会体制，政府具有很强的权威性以及强制性[7]。

(二)完善委托代理契约，优化激励约束机制

一要努力提高各级地方政府绩效审计体系创新机制。对考评指标体系进行动态调整以及测试，进一步优化考评体系，使其更具完备性、科学性；二是对各级地方政府绩效审计激励机制进行创新优化。通过创新各级地方政府绩效审计工作激励机制、专家监督机制以及法律责任追究机制来优化并引导各级地方政府绩效审计机制沿着正确的道路进行[8];三要努力提高地方政府绩效审计结果的运用机制，对于政府绩效审计的实际运用效果要利用地方政府绩效审计结果执行和反馈等机制。利用这些机制的创新从而使得绩效审计结果成为引导被审计单位以及经济平稳运行的有效途径，从“经济理性”转向“制度理性”，实现工具理性和价值理性的有机统一，推动委托代理理论在政府绩效审计工作中进一步贯彻落实[9]。

五、研究展望

政府绩效审计是完善各级地方政府执行新发展理念的有效措施，也是评价地方政府管理质量与治理成果好坏的有力工具，这些是促进地方政府发展理念转变、发展方式转型、发展模式转向的动力。但是通常因为考评指标的不完善、绩效信息的不对称以及监督检查负荷，下级政府为了政绩而竞争的冲动，容易产生委托代理问题。本文侧重于理论分析，但还有待完善之处：

(1)对地方政府绩效审计博弈过程的论证有待提高，地方政府绩效审计的委托方和代理方之间的博弈过程、双方的目标函数差异等需要进一步推演来论证。用更直白的方式论证文章的论点。这是本篇文章应当进一步提高之处。

(2)案例研究和实证研究应当进一步提高，本篇文章对绩效审计工作中存在问题的研究侧重在理论研究，限于案例素材的可得性和可描述性，本文关于绩效考评的典型案例分析不够到位。为了提高文章的说服力和针对性，此后预期要用问卷调查和深度访谈的方法收集更加详细的资料来进一步完善和充实。这是今后需要进一步强化和提高的部分。