立法学视角下的行政处罚简易程序法律解释论——以某道路交通违法处罚程序争议判决为例

刘家海

（南宁市良庆区应急管理局，广西 南宁 530219）

一、据以提出分析探讨问题的案例

2019年4月11日，交警部门对刘某作出《公安交通管理简易程序处罚决定书》（450100119296193 0号），以其2018年11月17日在限速60KM/H的广昆高速430KM+700M处驾车超速10%以上不足20%为由给予罚款200元记3分的处罚。刘某在对该处罚的诉讼中特别提出了交警部门适用简易程序处罚违反法定程序的问题。刘某认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》（全文简称《行政处罚法》）第三条、第三十三条、第三十六条的规定和第八届全国人民代表大会第四次会议上《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明》，以及《中华人民共和国道路交通安全法》（全文简称《道路交通安全法》）第一百零七条和《最高人民法院关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》（〔2009〕行他字第9号）（以下简称《答复》）第三条的表述，行政处罚的简易程序是指并且仅指当场作出处罚决定的程序，当场是指并且仅指在违法行为发生的时间和违法行为发生的地点，而被告交警部门被诉的行政处罚决定并非当场作出，不属于适用简易程序的法定情形，而违反了法定程序。

然而，被告交警部门在应诉答辩中对此未作正面回应，一审判决采取了回避的态度①详见南宁铁路运输法院（2019）桂7102行初217号《行政判决书》。；二审南宁铁路运输中级法院（2019）桂71行终206号行政判决书（以下称《206号判决》）则对此作了论述并判决确认被诉行政处罚行为程序合法②《刘家海、南宁市公安局交通警察支队公安行政管理：道路交通管理（道路）二审行政判决书》，http://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html?docId=5f056922270541cb8803ab2e0034cff3，访问日期：2020年7月8日。。

《206号判决》认为：《道路交通安全法》第一百零七条及《答复》没有规定按照简易程序作出决定的时间、地点等时空边界，且其各行文是“可以当场作出行政处罚决定”，根据文义，简易程序是可以当场作出处罚决定，也可以事后作出处罚决定的。此外，所有按照简易程序所作处罚决定都必须当场作出，也不符合客观实际。例如，超速行驶、闯红灯、不按道路交通标志和标线行驶等违法行为的处罚，一方面，对违法行为发生证据的采集与固定，不可能完全由路面执勤交警即时完成，而依据交通技术监控设备采集与固定证据，从数据的采集、记录到数据的传送、固定，客观上证据的形成与违法行为的发生存在时间差；另一方面，如若对前述违法行为的处罚决定都必须当场作出，将耗费大量的警力资源，与我国国情不符。综上，刘某将简易程序狭隘地理解为只有“当时”和“当地”作出处罚决定一种情形，是片面的，不符合立法本义。

笔者认为，《206号判决》将行政处罚的简易程序解释成是可以当场作出处罚决定，也可以事后作出处罚决定的，这是超越了《行政处罚法》《道路交通安全法》和《最高人民法院关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》确定的行政处罚简易程序的立法本义，在《行政处罚法》规定的仅限于当场处罚的简易程序之外，创设了新的非当场处罚的简易程序。这是目前通过中国裁判文书网检索发现的第一例也是唯一一例在生效判决中明确提出论述后否认《行政处罚法》规定的简易程序与当场处罚程序为同一含义的，因而对其研究具有重要价值。

二、行政处罚程序制度体系与体系解释

从《行政处罚法》的立法文本中看，其对行政处罚程序制度只设置了两种，一种是“由执法人员当场作出处罚决定”的简易程序，一种是一般程序。换言之，该法没有设置第三种程序制度。因为在立法技术上，任何人都不可能一句话将所有的复杂事情或问题完整地说清楚。所以，《行政处罚法》在第五章对处罚程序制度体系进行表述时，做了分节、分条的编排处理。其中，第三十条（处罚的前提即查明事实）、第三十一条（处罚决定前的告知）、第三十二条（陈述和申辩权）是共性的基本要求，置于分节内容之前。第一节标题为“简易程序”，标题之下的第三十三条（适用范围和条件）、第三十四条（具体要求）、第三十五条（救济权）是简易程序的要件性内容的规定。第二节为一般程序（第三十六条至第四十一条）。第三节听证程序实际上是对一般程序中几种特殊情况做出的特殊程序规定，主要是强化申辩和质证。这在性质上仍然是归类属于加插在一般程序中调查核实案件事实和证据的环节和范畴。听证结束后，仍然要回到一般程序的规定中去作出处罚决定、制作处罚文书和送达。因此，这种“章、节、条、款”的编排处理虽然表面看是规定了三种处罚程序制度的体系设置，实际上还是只创设了两种程序制度的体系设置，即行政处罚的制度供给就是限于“由执法人员当场作出处罚决定”的简易程序制度和非当场作出处罚决定的一般程序制度这两种。正因为行政处罚的简易程序是《行政处罚法》创制的一个概念，是一个法律专业术语，不仅其概念名称具有特定性，相应地其内涵外延也具有法律创设时所赋予的特定性。所以，《行政处罚法》所创制的简易程序就是第三十三条、第三十四条、第三十五条所规定的当场处罚的程序。也就是说，《行政处罚法》创制的简易程序概念与具体条文（即第三十三条至第三十五条）所表述的当场处罚程序的规定具有同义性，即两者为同一含义。故此，即使仅仅对“简易程序”作文义解释，也不应该得出违背同一性或同义性的解释。这是文义解释自身的规律或规则体系所决定的。这个规律或规则体系就是：如果立法者使用法律专业术语或其他的专业术语表达，那么原则上以该专业术语的特别含义为准；对于通用语言，原则上按照通常语言的用法解释[1]。

从简易程序与一般程序构成的制度体系来看，《行政处罚法》第三十三条规定“违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定”。第三十六条规定“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；……。”这两个法条之间的关系，体现的是授权行政执法机关在第三十三条规定的条件下可以当场决定处罚，除此以外，就“必须”按照一般程序的要求调查取证和实施处罚。这是《行政处罚法》规定的制度供给的法定性和限定性。因为第三十三条与第三十六条之间分隔得比较远，如果没有一定的立法学意识，或者没有通读《行政处罚法》，从整体上研究把握该法的处罚程序制度体系结构是不容易理解，或者是会很容易忽视这一点的。在《行政处罚法》对简易程序（即当场处罚程序）赋予特别的专业术语含义，并受第三十三条及其与第三十六条关系的特定约束下，《道路交通安全法》第一百零七条关于“对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定”的规定，第一百一十四条关于“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”的规定，丝毫没有表现、体现出改变或突破“简易程序即当场处罚程序”法定含义的意图或者痕迹。所以，如笔者发现的个别法院判决未作论述说理即径直称“非现场处理与当场处罚并不矛盾”，或者称“没有规定不属于当场处罚情形的不能适用简易程序”，甚至竟称“《行政处罚法》第三十三条对当场处罚作出的规定，并非对简易程序的规定”，便强行将《行政处罚法》创设的仅适用当场处罚的简易程序扩大适用于非当场处罚的情形，以此种方式支持行政被告胜诉，此做法起码从行政处罚的立法学角度看是很“不专业”的。

对《最高人民法院关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复》的理解，也不能脱离《行政处罚法》第三十三条与第三十六条构成的处罚程序体系，不能无视该《答复》第二条与第三条构成的内容体系及无视第三条的存在及其正确内涵。《答复》第二条“可以适用《道路交通安全法》第一百零七条规定的简易程序作出行政处罚决定”的内容，针对的是该法规定对公民罚款二百元以下可以当场作出处罚决定与《行政处罚法》规定五十元以下罚款可以当场处罚不一致的问题。第三条的答复内容才是针对本案提出的处罚时间、地点均远离违法行为发生的时间和地点是否违反法定的简易程序的问题。该《答复》实际上是基于适用简易程序作出处罚决定与当场作出行政处罚决定为同一含义的情况下，对下级法院请示的正面回应[2]。如果简易程序与当场处罚程序不是同一含义，并且如《206号判决》所解释认为的那样，简易程序已包含了当场作出处罚决定和事后作出处罚决定两种程序的话，那么该《答复》第三条就没有理由和必要作出“本案的行政处罚行为作出时间是在违法行为发生后将近一年，地点并不在违法行为发生地，故不属于当场处罚”的答复内容了。因为如果当场处罚和事后处罚都同样适用简易程序，那么区分当场处罚与非当场处罚便没有意义，第三条再作这样的答复就是多余的了。可见，最高人民法院的《答复》也是排斥将事后非当场处罚作为简易程序的适用范围的[3]。《206号判决》却只谈《答复》第二条而不谈第三条，有顾左右而言他及断章取义之嫌。

三、立法保留之下的目的解释

学术研究所总结归纳的目的解释方法过于庞杂，而且各种法律解释方法都或多或少包含了目的解释，各种目的解释方法的运作方式灵活开放。一般认为，当不同的解释方法得出多种结论或不能得出妥当结论时，最终由目的解释决定取舍。这样，解释者对其裁量的自行把握会使规则意义上的法治受到威胁。因此，我国学者对目的解释方法褒贬不一,许多学者都持谨慎态度，也提出了多种限制目的解释的方法[4]。与普通法、自然法传统以及我国一些特殊领域的民间法或习惯法的传统不同，《行政处罚法》是典型的由专门立法机关针对特定需要而创制的制定法，其立法目的上的针对性一开始就是特别明确的。故此，对行政处罚法律规范适用的任何目的解释及其他解释，都不应当偏离或背离《行政处罚法》的立法目的。

《行政处罚法》第一条直接规定的立法目的就是“为了规范行政处罚的设定和实施”，由此达至“保障和监督行政机关有效实施行政管理”及“保护公民、法人或者其他组织的合法权益。”规范行政处罚的实施就必然包括严格规范处罚程序的问题。因此，《行政处罚法》除了在第三十三条、第三十六条中对简易程序进行严格规范之外，还在总则第三条特别规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”《行政处罚法》将处罚的程序法定原则严格限定于“依照本法”，明确排除其他法律法规和规章作出与本法不一致的规定，这种做法在我国立法史上是极为罕见的。可见《行政处罚法》对解决行政处罚程序乱的立法目的之特别明确和特别坚定。这种在立法中明确排除但书的做法，实际上也是立法保留（法律保留）制度的一种特别重要的形式。

根据《行政处罚法》第三条规定，即使是全国人大也不可以在其他立法中就行政处罚的程序作出不一致的规定。如确需修改，正确的做法应当是按照宪法、立法法规定的立法职权和立法程序对《行政处罚法》进行修改。这不但是国家立法上的形式正义和程序正义，还关系到国家的立法信用，关系到国家的法律品质[5]。

在《行政处罚法》第三条立法保留的特别规定约束之下，无论是《道路交通安全法》及其配套法规《道路交通安全法实施条例》（以下简称《实施条例》），还是公安部交通安全管理的行政规章，均不能创设与《行政处罚法》创设的简易程序和一般程序不一致的行政处罚程序制度。《行政处罚法》第三条对目的解释的制约效力不仅及于立法时的目的解释，也及于立法后的目的解释，不仅及于解释时的含义，也及于解释后的含义。除非可以充分地无可争议地证明非当场处罚已包含在《行政处罚法》立法时创制的简易程序之中，否则企图通过事后的其他立法或法律解释方法将其加塞进去，都是有违《行政处罚法》立法本义的。

《206号判决》提出，如果所有按照简易程序所作处罚决定都必须当场作出，与所谓国情的客观实际不符合的问题，应当是有以此证明为达到《行政处罚法》“保障行政机关有效实施行政管理”的立法目的，将非当场处罚程序纳入简易程序之意。但是，该判决没有区分和论证这是立法时起至其作此法律解释时止就已具有的含义，还是其作法律解释后才赋予其所应具有的含义。这种区分决定着该解释是属于法律订立时的立法理由还是立法之后及立法之外的判决理由。前者是属于法官对既有法律规范本身所作的理解和阐释，后者则属于法官在法律规定之外对法律规范所作的创造和添附。这种区分有极其重要的理论识别意义和实务识别意义。

如果此解释的内容是作为立法的理由，在《行政处罚法》立法时已提出并被采纳接受，则法院认定非当场处罚的程序也属于简易程序的法定内容，就无可争议。如果此解释的内容在《行政处罚法》立法时并未提出，或虽提出却未被采纳接受，但到了后来《道路交通安全法》及其《实施条例》的立法时明确提出，并被接受采纳，则其非当场处罚的简易程序起码在形式上也具有法定程序的立法效力。至于该程序与《行政处罚法》原创设的仅适用当场处罚的简易程序之间形成法律规范的冲突如何处理和解决，又是另一回事了[6]。

实际上，《行政处罚法》制定时（1996年）还没有电子警察技术运用于行政处罚方面的考虑[7]。《道路交通安全法》立法（2003年制定、2004年实施）之时，虽然特别考虑到了电子警察技术已广泛运用的情况，但也仅仅是作了“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚”的规定，并没有因此而为电子警察技术运用而另外设置一种非当场处罚的简易程序，或因此将非当场处罚纳入《行政处罚法》原先所规定的简易程序之中。在《道路交通安全法》配套的《实施条例》中，与此相关的第一百零八条规定“交通警察按照简易程序当场作出行政处罚的，应当告知当事人道路交通安全违法行为的事实、处罚的理由和依据，并将行政处罚决定书当场交付被处罚人。”这属于立法文本的结构性条款，仅仅是剪取其他已有法条的多处内容糅成一条，并没有创设性的内容。第一百零九条第二款创设的“公安机关交通管理部门对非本辖区机动车的道路交通安全违法行为没有当场处罚的，可以由机动车登记地的公安机关交通管理部门处罚”，是异地处罚的便民措施，也完全没有改变《行政处罚法》规定的行政处罚程序制度的任何意思表露。

由此可见，《道路交通安全法》及其《实施条例》的立法还是遵守了《行政处罚法》第三条规定的立法保留的特别规定的。事实上，在电子监控技术广泛运用于交通安全管理处罚的发展期、扩张期，乱罚、滥罚的问题还是比较严重的，以至于公安部交通管理局屡屡发文强调对其设置和使用进行规范①如《关于加强公安交通管理执法工作的通知》（公交管〔2006〕49号），《关于进一步加强公路交通管理工作的意见》（公交管〔2009〕134号），《关于规范查处机动车违反限速规定交通违法行为的指导意见》（公交管〔2013〕455号）等。。这说明《行政处罚法》立法目的所针对的主要矛盾当前在交通管理领域的表现仍然是要解决乱罚、滥罚的问题，即对执法乱象进行有效规范的问题。所以，不存在需要通过《道路交通安全法》及其《实施条例》特别照顾交警执法部门所谓的“国情”“实际”的问题。因此，在《行政处罚法》《道路交通安全法》及其《实施条例》等已有的立法范围内，非当场处罚并不包含在行政处罚的简易程序之中。从立法理由的角度看，《206号判决》作那样的目的解释是不成立的。

四、立法之外的判决理由

既然法官以所谓国情实际需要作为立法理由来推导简易程序已包含非当场处罚含义的做法不成立，那么这一部分目的解释的裁判内容就只能是作为立法之外的法官裁判理由而存在。也就是说，法官是在《行政处罚法》创制的简易程序仅包含当场处罚的条件下，或者说是在《行政处罚法》尚未将非当场处罚纳入简易程序的条件下，意图通过自我认定的国情实际需要来论证、支撑将非当场处罚纳入简易程序之中。这实际上就是法律解释学上的填补法律空白或纠正法律错误。“法官纠正法律失误是一件很严重的事。”[8]我们没有理由和依据说《行政处罚法》和《道理交通安全法》未将非当场处罚纳入简易程序是法律错误。以现有的立法体制和法律体系来看，法律是否有误及其是否适当也不由法院和法官来判断和处理。所以，这里只能将此问题放在填补法律空白的范畴上来讨论。

法律空白，也称法律漏洞。法律（制定法）漏洞的存在是法官造法的正当性的前提或基础，这作为共识性的认知，大致上是不成问题的。特别是在民事领域，法律漏洞被广泛承认，有一个司法上的重要原因即“禁止拒绝裁判”原则的存在，为法官进行法律漏洞填补提供了一定的制度保障[9]。但是，笔者认为法官造法应当受到严格的限制。理由是，除了法官群体的素质参差不齐之外，笔者也认同这样一种观点：从根本上讲，司法机关并不是专为“立法”之目的而设立的机关，其主要职能是根据某一已存在的法律解决争议，法官造法职能必须被认为是其基本职能所附带的一种职能，因而司法性造法的这一术语应当谨慎使用，或许应当完全避免使用[10]。在刑事领域，基于罪刑法定原则的确立和类推适用的废除，应当明确禁止法官造法。在行政领域，我国《行政诉讼法》规定了法院审理行政案件是以法律和法规为依据，这似乎可以认为，行政审判较之民事审判，是“封杀”了行政法官的造法之路的。

不过，尽管从现行的法律体制来看，我国并未承认法官有造法的权力，但基于“中国传统法律文化的多值逻辑”和“卡迪审判”色彩，我国传统的审判官也有一定的造法功能[11]。因而，当代法官的造法探索未必就完全没有正当性。当前试行推行的案例指导制度在某种意义上似乎也在引导民事法官和行政法官做类似的探索。《206号判决》将是否符合国情实际作为在法律规定之外的判决理由，如果是出于其清醒意识之举，那无疑是值得赞赏的。

在当今立法、行政、司法已形成较为成熟的体制性分工的条件下，在立法性司法解释权也已制度性地由最高人民法院享有的情况下，行政法官通过案件审理来构建裁判规范的空间和机会已极其有限。只可能是在具体运用法律的法律解释的边缘，在释法和造法边界的模糊邻接地带，将原适用于某一当场处罚案件事实的规定，转而适用于另一高度接近和高度相似的非当场处罚案件的事实上。这种方式形成的法律的成长性，就如同在自己的地里种树，长起来以后自然地伸出一点点到隔壁去了。这仅仅是在常规性法律解释延伸至造法的衔接地带形成的极其有限的试探。如果是法官肆无忌惮地跑到别人家的地里去“种树”，那就超越一般意义上的审判权界限，侵犯到原本属于立法或立法性司法解释的意志形成与意志表达的空间，那肯定就要犯规了。

虽然笔者并不完全反对《206号判决》做这样的造法性释法探索，但必须强调其至少尚需考虑以下两方面的挑战，否则也就是“葫芦僧判断葫芦案”而已。首先是解决好造法性释法的正当性基础问题。即是否在全国性（至少是在广西全区范围内）的交通安全处罚的执法上已从总体上得到了严格的规范和根本的改善，并且运用监控技术手段非现场执法的情况也得到了严格的规范和根本的改善，使得制定《行政处罚法》和《道路交通安全法》时强调严格规范执法程序的背景和条件的针对性问题已经不存在，并且这一良好规范的状况已经不可逆。如果有充分扎实的根据得到充分肯定的答案，那么通过释法判决“准予”比照当场处罚程序的简便方式来处理非当场处罚的案件才能具有基本的正当性。显然，本案判决并未提供此种正当性。其次，把握好造法性释法的价值取向问题。超速行驶、闯红灯、不按道路交通标志和标线行驶等违法行为，固然存在不可能完全由路面执勤交警即时完成而有赖采用交通技术监控设备采集与固定证据的情况，但以某些执法困难为由去篡改或推翻并非“立法者疏未虑及之处”的规定，是没有合法性和正当性的。实际上，“立法者疏未虑及之处”可能是在顾及采用简易程序的规定处理电子警察执法后的便民性方面。随着汽车的广泛普及和电子警察技术的广泛应用，非现场执法特别是包括异地执法的案件海量增加。采用原有的一般程序处罚给众多的驾驶人带来极大的不便。在确保执法规范的前提下，从便民的立场而不是从迁就行政被告所谓执法困难的立场出发，对某些非当场处罚“准予”比照适用简易程序而当场处罚的规定，倒是值得去探索的。

余 论

我国制定法所规定的法律解释只包括了立法解释和具体应用解释（即司法解释）两种。两种正式解释均为具有创制法律规范性质的立法性解释。通常法律方法论研究所称的法律解释，实际上是法官或其他人员在研究适用法律处理或裁断个案时的一种专业思维活动（方法或技巧），主要属于对法律规范及其立法解释和立法性司法解释的解释与再解释（相当于理解或讲解）。法官在审理案件时所进行的此类解释与再解释，可称之为法官解释，其目的主要是根据法律和事实，在法律方法和价值原则指导下，针对个案构建裁判规范[12]。

法官对《206号判决》涉及行政处罚简易程序立法本义的文义解释、体系解释及目的解释等，即应为此类解释与再解释的范畴。但是，假如是在法律法规原有规定之外再以执法困难的客观实际及国情为由作造法性解释，就不仅是针对本案个案构建裁判规范，而且是在为本案之外的审判创设新的法律适用规范了。这在性质上就已触及到立法性解释的范畴了。然而，本案法官对此是不清晰、不明确的，甚至可能是无意识的，反映出其立法学视角的缺失，进而导致其在法律解释方法论上的欠缺。故此，其判决难以经得起更专业的质疑和推敲。

笔者提出以立法学视角来审视法律解释和行政审判，有利于行政法官清晰地了解和理解行政法律规范尤其是有专业性的规范是怎样制定出来的，有利于其以立法者的角色思维考虑在运用各种法律解释方法的时候如何确定及保持制定法及其立法性解释中相关法律规范的本义，有利于其在做扩大解释甚至造法性解释时意识到比民事法律解释有更复杂的规则和更严格的限制，避免以法官自己的想法代替法律的意志，从而更审慎地审理和判决每一个行政案件，履行好行政法官的职责，实现好法律的目的。