检察公益诉讼庭前会议制度的规范构建

唐守东

（天津市人民检察院第一分院，天津 300101）

检察公益诉讼是将检察职能与公益诉讼有机结合的一项新的诉讼制度。检察机关提起公益诉讼具有重要意义。一方面充分体现了公益司法保护的层次性和专门性，有利于合理配置公共资源，优化公共利益的司法保护机制。另一方面充分体现了检察机关的法律监督职能优势[1]，有利于促进法律的统一正确实施。在现行体制下，检察机关由于具有相对的独立性、较强的取证能力、专业化的队伍建设等优势，尤其是作为法律监督机关的属性和职能定位，所以比其他适格主体更具有公共利益司法保护的天然优势，可以在公共利益司法保护方面发挥更大的价值和作用，成为公益保护的“最后防线”[2]。由此可见，检察机关提起公益诉讼的制度优势和实践优势突出，如果在立法的指引下规范开展，将会焕发出巨大的生机和活力，为公共利益保驾护航。

2015年以来，检察公益诉讼制度开始蓬勃发展，经过前期试点①2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议授权最高人民检察院在13个省、自治区、直辖市的部分市级与基层检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。，《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）的修改和推广实践，检察公益诉讼规范建设已完成了基础架构，但仍有很多诉讼与诉前相关机制需要规范建构。对于检察公益诉讼而言，这些机制的“不明确”“不规范”以及“空泛化”将造成具体规范上的索引漏洞。中共十九届四中全会决定指明了当前公益诉讼的发展方向和着力点，即在实践层面要拓展范围，在制度建设层面要完善相关诉讼制度②参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。。检察机关作为法律监督机关，应为维护客观法律秩序而提起诉讼，但制度规范的粗疏与缺漏限制了检察公益诉讼制度的功能发挥。比如，检察公益诉讼庭前会议制度，该项制度对于检察公益诉讼实践，尤其是庭审程序实践具有重要的作用和意义。鉴于庭前会议制度的目的在于实现庭审集中审理，提升庭审效率和庭审质量，实现庭审实质化，而考虑到检察公益诉讼的复杂性和专门性，因此有必要在检察公益诉讼制度中确立该项制度并制定相应的制度规范。本文立足于检察公益诉讼的实践探索与现实考察，通过研究检察公益诉讼庭前会议制度构建的正当性基础、检察公益诉讼庭前会议的案件适用范围及相应程序适用规范，以期对检察公益诉讼制度的完善有所裨益。

一、检察公益诉讼庭前会议制度构建的正当性基础

（一）构建检察公益诉讼庭前会议制度的重要性

检察公益诉讼的本质是对公益的司法保护，司法注重的是公开公正和程序参与，因而通过检察公益诉讼形成的社会治理网络从程序角度看应该是以审判程序为中心的[3]。以审判为中心要求庭审实质化，而公益诉讼的庭前会议制度能够通过程序性事项的处理、专业性问题初步解决、证据开示与争点归纳，提升庭审效率和庭审质量，促进公益诉讼审判的庭审实质化。正可谓，庭前会议是庭前准备程序的核心和关键。检察公益诉讼庭前会议制度概莫能外，其对于促进庭审程序的流畅、优质、高效，实现诉讼公正意义重大[4]。

毋庸置疑，实践中很多公益诉讼案件在诉前程序基本上就能得以解决，不会延伸到庭审程序，但能够延伸到庭审程序的公益诉讼案件必定为案情疑难复杂、存在较大争议或者社会关注度高的案件，恰恰需要庭前会议制度作为重要程序构成要素来发挥其应有作用。例如，2019年1月至10月，全国检察机关共立案公益诉讼案件10 1285件，办理诉前程序案件8 3913件，提起诉讼3 381件[5]。虽然提起诉讼程序的案件仅占所有公益诉讼案件的3.3%，但这些案件在诉前程序未予彻底解决也说明了案件的疑难性、复杂性，因此更需要通过召开庭前会议的方式初步解决一些程序性事项和专门性问题，通过证据开示和争点归纳，提高庭审效率，促进庭审的规范化和实质化。另一方面，庭前会议制度也具有相应的调解功能，公益诉讼的提起源于现实中存在影响社会稳定的因素，而调解是最有利于社会稳定的纠纷解决方式[6]。通过庭前会议促进公益诉讼案件尤其是民事公益诉讼案件的调解，能够节约司法资源，尽快落实诉讼请求，尽快恢复被侵害的社会公共利益，充分体现了恢复性司法的理念。

（二）构建检察公益诉讼庭前会议制度的必要性与可行性

从涉法领域来看，公益诉讼案件不同于单纯的民事、刑事诉讼案件，其往往涉及刑事、行政、民事等众多法域。由于这些法域相互之间并无普适性，加之公益诉讼缺乏规范层面的指引，涉及公益的案件常常是径行在各自法域提起诉讼。除此之外，还会出现行政处罚、刑事处罚与民事诉讼相互交织适用的情形。因为缺乏缜密的制度安排和程序设计，公益诉讼在各法域的交织略显混乱，例如，行政公益诉讼需要适用行政诉讼程序，民事公益诉讼需要适用民事诉讼程序，刑事附带民事公益诉讼却要适用刑事诉讼程序。因此，制定一部公益诉讼程序规范实有必要，而考虑到庭前会议制度之于庭审程序的重要功能，需要在程序规范中明确公益诉讼庭前会议制度，以发挥该项制度的最大价值，促进检察公益诉讼制度的规范化发展。

与当前公益诉讼如火如荼开展不相称的是，关于公益诉讼程序的制度供给和学术研究相对不足。虽然2018年3月，最高人民法院、最高人民检察院联合通过了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“两高”《检察公益诉讼解释》），明确了检察机关提起公益诉讼的诉讼身份和权利义务，完善了检察公益诉讼的诉前程序，细化了检察公益诉讼案件的受理、审判和执行程序，但并未对公益诉讼庭前会议制度作出任何规定。另一方面，在学术研究上，当前关于检察公益诉讼的研究集中在检察公益诉讼的性质、范围、角色定位及诉前程序上，而对诉讼程序尤其是庭审程序的研究付之阙如。最高人民法院于2016年发布的《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第六条与第十四条分别规定了检察机关以公益诉讼人身份提起民事公益诉讼与行政公益诉讼，诉讼权利义务参照民事诉讼法与行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。但是，上述规定仅是原则性的参照规定，并不能为检察公益诉讼的庭审实践提供借鉴，毋宁说公益诉讼的庭前会议制度了。因此，检察公益诉讼诉讼程序的疏漏和庭前会议程序规程付诸阙如导致了庭前会议制度在公益诉讼中供给不足，难以发挥其价值功能。笔者认为，检察公益诉讼庭前会议制度构建的必要性主要体现在以下几个方面。

首先，《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第一百八十七条第二款规定了刑事诉讼中的庭前会议制度①《刑事诉讼法》第一百八十七条第二款规定：“在开庭以前，审判人员可以召集公诉人、当事人和辩护人、诉讼代理人，对回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题，了解情况，听取意见。”，2018年开始施行的《人民法院办理刑事案件庭前会议规程（试行）》（以下简称《刑事案件庭前会议规程》）详细规定了刑事案件庭前会议的功能、适用范围、基本规程、主要内容以及与庭审的衔接方式等。我国《民事诉讼法》第一百三十三条②《民事诉讼法》第一百三十三条规定：“人民法院对受理的案件，分别情形，予以处理：（一）当事人没有争议，符合督促程序规定条件的，可以转入督促程序；（二）开庭前可以调解的，采取调解方式及时解决纠纷；（三）根据案件情况，确定适用简易程序或者普通程序；（四）需要开庭审理的，通过要求当事人交换证据等方式，明确争议焦点。”以及2015年开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百二十五条③《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百二十五条规定：“根据案件具体情况，庭前会议可以包括下列内容：（一）明确原告的诉讼请求和被告的答辩意见；（二）审查处理当事人增加、变更诉讼请求的申请和提出的反诉，以及第三人提出的与本案有关的诉讼请求；（三）根据当事人的申请决定调查收集证据，委托鉴定，要求当事人提供证据，进行勘验，进行证据保全；（四）组织交换证据；（五）归纳争议焦点；（六）进行调解。”规定了民事案件庭审的庭前会议制度。我国《行政诉讼法》及相关司法解释对行政诉讼案件法庭审理是否可以召开庭前会议并没有作出相关规定，虽然《行政诉讼法》可以使用《民事诉讼法》的程序规定，但其中并不包含庭前会议程序。另外，虽然刑事诉讼程序及民事诉讼程序都确立了庭前会议制度，但两种诉讼程序的庭前会议制度并不能顺延到公益诉讼案件，毕竟公益诉讼案件不同于单独的刑事诉讼案件或者民事诉讼案件，正如有的观点认为，民事公益诉讼从制度基础、机理等方面完全不同于传统的普通民事诉讼[7]。因此，为使公益诉讼程序规范运行，有必要明确公益诉讼庭前会议制度。

其次，检察公益诉讼制度的专业性和特殊性决定了其应当构建庭前会议制度。其专业性表现在公益诉讼会涉及到专门问题的解决，比如环境公益诉讼专门性问题涉及相关环境科学的技术知识，需要在庭审前针对诉讼专门性事实进行初步认定。食品药品安全公益诉讼会涉及到食品药品的成分、含量以及鉴定问题。这些问题放在庭审程序中予以解决会影响庭审的流畅性，而且也利于提高诉讼效率。另外，公益诉讼的特殊性表现在以下几个方面：涉法领域的广泛性，法律后果的复合性，诉讼程序的特殊性。其中，关于涉法领域的广泛性，笔者在上文中已提到，此处不再赘述。关于法律后果的复合型主要表现在公益诉讼的责任承担方式上，大的方面包括民事、刑事、行政等不同法律责任，小的方面以环境民事公益诉讼为例，包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等多种责任承担方式。公益诉讼程序的特殊性表现在既包括前置程序又包括诉讼程序，既包括督促起诉、支持起诉又包括提起诉讼。有鉴于此，为使公益诉讼法庭审理不因程序性问题而频繁中断和耗费过多时间，节约诉讼成本，突出庭审程序重点，保证庭审有序进行，检察公益诉讼的庭前会议制度的构建势在必行。

最后，从保障公益诉讼当事人公正审判权的角度考虑，也应当构建检察公益诉讼庭前会议制度。在检察公益诉讼中，虽然检察机关是公益诉讼起诉人，但鉴于其作为权力机关的本质属性，这种诉讼构造会使公益诉讼被告感觉到诉讼程序有违公正之嫌，使其存在消极畏难情绪。通过公益诉讼庭前会议的召开，尤其是证据开示、归纳争点等内容，能够打消被告疑虑，保障诉讼当事人尤其是公益诉讼案件被告的公正审判权。

综上，笔者认为，庭前会议的目的在于解决与审判有关的程序性事项，提升庭审效率和庭审质量，实现庭审实质化。鉴于检察公益诉讼在涉法领域、诉讼目的、诉讼范围、诉讼构造上的特殊性以及诉讼内容上的专门性，决定其不能单纯按照刑事诉讼法或者民事诉讼法中庭前会议的程序规定而针对公益诉讼案件召开庭前会议，而是应建立适合公益诉讼案件的特殊的庭前会议程序规程。

二、检察公益诉讼庭前会议实践的现实考察

公益诉讼作为一个新生事物，在先期试点期间，很多案件都召开了庭前会议，比较突出和集中的是检察机关提起的行政公益诉讼案件。关于行政公益诉讼案件，从实践情况来看，检察机关与行政机关在庭前会议中通常能在诚实互信、公平公正、充分沟通的基础上，陈述案件事实，解决程序性争议，对行政机关是否依法履职等核心问题交换意见，庭前会议的召开有利于过滤不当诉求，明确庭审焦点问题[8]。关于民事公益诉讼案件，很多案件通过召开庭前会议进行程序性事项处理、证据展示和焦点整理，保障了诉讼当事人的权利，提升了庭审审判的质量和效率。针对刑事附带民事公益诉讼，通过召开庭前会议，由法院主持对附带民事公益诉讼部分进行调解，构建先行调解制度，更具有制度特色[9]。当前有学者研究了环境公益诉讼庭前专家会议制度[10]，笔者认为环境公益诉讼庭前专家会议制度的重心在专家会议制度，局限于环境公益诉讼，并非属于公益诉讼庭前会议制度的范围，而且专家会议制度与庭前会议在适用情形、法律基础和解决问题方面都存在差异。因此，庭前专家会议制度并不能替代公益诉讼庭前会议制度。

从实践探索来看，虽然当前并无检察公益诉讼庭前会议的制度规范，但一些地区法检在办理公益诉讼案件中已开始探索检察公益诉讼的庭前会议制度。例如，江苏南京环境资源法庭审理的“特大非法捕捞长江鳗鱼苗公益诉讼案”①2018年上半年，丁某等34人违反水产资源保护法规，单独或结伙，在长江干流水域使用网目尺寸小于3毫米“绝户网”等禁用渔具，非法捕捞鳗鱼苗。2018年1至4月，王某等19人明知道鳗鱼苗是他人非法捕捞所得，仍通过隐蔽的方式，统一价格收购、统一对外出售鳗鱼苗。2019年7月15日，泰州市检察院以王某等59人实施非法捕捞、贩卖、收购长江鳗鱼苗行为，破坏长江生态资源，损害社会公共利益为由，向南京中院提起民事公益诉讼，请求各被告承担连带赔偿责任，索赔总额超过900万元。2019年10月24日下午，南京环境资源法庭在靖江市人民法院对该案进行一审宣判。王某等13人对其非法买卖11万余条鳗鱼苗所造成的生态资源损失承担连带赔偿责任850余万元；其他收购者、捕捞者对其参与非法买卖或捕捞的鳗鱼苗数量，承担相应赔偿责任或与直接收购者承担连带赔偿责任。就召开了庭前会议，在庭前会议中，各方当事人包括检察机关围绕案件所涉及的证据进行充分的举证和质证，并对案件所涉及的部分事项发表辩论意见。四川攀枝花市东区人民法院就区人民检察院起诉的一起失火行为造成的林木资源损失向东区法院提起附带民事公益诉讼案中召开了庭前会议，在庭前会议中进行了证据展示、焦点整理等事项。江西九江永修法院就九江市首例行政公益诉讼案件召开庭前会议，该案也是九江市检察机关提起的首例行政公益诉讼案件，在庭前会议中进行了案件证据质证、争议焦点总结等事项。天津市人民检察院第二分院起诉的天津某污水处理有限公司环境污染责任纠纷公益诉讼一案，通过召开庭前会议，明确了案件争议的焦点，充分保障了被告诉讼权利，法院就程序问题听取了双方的意见，并组织双方进行了证据交换，为下一步庭审工作做准备。福建莆田涵江区法院针对一起刑事附带民事公益诉讼案件召开庭前会议，在庭前会议中承办法官重点围绕案件证据展示及控辩双方争议焦点等问题，组织控辩双方交换意见，并达成附带民事公益诉讼部分的初步调解意见。

除了关于个案的报道以外，有的地区还制定了相应的检察公益诉讼工作规范，在规范中涉及到了公益诉讼庭前会议制度。例如，江苏连云港市中级人民法院和市检察院联合出台《关于加强协作共同推进公益诉讼工作的意见》，通过完善案件对接程序、建立庭前会议制度、加强执行工作等，共同推进公益诉讼②参见2018年度江苏全省法院环境资源审判工作白皮书，来源于江苏高院2019年5月24日微信公众号。。岳阳市人民检察院、岳阳市中级人民法院联合出台《关于办理检察公益诉讼案件的意见》，规定了公益诉讼案件根据案情需要，可以召开庭前会议，组织证据交换，归纳争议焦点，规范庭审程序。

由此可见，很多公益诉讼案件尤其是检察公益诉讼案件通过召开庭前会议解决程序性事项和专门问题、证据开示和争点整理，提升了庭审质量和效率。虽然检察公益诉讼庭前会议制度在实践探索中发挥了一定作用，但经实证考察发现，检察公益诉讼庭前会议的实践探索暴露出以下问题。第一，庭前会议适用案件类型不均衡。检察公益诉讼庭前会议的召开在案件类型上呈现出以刑附民公益诉讼案件为主的局面，鲜有行政公益诉讼案件及其他类型民事公益诉讼案件召开庭前会议，这也反映了公益诉讼庭前会议召开的不均衡现象。第二，庭前会议案件适用范围不统一，召开庭前会议的案件没有任何标准，有的是普通案件，有的仅是该地区的首例公益诉讼案件，有的是社会影响大的公益诉讼案件，对于哪些案件应当召开庭前会议并没有一个明确的标准。第三，庭前会议运行流程不规范。由于缺乏相应的公益诉讼庭前会议程序规程，一些公益诉讼案件的庭前会议中试图进行庭审程序应当进行的程序，这使得庭前会议功能“溢出”，有违庭前会议制度的初衷，还有可能会对庭审造成不良影响，反而阻碍了诉讼效率的提升。毕竟庭前会议的主要目的是为庭审做准备，确保集中审理的实现[11]。有鉴于此，构建检察公益诉讼庭前会议制度，必须明确检察公益诉讼庭前会议制度的案件适用范围，然后“两高”可以在《检察公益诉讼解释》的基础上制定相应的检察公益诉讼庭前会议程序规程，为公益诉讼案件的规范化办理提供制度支撑。

三、检察公益诉讼适用庭前会议的案件范围

确定检察公益诉讼庭前会议适用的案件范围是制定公益诉讼庭前会议规程的前提和基础。笔者认为，考虑到检察公益诉讼案件的特殊性，从庭前会议制度的功能定位出发，结合实践，其适用范围应当包括以下几类。

第一，证据材料较多，涉及专业性问题，案情复杂的公益诉讼案件。很多公益诉讼案件都涉及到鉴定问题，而鉴定问题属于专业性问题，而且这类案件围绕鉴定以及损害后果的证据材料也相对较多。例如，环境污染公益诉讼案件，该类案件专业性较强，常常涉及土壤污染、非法排污、因果关系、环境修复等大量的技术问题。再如，食品安全领域的公益诉讼案件涉及到对涉案食品成分、含量等的专业检测。这类问题需要通过庭前会议制度对技术性专业性问题做一个初步处理，解决鉴定等专业性问题过度占用庭审资源的问题，将庭审重点放在事实与证据的分析论证上面，确保法庭能够集中持续审理，提高庭审质量和效率。

第二，社会影响大，舆论广泛关注的公益诉讼案件。例如，上文提到的江苏“特大非法捕捞长江鳗鱼苗公益诉讼案”，该案牵涉到长江水生生物资源的保护问题，对于净化水域生态环境、维持长江生态系统平衡具有关键作用，可见其影响范围极大。该案也被中央电视台、人民日报等众多全国性媒体持续报道。对于此类案件召开庭前会议能够及时回应社会关切，而且通过庭前会议了解舆情信息，可对将来办案过程中的“维稳”风险进行提前评估预测，确保庭审顺利进行，在确保程序公正的同时充分发挥庭审的法制宣传和教育功能。

第三，案件双方对事实证据存在较大争议的公益诉讼案件。该类案件往往比较复杂，当事人提出的申请或者异议可能导致庭审中断的案件，而且庭审的事实、证据调查工作量较大，有必要召开庭前会议整理归纳事实、证据争点。例如在行政公益诉讼案件中，对于行政机关是否充分履行法定职责这一问题如何进行判断，作为起诉人的检察机关和作为被告的行政机关往往会存在较大争议，双方会通过证据展示论证己方观点①例如，有的学者对检察机关一审败诉的行政公益诉讼案件进行实证研究发现，检察机关和行政机关对于行政机关不依法履行职责的判断标准上存在较大争议。具体参见滕艳军：《检察机关一审败诉行政公益诉讼案件实证研究》，《社会治理》，2019年第9期，第78页。。这类案件通过庭前会议程序进一步归纳争议焦点，明确庭审重点，能够化繁为简，化零为整，为后续案件庭审程序的便捷、流畅提供保障。

第四，民事公益诉讼（包含刑事附带民事公益诉讼）调解的案件。调解制度在多元化矛盾纠纷解决机制之中具有重要优势，其对于矛盾纠纷解决、社会关系修复都具有重要作用。调解也是公益诉讼案件尤其是民事公益诉讼案件的一项有效解决方式。例如，2015年1月7日开始施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条②《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条规定：“环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。”就认可了调解可以作为该类公益诉讼案件的一种结案方式。正如有的论者所认为的，调解是解决民事纠纷的重要方式，如果达成调解能够达到与判决同样的保护社会公益的效果，那么也就应当允许运用调解的方式解决民事公益诉讼案件[12]。现行《刑事诉讼法》第一百零一条第二款①《刑事诉讼法》第一百零一条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”及“两高”《检察公益诉讼解释》第二十条②“两高”《检察公益诉讼解释》第二十条规定：“人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，可以向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。人民检察院提起的刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”确立了检察机关提起刑事附带民事公益诉讼制度。刑事附带民事公益诉讼案件从诉讼请求、审理程序上来看，应当作为一种民事公益诉讼类型，具有民事公益诉讼的特征，如果通过调解能使损害减到最低或处于最优修复方案时，便可以进行调解[13]。诚如斯言，附带民事公益诉讼属于民事诉讼的范畴，而通过和解与调解的方式解决民事纠纷，既是案件分流的需要，又有利于节约司法资源[14]。

公益诉讼调解案件可以在庭前会议中解决，这样既能妥善化解纠纷，提高诉讼效率，又能尽快恢复被侵害的社会公共利益。例如，针对消费公益诉讼或环境公益诉讼案件专业性、技术性和公益性的特点，应在厘清案件所涉专门性问题和事实的基础之上进行合理化调解，将调解环节置于庭前会议中，能够尽快落实诉讼请求，尽快恢复被侵害的社会公益和社会关系。例如，深圳市中级人民法院就针对一起消费公益诉讼案件在庭前会议中进行了调解③2016年1月至3月，广东省市场监督管理局在执法检查过程中，发现某餐饮公司销售的海鲜产品含有毒有害物质。广东省消费者委员会认为某餐饮公司的行为侵害了众多消费者的权益，向深圳市中级人民法院提起消费民事公益诉讼。深圳市人民检察院支持广东省消费者委员会提起该公益诉讼。案件进入诉讼阶段，在庭前会议中，餐饮公司向广东省消费者委员会表达了调解意愿，并申请法院组织调解。经调解达成协议：某餐饮公司在中国消费者报、南方日报、深圳特区报上刊登公开道歉声明，向消费者致歉；某餐饮公司在协议生效之日起十五日内自愿提供价值195900元的检测试剂，用于深圳市海鲜市场中有关海鲜产品中氯霉素指标的检测等保护消费者食品安全事宜；对涉案有毒有害商品消费者继续承担赔偿责任等。参见肖波、沈炬：《将惩罚性赔偿金换为等额检测试剂 深圳中院成功调解一涉食品安全消费公益诉讼案》，人民法院报，2020-03-15（01）。。实践中也存在刑事附带民事公益诉讼的调解④江苏镇江市丹徒区就针对一起刑事附带民事公益诉讼进行调解，在合议庭的主持下，经过调解，被告朱某等7人同意在调解书生效之日起三十日内自行对破坏的镇江市丹徒区辛丰镇大王山矿山生态环境进行修复，恢复原状，并需经相关部门验收合格，若被告不能在期限内履行恢复原状义务，或未通过相关部门的验收需另行支付生态环境修复治理费46.88285万元。参见齐献利、封云：《丹徒一刑事附带民事公益诉讼案当庭调解》，江苏法制报，2018-06-07（A05）。。

综上，通过发挥检察公益诉讼庭前会议的程序处理、专门问题解决、证据开示、争点归纳、庭前调解等功能实现庭审的集中化审理，保障案件开庭审理的连贯、流畅与充实。检察公益诉讼庭前会议既是为后续法庭集中审理做准备，又具有相对的独立性，既有事务性准备比如程序事项处理、争议焦点归纳，又有实体性准备比如案件调解等。通过明确公益诉讼庭前会议的案件适用范围，能够促进庭前会议的功能发挥，强化庭审中心地位，充实庭审，提高诉讼效率，提升庭审质量，实现庭审实质化。

四、检察公益诉讼庭前会议的程序构建

检察公益诉讼庭前会议既然作为检察公益诉讼案件审判活动的重要组成部分，就应有明确的程序性规定，以确保庭前会议的规范运行。检察公益诉讼庭前会议的程序性规范，应当包括以下内容。

（一）明确庭前会议启动方式

鉴于召开庭前会议需要耗费一定的司法资源，为实现诉讼公正与效率的平衡，考虑到庭前会议的效率价值，有必要根据案件的不同情况，准确把握庭前会议的启动条件。笔者认为，对于检察公益诉讼案件庭前会议的启动可以规定为依职权启动与依申请启动相结合的方式，具体为法院依职权启动为主，诉讼当事人以申请启动为辅。易言之，在赋予法官启动庭前会议裁量权的同时，也应尊重当事人的程序选择权。其中，符合庭前会议范围的，法院可以依职权启动，检察机关（公益诉讼起诉人）及公益诉讼被告可以依申请启动庭前会议程序。双方申请召开庭前会议的，不会导致庭前会议的必然召开，人民法院对控辩双方的申请要经过审查，认为有必要的则召开庭前会议，没有必要的则无需召开，但决定不召开庭前会议的，应当告知申请人不予召开庭前会议的理由。

（二）规范庭前会议流程

首先，庭前会议的主持者应根据案件情况初步确定庭前会议议题和议程，并对程序性问题进行处理，比如管辖权异议及回避申请等程序要求。其次，双向开示证据及证据异议，归纳证据争议焦点，这一步骤也可以称为“证据整理”。鉴于有的公益诉讼案件证据资料较多，案情复杂，通过书面的证据交换难以实现庭前会议所能达到的功效。再次，明确庭审中是否申请证人、鉴定人、专家辅助人出庭解决专门性问题，避免在庭审中提出而阻断庭审的集中性和连贯性。最后，制定庭审方案，明确案件争点。这里的争点应当包括法律争点、事实争点和证据争点。比如，在行政公益诉讼案件中被诉行政机关是否属于“不履行法定职责”，在民事公益诉讼中赔偿金的数额及计算方式等。

除了程序性问题之外，在这一环节对能够调解的公益诉讼案件可以在庭前会议中进行调解。经过庭前会议后，双方当事人对案件事实、证据及法律适用都有了更深层次的了解，在双方的互动协商中证据愈加充分，争点愈加明确。双方对案件结果也会有比较清晰的预测，更容易促进调解的达成。在刑事附带民事公益诉讼案件中，通过庭前会议进行调解，达成调解协议的，应当作为被告人刑事部分定罪量刑的一个考量因素，这样也能促进被告人积极采取修复措施，承担民事责任，尽快修复被损害的社会关系。当然，检察机关作为公益诉讼起诉人，应该以维护社会公共利益为基本宗旨，对于公益诉讼中的调解受制于公益的特殊性，必须受到一定限制，只有调解能使损害减到最低或处于最优修复方案时才可以进行，否则检察机关放弃权益的行为就违背公益诉讼本身的目的[15]。另外，在公益诉讼庭前会议中达成和解的，应当在确保调解效力的基础上，在司法文本上应该采取调解书形式，明确调解书的效力以及不履行调解协议的救济途径，并且最终方案需要向社会公开，接受舆论或社会的监督。

（三）厘清庭前会议结果的效力

当前刑事诉讼庭前会议和民事诉讼庭前会议的主要目的只是为了“了解情况和听取意见”，相应的法律及司法解释并未规定庭前会议的效力，这种针对庭前会议效力的模糊性规定直接导致了庭前会议的效力存在较大争议[16]。虽然《刑事案件庭前会议规程》第二十五条明确了控辩双方在庭前会议中就有关事项达成一致意见，在庭审中反悔的，除有正当理由外，法庭一般不再进行处理。但是，该规定仍然较为模糊，对“正当理由”的解读观点也不统一，缺乏可操作性而且此处关于庭前会议的效力仅适用于刑事诉讼案件，并不能映射到所有的公益诉讼案件中。

笔者认为，为了实现检察公益诉讼庭前会议的价值功能，公益诉讼案件庭前会议的召开应当具有二维效力，即实质与形式的二维效力，也就是“处理决定+笔录记载”的效力。具体言之，在召开的庭前会议结束后，针对处理结果需要形成决定或记载于笔录，成为后续庭审程序的重要依据。对程序性请求与程序性争议事项，庭前会议应当尽可能作出决定。比如，管辖权异议、申请证人、鉴定人、专家辅助人出庭等，对证据及事实争点的整理应当准确写入笔录，比如争议焦点的归纳，等等。庭前会议形成的决定或者笔录对法庭审理程序应具有严格的约束力，以彰显诉讼效率及司法的权威。通过庭前会议的已决事项在法庭审理中再次提出诉讼请求的，除有新证据或新情况外，法官应说明决定的内容和具体理由，并继续法庭审理。作为公益诉讼起诉人的检察机关及被告都应当遵守庭前会议所形成的决定。法院在庭审中应当宣读庭前会议报告，确定庭前会议处理事项的拘束力并为接下来的庭审环节提供便利，促进庭审的流畅与高效。

管中窥豹，可见一斑。庭前会议程序虽然是整个诉讼程序的一个小的组成部分，但是其功能发挥却对案件的公正、高效审结具有重要作用。作为具有中国特色的检察制度和诉讼制度有机结合体的检察公益诉讼，当前正处于稳定发展阶段，通过规范构建检察公益诉讼的庭前会议制度将进一步促进检察公益诉讼程序规范化、制度化和体系化，进而更好地保护社会公益，充分履行检察机关的法律监督职能。