论主权豁免理论在国际司法诉讼中的适用

姚天冲，文菁华

（东北大学 文法学院，辽宁 沈阳 110189）

主权豁免是国际习惯法的基本原则之一，其要求以平等原则为依据，妥善解决涉及主权国家的民事法律问题。主权豁免理论历经国际民事交往实践，已然呈现出由绝对豁免主义向限制豁免主义的演变趋势，但在处理涉及主权国家的诉讼，尤其是在处理无理滥用诉讼权利提起非法之诉时，无论是绝对豁免主义还是限制豁免主义，都是维护国家正当利益的重要法律武器。

一、主权豁免理论概述

国际法上，每个国家主权平等，“平等者之间无管辖”。因此，任何一个国家不可能被其他国家管辖，任何一国法院不可能对其他国家行使司法管辖权，一个国家的财产也不可在他国被管辖与执行，此即为“主权豁免”。主权豁免在国际法上又称为国家主权豁免（Sovereignty Immunity）或者国家管辖豁免（State Jurisdictional Immunity），其理论渊源为肇始于19世纪的国际司法诉讼实践。

（一）主权豁免理论的基本内容

主权豁免概念有广义与狭义之分。广义的主权豁免是指包括国家领导的豁免、外交领事的特权与豁免在内的国家本身、国家代表和相关行为者的行为不被他国立法、司法、行政惩罚的可能性[1]；狭义的主权豁免则是指国家及其财产的诉讼豁免①限于研究需要，本文主要涉及狭义的主权豁免原理与实践。。从主权豁免内容看，大部分学者将其分为三方面：第一，司法管辖豁免，即不经过本国同意，任何一国不得强制财产所有国成为他国法院的被告；第二，诉讼保全豁免，即使一国明文同意参与外国法院诉讼，除非国家明示，法院地国法院无权对国家的财产进行诉讼保全；第三，强制执行豁免。外国法院就一国参与诉讼做出判决之后，不得对该国在法院地国的国家财产采取扣押、查封等强制措施。值得注意的是，国家对管辖豁免以及诉讼程序豁免的同意效力，不及于对执行的豁免，执行程序的豁免必需经由国家通过专门的明文形式表示。也有学者将主权豁免界定为“管辖豁免”和“执行豁免”两类，即“管辖豁免”指未经一国同意，不得在他国法院对其提出诉讼或者将该国财产作为诉讼标的；“执行豁免”指在一国同意以原告或者被告身份参与他国法院诉讼时，未经同意不得将该国财产进行诉讼保全和根据法院判决实施强制执行。

（二）主权豁免理论的发展演变

在当代国际法中，越来越多的问题同时涉及国际公法和国际私法领域，在此背景下，主权豁免问题显得尤为突出。作为发源于习惯国际法的主权豁免理论逐渐成为现代国际法上最重要也最复杂的争议焦点。

从国际公法角度看，当前主权豁免理论的发展处于转型时期。首先，20世纪60年代后，英国、美国和澳在利亚等国出台了国家豁免国内立法，而且各国相关的判决数量也日渐增加；其次，自苏联解体后，欧美国家关于国家豁免的立场和观点被越来越多的国家所接受或者认同；第三，2004年联合国大会正式通过的《国家及其财产管辖豁免公约》是主权豁免理论发展的具有划时代意义的国际文件。从国际私法角度看，“主权豁免”逐渐发展为国际民事诉讼活动中的常见问题，其原因在于国际社会对外交往日益频繁，国际联系的加深使得国家不可避免地参与到国际经济交往和国际商事贸易活动中，如出于公共目的的购买医药物质、粮食等。在此背景下，一旦出现国际民事纠纷，一个国家是否可以在外国被诉讼、或者一个国家的财产能否作为诉讼标的并且被强制执行逐渐成为一个不可避免且必须得到正视和解决的问题。例如，1976年美国颁布《外国主权豁免法》之后，紧接着英国《国家豁免法》得到通过，一个很大的原因就在于英国同美国经济交往利益的驱使。换言之，各国所秉持的国家豁免理论处于应时而变的状态中，往往从国际经济交往中保护国家以及国民利益的角度出发，经历了从绝对豁免主义向限制豁免主义发展的演变过程。

二、主权豁免理论的司法适用

（一）主权豁免理论的适用情景

绝对豁免理论和限制豁免理论都以主权平等原则作为理论基础，坚持国家主权的尊重，绝对豁免向相对豁免的发展是国家主权行为深刻认识的结果。随着国家主体参与国际社会的广度与深度发展，以主权豁免理论解决国际纠纷显得尤为必要，在此背景下，明晰主权豁免理论的适用情景十分关键。

1.“国家”概念及其延伸

主权豁免作为一项权利，首先必须明确权利主体，即“国家”的范围。关于国际法意义上的“国家”，目前存在许多学术观点。1993年《蒙特维多国家权利义务公约》认为国际法上的“国家”应当具备永久性的人口、确定的领土范围、存在政府以及与其他国家建立关系的能力。但是，从联合国角度看，部分联合国主体，如联系邦、附属地等国际实体并不能全部满足以上四项条件。依据“联合国1541号决议”第六项原则，如果一块土地仅仅是同另外的国家建立自由联系，则并不影响其被认定为拥有自主管理的政府。同时，外交承认也是一种对主权国家的定义情形①外交承认，相互建立外交关系，意味着一个主权国家对另一个主权国家的承认。，如非联合国成员库克群岛（联系邦）1997年同我国正式建立外交关系。

19世纪以来，国家之间的贸易与交流日益密切，除国家元首、外交使节代表国家中央政府频繁同外国交流访问外，地方政府也逐渐参与国际交往活动。例如，1971年“麦哲伦诉新不伦瑞克案”中，关于加拿大的省是否享有豁免曾发生争议，英国司法机关判决认为，依据加拿大宪法，政府的部分权力被授予各省，省政府在其范围之内保持独立和自治，因而新不伦瑞克省政府应当援引国家豁免。又如，澳大利亚法律明确规定，国家包括省份以及中央政府和地方政府下属各部门，立法报告对其中的“省”做了限定解释，即只有构成政治区分单位的省份才有权援引主权豁免，仅受命管理的地方政府除外。

2.限制豁免理论的适用标准

从豁免对象看，绝对豁免理论主张凡主权国家行为皆可豁免，而限制豁免理论认为国家行为中除主权行为外，非主权行为不应获得豁免。从国家行为判断看，主要存在三种适用标准：“行为性质标准”、“行为目的标准”和“混合标准”。行为性质标准主张依据国家行为的性质划分主权行为和非主权行为，国家凭借主权者身份进入政治、军事、外交等领域的行为属于主权豁免的范围，而当国家从事私人同样可以参与的领域时，则不应享有主权豁免[2]。行为目的标准主张以公共利益的实现作为区分标准，如果国家行为的最终目的是为公众谋福祉，则应当视为主权行为，否则为非主权行为。混合标准则主张以行为性质为主、目的为辅作为判断标准来区分国家行为。

通过诉讼解决纠纷是人类社会步入法治社会阶段后的重要进步。通过国际诉讼解决国家纠纷、维护本国利益是国际法所鼓励和支持的，有利于国际社会的稳定。但是，同样需要注意的是，非法主张国家利益、滥用诉讼权利则是对国际秩序的威胁，是同人类利益背道而驰的拙劣做法。

（二）涉及我国的主权豁免典型案例

1.“中国民用航空器案”

“中国民用航空器案”发生在20世纪80年代，是中国在美国被诉的典型案例之一。1980年中国民航航空公司同泛美世界航空公司签署双边航线运输合同，并且签署了一份销售代理合同，由泛美航空公司担任美国民航总局在中国的销售代理。基于此协议，泛美航空有权选择和指定美国的票务代理并获得中国民航局航班收入。1985年中国民航局所属客机在济南发生空难，其中包括两名美国籍乘客遇难。两名美国籍遇难乘客家属在纽约东区联邦法院起诉中国民航局造成此次航空灾难事件，诉求中国民航局赔偿。在本案中，中国民用航空局在二审被剥夺主权豁免。

2.“天宇案”

在“天宇案”中，原告加拿大天宇公司（注册地在英属维京群岛）属于美国公司的子公司。2000年天宇公司和四川省政府以及成都市青羊区政府合资成立公司，2001年因为中国国家广播电视总局和四川省广电局发布的相关规定，合资协议终止，但双方由此发生争议。2005年天宇公司在美国法院以四川省政府和成都青羊区政府为被告提起诉讼[3]。经历了2005年到2008年的诉讼后，最终以四川省政府和青羊区政府因为主权豁免理由，案件被撤销告终。

（三）主权豁免理论适用剖析

“中国民用航空器案”中，由中国民航局从一审享有主权豁免到二审被驳回豁免主张的诉讼经过可以看出，美国实行限制豁免主义，换言之，即使该被告方是享有主权豁免的机构，但是当该机构进入私法领域从事商业行为，并且该行为发生在美国，则美国法院对此机构具有管辖权。中国民航局因为机票销售协议和美国商业机构进行了商业行为，因此被司法机构驳回了主权豁免主张。在“天宇案”中，犹他州法院认为天宇公司不属于美国籍公司，因此否定了“美国”因素，且法院认为天宇公司的损失发生在中国营业地，因而美国母公司不能主张遭受直接影响。此外，被告行为的直接影响是使合资协议不能履行，而母公司遭受的损失属于间接后果，因而法院承认了被告的主权豁免主张。

从“中国民用航空器案”到“天宇案”，我们可以发现，美国从“长臂管辖权”出发，其司法实践摈弃了绝对豁免主义，奉行限制豁免主义，尤其注重“商业活动”豁免例外。实际上，美国对于主权豁免的主要内容集中于《外国主权豁免法》第一千六百零五条的规定，即在美国，主权国家、中央政府及其分支机构有权主张主权豁免，在主权豁免主张依法成立时，诉讼在美国不予受理；但是当其从事商业活动时，则属于主权豁免例外。申言之，当作为享有主权豁免的机构进入私法领域并从事商业行为，且该行为发生在美国时，美国法院得以对此机构享有管辖权。除此以外，如果某一发生在美国国内的行为同外国商业行为具有充分关联，或者某机构在美国国外的商业行为对美国国内产生直接影响时，美国法院也有权主张管辖。需要强调的是，“天宇案”反映出其所谓“直接影响”是指影响必须直接得出，并且这种所谓影响须发生在美国。

三、以主权豁免理论应对国际恶意诉讼

（一）国际恶意诉讼的种种表现

2020年发生并迅速传播肆虐全球的新冠肺炎给全世界人民造成了深重苦难。2020年3月13日，美国佛罗里达州伯曼律师团队代表佛罗里达州四个当地居民以及一个棒球训练中心，以中华人民共和国、中国国家卫生健康委员会、中国民政部、湖北省政府、武汉市政府等为被告，在佛罗里达州南部地区法院提起集体诉讼，指控中国未能遏制新冠病毒，引发人员伤亡和其他损害。3月24日，美国参众两院提交多项议案，要求中国应当对疫情蔓延的所谓瞒报行为负责，呼吁各国展开调查、量化疫情损失并对华索赔。4月21日，密苏里州在密苏里州联邦法院提起对华诉讼。4月22日，美国密西西比州总检察长宣布对中国提起诉讼[4]。以美国为代表，从2020年3月中旬开始，部分西方国家纷纷以维护国民利益为借口，罔顾事实地指控中国政府抗疫不力，向中国提起诉讼，妄图挑起新冠疫情诉讼的“法律战争”。

客观而言，虽然部分西方国家已经提出对华索赔的诉讼要求，但从总体看，当前各类诉求应当定性为个体主张而非国家诉讼。同时，当前对中国发起诉讼索赔的方式主要分为三类：一是以本国法院向中国提起诉讼，如美国某律师团体的诉讼行为；二是要求本国政府向中国政府提起诉讼，如英国议员要求英国政府向中国诉讼索赔；三是向国际人权机构和国际司法机构提起对华诉讼，如美国某律师向国际刑事法院污蔑性地指控新冠病毒是中国制造的新型生化武器[5]。诉讼是解决纠纷的法治途径，从法律层面出发，无论是正当诉讼还是滥用诉讼，首先都必须解决法院管辖权问题，以避免无谓之诉。

（二）应用管辖豁免对抗恶意诉讼

在美国密苏里州起诉中国的对华索赔诉讼请求中，以“中华人民共和国、中国国家卫生健康委员会、中国民政部、湖北省政府、武汉市政府等”为诉讼被告，但根据主权豁免理论及其国际司法实践可以得知，此种诉讼完全没有法律根据，属于滥用诉讼权利之诉，中国政府依法享有诉讼管辖豁免。进一步看，从主权豁免理论适用的诉讼当事人角度分析，“中华人民共和国”是一个主权国家，“国家卫生健康委员会、民政部”是中华人民共和国中央政府的分支机构，“湖北省政府、武汉市政府”属于中华人民共和国行政区划的一部分，接受中央政府的授权治理地方事务，属于政府分支机构。因此，该索赔诉讼从性质上看并不属于一般民事诉讼，最多（实际上并不）属于涉及主权国家的诉讼纠纷，主权国家完全可以依法主张国家管辖豁免，避免无谓之诉。

当然，为充分利用主权豁免理论捍卫主权及相关权益，我们仍然有必要了解美国关于主权豁免司法制度的相关法律规定，避免误入对方设下的圈套，只有知己知彼，方能百战不殆。

1.管辖豁免的例外情况

不同于中国坚持绝对豁免主义，从本文所引述的案例可以得出，美国一贯坚持“长臂管辖”原则，一直采取限制豁免理论在诉讼实践中的运用，主张国内法院对主权国家在部分情况下具有管辖权。因此，从法院角度分析主权豁免理论在诉讼中的适用才能深刻洞悉对方的行为意图。美国法院司法实践中，在涉及主权国家的诉讼审判中，美国法院必须依据《外国主权豁免法》确定案件管辖权。美国1976年《外国主权豁免法》从法律层面对美国法院在审理主权国家诉讼案件中关于法院管辖权问题做出了审慎规定①美国《外国主权豁免法》1605条（a）（2）款规定……在发生下述情形时，外国不能免于联邦法院或各州法院管辖：该诉讼是基于该外国在美国进行的商业活动而提出的；或者基于与该外国在别处的商业活动有关而在美国完成的行为提出的；或者基于与该外国在别处的商业活动有关，而且在美国领土以外进行但在美国引起直接影响的行为提出的。，即《外国主权豁免法》第一千六百零五条规定了主权国家享有主权豁免的例外情况：（1）外国政府参与的商业行为；（2）外国或者该国任何官员或雇员在职务或者雇佣范围内的商业行为、非商业性行为中发生侵权行为或过失，从而在美国境内造成人身伤害、死亡或者财产损失[6]。概言之，在涉及商业行为和侵权行为诉讼案件中，美国法院认为法院有权对主权国家剥夺豁免权并进行审判诉讼。在《外国主权豁免法》之外，美国还在相关法律②如2008年《美国法典》（United States Codes）第28卷1605（A）节。中规定了关于国际恐怖主义的主权豁免例外。

2.排除“商业行为”的情况

美国《外国主权豁免法》关于商业行为的豁免例外，主要有以下触发情况：其一，商业活动发生在美国；其二，美国境内商业活动与境外的商业活动有充分联系；其三，在美国境外的商业活动对美国境内产生直接影响。毫无疑问，2020年我国政府的抗疫行为属于中国境内的行政行为，不属于商业行为，而“原告”主张因为中国抗疫行为使得美国商业凋零，显然不符合事实及法律规定。中国政府的抗疫行为不存在同美国本土任何基础性商业关系，美国商业发展受到的疫情影响不应当包含中国抗疫因素，至少从法律角度而言没有任何直接关联。因此，该所谓的诉讼索赔涉及法院管辖时，依法不适用上述条款，中国政府依法应当享有管辖豁免。

3.排除“侵权行为”的情况

美国国会立法报告对“侵权行为”有明确限制，即侵权行为必须发生在美国境内。从其司法实践看，美国法院曾经做出过对侵权行为排除管辖豁免的例外情形，即主要适用于战争、恐怖主义活动和酷刑等行为。很显然，我国政府在本国境内的抗疫行为是对人类健康的卓越贡献，显然不属于战争及恐怖主义活动，根本谈不上对美国人民的侵权。与之相反的是，现有的所有证据表明，美国人民所遭遇的疫情下的伤亡损害应当归责于美国政府。毫无疑问，中国政府依法应当享有管辖豁免。

4.排除“国际恐怖主义”的情况

美国法律规定了国际恐怖主义因素作为主权豁免的例外。结合美国立法及司法实践①参见“Flatow诉伊朗共和国”案中，美国法院关于主权豁免例外适用的阐述。，所谓国际恐怖主义因素，主要须满足以下条件：某国属于恐怖主义支持国；在美国起诉的事由为该国涉及支持酷刑、超越司法的残酷杀戮、破坏航空器以及其他实质上的支持或者帮助以上活动的行为。由此可见，美国关于国际恐怖主义豁免因素的适用情形非常特定。而我国政府在2020年本国境内的抗疫行为从性质上看完全不属于任何涉及恐怖主义活动，抗疫行为也不能同《美国法典》规定的情形挂钩。中国政府救济援助他国抗疫的行为，更是属于一种国际人道主义行为，获得包括世界卫生组织在内的多个国际组织以及塞尔维亚等国家和人民的赞扬。因此，诉讼索赔涉及法院管辖中，依法不适用此条款，中国政府依法应当享有管辖豁免。

除了上述针对美国法律进行的分析外，依据主权豁免理论，部分国家在国内法院不享有管辖权而向国际法院提起诉讼的情况下，中国政府同样有权依据国际法适用主权豁免，而不受国际法院立案管辖。国际法院作为联合国的主要司法机关，其管辖权包括诉讼案件的管辖权和对咨询事项的管辖权。依照我国政府1972年申明②1972年，中华人民共和国中央政府通知联合国秘书长，中国不承认中华民国1946年对国际法院作出的强制管辖认可申明。，否认了国际法院的强制管辖。因此，中国作为主权国家可以依法坚持诉讼管辖豁免，对可能面临的国际法院的诉讼问题完全可以不予理会。

（三）应用执行豁免，实施恶意诉讼救济

根据主权豁免理论，主权豁免除了管辖豁免之外，还包括执行豁免。目前，部分国家意图修改法律授权法院管辖权，以便开展对华起诉。假定外国法院最终罔顾中国政府依法主张管辖豁免，依然强行进入审理程序，并最终判处中国政府败诉的情况下，中国政府仍然依法享有执行豁免权。也就是说，未经主权国家同意，不得对国家财产采取诉讼保全和强制执行措施，这是当前国际习惯法中主权豁免的基本内容之一。例如，美国《外国主权豁免法》在第一千六百一十条和一千六百一十一条对其执行豁免做了详细规定，根据美国法律，在中国和美国之间没有签订相关执行条约、同时我国抗疫行为不涉及任何国际恐怖主义因素的情况下，中国政府依法可以主张执行豁免，中国财产享有执行豁免权利。

结语

主权豁免理论是国际习惯法原则，是维护国家利益的重要方法。新冠疫情是国际社会必须共同面对和解决的问题，以“对华诉讼索赔”为工具，滥用诉讼权利、谋取非法利益的“污名化”诉讼行为没有任何法律根据。面对这些近似“无赖”的行为，我们仍然应当理性且冷静地面对，有必要加强国际法律机制研究，做好相关准备，以法律为武器，从主权豁免理论出发，从法律层面切实维护国家合法利益，向国际社会展现一个负责任的大国形象。