检察环节认罪认罚从宽制度的补强与完善路径研究——以广西检察机关认罪认罚从宽办案实践为参照

曾玉婷，刘元见

（广西大学 法学院 广西 南宁 530004；广西壮族自治区人民检察院 广西 南宁 530028）

一、认罪认罚从宽制度述略

（一）制度理论基础

认罪认罚从宽制度是当前我国司法体制改革的一项重要内容，是在我国司法资源紧张的局面下对我国刑事诉讼程序的创新与完善，符合刑事司法领域“繁繁简简”“重重轻轻”的世界性潮流[1]。认罪认罚从宽制度的理论基础包括几个方面：第一，现代司法宽容理念的体现。当今时代司法领域越来越强调对人权的保障，宽容、人道、平等、公正等成为司法追求的重要价值，这些在刑事诉讼领域中有很明显的体现，如刑事和解制度、未成年附条件不起诉、刑罚的社会化等，宽容与人权保障正是认罪认罚从宽制度所追求的主要价值。第二，我国宽严相济刑事政策的制度化、规范化。认罪认罚从宽制度中，根据案件具体情况和认罪认罚情节综合判断主观恶性和人身危险性做出不同程度的从宽处理，这与宽严相济刑事政策所强调的具体案件具体分析、区别对待原则是一致的。第三，程序分流原理的具体化。在案多人少矛盾突出、司法资源不足、诉讼效率亟待提升等司法改革急需解决的困境下，提倡程序繁简分流是必经之路，对疑难案件、重大案件在程序上追求严谨、精密，严格保障当事人权利；对轻罪案件、简单案件则选择简化、高效的程序，加快办案效率，减少诉累。

（二）制度的内涵

1.“认罪”“认罚”之定义辨析

《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第十五条规定：“犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行,对指控的犯罪事实没有异议,愿意接受处罚的,可以依法从宽处理。”它将认罪认罚从宽制度确立为一项刑事诉讼基本原则。

一是“认罪”主观上要求具备“自愿性”，即被追诉人基于自由意志选择供述自己所犯罪行而不是因为被引诱、胁迫、刑讯逼供等。“如实供述罪行”要求被追诉人既承认所实施的“行为”，也承认该行为构成“犯罪”，前者为事实判断，后者为价值判断。在事实判断层面要求承认主要的犯罪事实，允许对个别犯罪事实细节提出异议；价值判断层面仅要求承认被指控的行为已触犯刑法构成犯罪，而对行为的性质（如具体罪名、犯罪形态）的辩解不影响“认罪”成立，此种认罪标准被学者称为“概括认罪”[2]。

二是在实体上，“认罚”应当理解为在认罪的基础上自愿接受公安司法机关根据实体法可能给出的刑罚，在侦查阶段表示“愿意接受将来可能的刑罚”；审查起诉阶段表示“同意检察机关提出的量刑建议”，包括建议判处的刑罚种类、刑期及刑罚执行方式，并最终与检察机关达成有效的认罪认罚具结书；在审判阶段则当庭“承认所犯罪行，对量刑建议无异议”。在程序上，“认罚”表现为对程序从简的认可。《刑事诉讼法》增加认罪认罚案件符合一定条件的可适用速裁程序的规定①《刑事诉讼法》第二百二十二条规定，基层人民法院管辖的可能判处三年有期徒刑以下刑罚的案件，案件事实清楚，证据确实、充分，被告人认罪认罚并同意适用速裁程序的，可以适用速裁程序，由审判员一人独任审判。，该规定对于提高诉讼效率意义重大。然而速裁程序没有普通程序中的法庭调查、法庭辩论环节，意味着被追诉人需要同意克减对应环节的法定诉讼权利来定罪量刑。从主观心理上看，“认罚”需要体现嫌疑人、被告人的真诚悔罪性，表现在积极主动退赃退赔、弥补犯罪行为造成的损失、争取被害人的谅解等。

2.与域外辩诉交易制度之比较

辩诉交易制度又称为控辩协商，最早产生于美国，是指在案件事实有争议或者证据存有瑕疵时，检察官在庭审前与辩方协商，以认定更轻罪名或者要求法官判处更轻刑罚为条件，换取被告人的认罪答辩，以期尽快结案、提升诉讼效率[3]。双方协商一致达成认罪协议后，由法官只对认罪协议进行程序性审查，不再进入正式庭审程序。我国的认罪认罚从宽制度，借鉴了诉辩交易制度的合理元素，比如在审查起诉阶段都需要检察机关、被告人和律师三方参与，且以被告人自愿认罪为前提，在量刑上都需要听取辩方意见，最终的量刑决定权都属于法院②美国辩诉协商制度中法院可最终决定是否接受控辩双方关于罪名和量刑的协商：如果接受，就应当通知被告人其协议中商定的处置意见将在判决和量刑中予以体现；如果拒绝，则应当通知辩诉双方其协议被拒绝并将此情况记录在案。我国《刑事诉讼法》第二百零一条规定，对于认罪认罚案件，除特殊情形外，法院一般应当采纳，但若量刑建议明显不当，经通知检察院调整量刑后不予调或调整仍明显不当，法院应迳行判决。。两者在保障诉权、提升诉讼效率和优化司法资源方面都发挥着类似的重要作用。尽管两种制度在适用过程和制度价值上趋近，但由于植根的法律土壤和司法环境不同，两者存在本质区别。

一是协商主体的地位不同。辩诉交易制度以契约文化为基本精神，深受实用主义、当事人主义法律文化背景影响，协商的过程是双向的、平等的，具有“意思自治”的成分，犯罪嫌疑人可根据其自由意志选择签署认罪答辩协议而不再接受正式庭审，亦可选择作无罪答辩进入正常的审判程序。相比较而言，我国刑事司法领域不存在“契约”之说，且遵循罪刑法定、以事实为依据以法律为准绳等原则，我国的职权主义诉讼模式也无法为控辩双方提供平等协商的话题语境，因而认罪认罚从宽制度中检察机关和犯罪嫌疑人的地位并不完全平等，作为控方的检察机关往往处于强势的纠问地位，犯罪嫌疑人更像是被查明犯罪事实、被讯问、被起诉的诉讼对象。

二是证据的证明标准不同。美国法律规定适用辩诉交易制度的案件证明标准较一般案件低，实践中在检方对被告人的犯罪事实基本确认的情况下，已有证据不足以认定重罪或者按照正常的司法程序难以获得有罪判决时，如果通过协商换取到被告人对较轻一级罪名的承认，仍可以据此定罪。我国的认罪认罚从宽制度的适用前提是已有证据达到“事实清楚、证据确实、充分”的程度，证明标准并不适用认罪认罚从宽制度而有所降低。

三是认罪协商的内容不同。辩诉交易制度中的认罪协商包括量刑交换、罪名交换、罪数交换三方面内容。我国的认罪认罚从宽制度只能就量刑达成一致意见，由检察机关提出量刑建议，被告人只能被动选择接受与否，而对于所犯罪名或罪数则无协商空间。

二、广西检察机关推行认罪认罚从宽制度实践综述

（一）基本情况

1.多种举措推进认罪认罚从宽制度落实

2016年9月，继北京、天津等18个城市开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作后，广西壮族自治区人民检察院主动向最高人民检察院请示，于2017年制定下发《关于办理犯罪嫌疑人（被告人）认罪案件的指导意见》，确定南宁市江南区检察院、柳州市柳南区检察院等5个基层人民检察院作为试点单位，正式启动试点工作。试点期间，印发《简易程序案件实行“表格菜单式”审查报告模式的实施方案》《关于调整简易程序案件“表格菜单式”审查报告模式及适用范围的通知》等规范文件，精简认罪认罚工作文书，着力为办案“减负”。2018年10月《刑事诉讼法》修改正式确立认罪认罚从宽制度后，广西各级检察机关从强化内部审批、简化工作文书、规范法律文书等方面进一步规范认罪认罚案件办理，确立认罪案件移送、被告人认罪认罚具结书、量刑建议等有关细化操作规程，组建认罪认罚从宽制度（含简易程序和速裁程序）研究指导组，同时，转发外省试点地区成功经验做法供各地学习借鉴。广西大多数地区检察机关能发挥主导作用，联合当地侦查机关、审判机关、司法行政机关会签《办理认罪认罚从宽案件工作实施细则》，整体上有效提高了诉讼效率，缓解了办案压力。

2.认罪认罚从宽制度办案适用率持续上升

广西检察机关认罪认罚从宽制度办案总体适用率持续上升向好。2019年上半年，广西检察机关适用认罪认罚从宽制度办案比例仅为8%，1—7月为12.6%，并连续3个月实现正增长，到2019年12月，当月广西适用率攀升到84.8%，适用率大幅度提升。广西检察机关适用认罪认罚从宽案件办案2019年全年平均比例达48.7%，超过了全国检察机关适用认罪认罚从宽制度办理刑事案件48.21%的适用率，体现了推进工作的强度和力度。

（二）症结所在

1.认罪认罚从宽工作推进不稳，适用质量未得到保证

从全年数据变化来看，相比于其它部分地区如重庆、天津、湖北等地全年持续稳定保持着较高的适用率①2019年天津全年适用率为70.51%、8月71.84%，12月83.00%，重庆全年适用率为77.22%、8月78.91%、12月67.07%，湖北全年适用率为63.72%、8月69.81%，12月80.54%。这些地区全年数据比较稳定，保持全国领先。，广西认罪认罚从宽适用率表现出上升速度快，增幅突然的现象。2019年1—7月认罪认罚从宽办案适用率一直在15%以下低位徘徊②2019年上半年广西地区检察机关认罪认罚从宽办案适用率虽然不断上升，但与当时高检院及自治区检察院确定的50%目标相比有较大差距，与外省市区该项工作推进较好地区相比差距也十分明显，如到2019年8月，天津适用率已达71.84%，重庆适用率达78.91%。，到12月激增到超过80%。这一方面表明工作推进力度在持续加大，这是值得肯定的，但另一方面数据的客观真实性存疑，可能有突击完成任务之嫌，为盲目追求适用率的提升，未保证制度适用的质量。比如，有的检察机关将速裁程序案件、被告人表态认罪但没有依法签署具结书的案件也算成认罪认罚案件；有的检察官“求认罪”心切，在量刑上与犯罪嫌疑人妥协，导致从宽幅度过大；有的地区工作极不负责，对下发的文件不及时学习，对落实认罪认罚从宽制度过程中存在的问题不积极汇报，甚至有可能存在虚报谎报或者有意夸大办案数据的情况。

2.发展不平衡现象突出

从各地区适用情况看，一项2019年上半年统计数据反映出广西全区各地适用认罪认罚从宽制度很不平衡，落实认罪认罚制度较好，如柳州、百色等地已经分别办理了407件和236件，而落实情况较差地区仅办理了2件和8件。部分地区虽然适用比例低但能够积极主动采取措施并联合相关部门共同建立完善相关配套制度；部分地区则既没有主动办理认罪认罚案件，也未攻克难点推动出台相关制度或实施细则。从适用的罪名范围看，主要集中于三年以下刑罚的轻罪案件，如盗窃罪、危险驾驶罪、寻衅滋事罪等③从2019年1—7月数据看，适用认罪认罚从宽案件涉及罪名101个（其余343个罪名适用人数为0），适用人数100人以上的盗窃罪、危险驾驶罪、寻衅滋事罪、走私、贩卖、运输、制造毒品罪等合计2473人，占68.8%；其中盗窃罪和危险驾驶罪合计占36%。，而对于职务犯罪案件、涉黑涉恶案件、非法吸收公众存款等涉众型案件或重大疑难复杂案件等能否适用认罪认罚从宽制度，部分检察官仍把握不准，担忧对犯罪嫌疑人从轻处理可能产生舆论风险和自身廉政问题而被质疑办案公正性。

3.明显依靠外力强推，内在驱动力不足

首先，部分检察官在主观上对认罪认罚从宽制度的提升诉讼效率、缓解司法资源紧张、促进纠纷解决、维护社会稳定的重要法律意义和社会意义的认识仍不足，一些地区存在观望、等靠思想，片面强调自治区层面未出台实施细则，主动落实意识不强、举措不力、节奏不紧，主要依靠外力在推动落实。其次，许多检察官反映当前绩效考评机制不合理，员额检察官业绩考评首看办案和开庭数量，如果将认罪认罚案件集中分配给少数员额检察官，会导致其他员额检察官办案数量不达标，对于逮捕后决定不起诉、逮捕后变更强制措施或认定为无罪、判缓刑等案件如何进行考核，是否影响绩效考评等问题，检察官普遍存在思想负担。再次，目前该制度仍处于适用初期，立法实操性尚不足、实践经验尚缺乏，虽然其整体对于提升诉讼效率发挥了很大作用，但在检察环节，认罪认罚案件对检察机关的量刑建议准确性要求更高、程序更为繁琐。检察机关受理认罪认罚案件后，需要履行告知义务、与辩方沟通并听取意见、听取被害人意见、促成刑事和解、为值班律师工作提供便利、保证辩护人或值班律师在场签署具结书，实践中还存在庭审阶段不认罪的程序回转案件，与以往办理案件相比，认罪认罚从宽制度适用实际上增加了检察机关的工作难度和强度，办案期限严重不足，在一定程度上影响了检察机关适用认罪认罚从宽制度办案的积极性。

4.值班律师提供法律帮助流于形式

由于财政部门未将认罪认罚案件值班律师经费纳入财政预算，各地司法行政部门缺乏必要的经费，且现行法律对值班律师的制度规定较笼统、缺乏强制性①《刑事诉讼法》第三十六条规定：“法律援助机构可以在法院、看守所等场所派驻值班律师。”；《试点办法》第五条第二款规定：“可以根据人民法院、看守所实际工作需要……”两处规定均为“可以”而非“应当”；“等场所”“根据实际工作需要”待出台司法解释或细则文件加以具体化。，实践中普遍存在着值班律师补助标准过低且经费保障不足、律师积极性不高、看守所律师工作配合度不够等问题，使得值班律师在认罪认罚从宽办案中发挥的实际作用非常有限，往往流于形式。有的值班律师完成工作存在敷衍态度，不认真理解适用有关法律、不与犯罪嫌疑人和承办检察官积极沟通，一味认同量刑建议，甚至帮助说服犯罪嫌疑人尽快签署具结书。有的地区未给值班律师开展工作提供必要的便利条件，如没有配备办公场所、办公设备老化、不安排值班律师会见犯罪嫌疑人等，遇到认罪认罚刑事案件需要值班律师提供法律帮助或见证签署认罪认罚具结书的时候，值班律师在检察官的通知下临时介入，到场见证认罪认罚具结的签署，异化为了“见证人”的角色。

5.审判时速裁程序适用比例低

2019年全年，广西地区适用认罪认罚从宽办理的案件中，适用普通程序占19.8%，简易程序占66.5%，速裁程序仅占13.7%。而同期法院适用认罪认罚案件宣告3年以下有期徒刑刑罚的占比90%以上。根据《刑事诉讼法》规定，对可能判处三年有期徒刑以下刑罚的认罪认罚案件，只要被告人同意，就可以适用速裁程序，与同期法院判决的轻微刑罚案件的高比例相比，速裁程序办理认罪认罚案件的适用比例明显偏低，程序从简还有很大的提升空间。很大一部分原因是现行受案、分案制度不合理，有的地方反映检察院案管部门受案后审查、扫描案卷用时、法院立案庭收转案件平均用时太长，导致适用速裁程序审理认罪认罚案件推进困难，无法凸显速裁程序在提升办案效率、节约司法资源等方面的优势，且法院、检察院均采用系统“自动分案”模式分配案件，无法区分案件类型进行繁简分流、快慢分道，不能保障认罪认罚案件集中分配、统一办理，难以形成规模效应。

6.检察机关精准量刑存在困难

由于《刑事诉讼法》规定量刑建议可以为相对明确的量刑幅度，也可为确定刑期，对于量刑建议的方式未作统一，对于从宽的标准和幅度也未作规定，缺乏认罪认罚从宽制度量刑建议的具体指导，检察官队伍亦缺乏可沉淀的相关经验，加之检法两家量刑协商机制尚未建立，试点工作中检察机关提出量刑建议存在许多问题。首先反映在检察院提出确定刑量刑比例、法院量刑建议采纳率都比较低②2019年1—7月，适用认罪认罚从宽制度量刑建议提出率90.3%，其中幅度型量刑建议占73.0%，确定型量刑建议占27.0%。法院采纳量刑建议采纳量刑建议数占一审宣判数的33.9%；2019年全年适用认罪认罚从宽制度量刑建议提出率72.6%，其中幅度型量刑建议占67.6%，确定型量刑建议占32.4%，法院采纳量刑建议占认罪认罚案件一审宣判数71.6%。。其次，部分地区对检察机关是否应当提出确定刑或幅度刑量刑建议认识不统一，有的认为应当提出确定刑，有的则认为提出确定刑损害了法官的自由裁量权，且幅度刑建议更可能被法官采纳。再者，检察机关普遍反映对《试点办法》①本文所称《试点办法》指2016年11月16日印发“两高三部”《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》。规定的财产刑量刑建议一般应确定数额的要求不适应，实践中检察官长期以来对财产刑的建议表述为“并处罚金”，要求其提出确定的数额存在困难。相比法官对量刑的专业性，检察官在量刑上的把握不足，对于从宽的幅度把握为难，提出精准的量刑建议时常处于尴尬境地。

三、检察机关对认罪认罚从宽制度具体理念的端正和焦点问题的解决

（一）适用范围

现行法律对适用认罪认罚从宽案件的范围持较为开放的态度，除明确的3种情形不得适用外，对于案件的性质、类型没有作出限制，轻罪、重罪案件、简单、疑难复杂案件都可以适用。如同“自首”“坦白”一样，“认罪认罚”被写入《刑事诉讼法》后也成为一项法定从宽量刑情节，“自首”“坦白”“认罪认罚”都是法律赋予被追诉人自愿、积极认罪悔罪以争取从宽处罚的权利和机会。基于“法律面前人人平等”，原则上每一个被追诉人都平等地享有这一机会，况且对于办理疑难复杂案件，鼓励被追诉人自愿如实供述犯罪事实对降低收集证据难度、提高办案效率都有十分积极的作用。尽管如此，《刑事诉讼法》第十五条的规定是“可以”从宽而非“应当”从宽、“一律”从宽，因而对一些特殊案件仍应采取极为慎重的态度。例如，犯罪性质恶劣、犯罪手段残忍、危害后果特别严重的；案情重大或者较为敏感的；社会危害性大，应当从严惩处的；人民群众反应强烈，认为应当从严惩处的及其他不宜从宽处理的案件。在上述情形中，即使犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚，也应当根据刑法的相关规定和罪责刑相适应原则，严格贯彻“宽严相济”政策，确定是否从宽或从宽幅度，作出区分对待。目前，理论和实践中比较敏感的是死刑案件的从宽处理问题，如果犯罪嫌疑人、被告人所犯罪行依法应判死刑，同时又能积极认罪认罚，此时可否适用认罪认罚从宽制度改判为死缓，这一问题仍需进一步研究，有望最高法出台相关司法解释或指导案例予以回应。

（二）“从宽”处理的把握

一是从宽的前提。首先，要把握好认罪认罚与自首、坦白等从宽情节的区别和联系，将认罪认罚作为独立的量刑情节，对于其特有部分要单独评价，交叉部分避免重复评价。其次，适用认罪认罚从宽制度要严格符合罪刑法定原则，在法律规定的幅度、框架内从宽，在证明标准上要达到“事实清楚，证据确实充分”的程度。再者，实践中决定对犯罪嫌疑人、被告人提出从宽处罚建议前不可忽视对其主观心理的考察。认罪认罚要求主观上具备真诚悔罪心理，如果单纯为追求量刑上的从宽利益而赔偿，并非具有发自内心的悔罪意愿，未积极争取被害人的谅解，则不可认定为“认罪认罚”而从宽处理。否则，不仅丧失了该制度改造育人、促进纠纷解决、化解社会矛盾的功能，反而会为司法腐败培育土壤从而出现“花钱买刑”现象。

二是从宽的内容。包括实体从宽与程序从宽两个维度。实体上表现为犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚后在实体法上给予一定程度的从轻、减轻处罚甚至免除处罚。程序上作出不起诉处理、选择更为轻缓的强制性措施、简便的诉讼程序等。比如《试点办法》第六条规定将犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚作为其是否具有社会危害性的重要考虑因素，对没有社会危险性的犯罪嫌疑人、被告人，应当变更强制措施为取保候审、监视居住。符合《刑事诉讼法》第二百二十二条速裁程序适用条件的，要适用速裁程序，提高诉讼效率。

三是从宽的幅度。当前最高检层面缺乏根据认罪认罚情节设定从宽幅度的统一标准（如根据认罪认罚阶段、程度、悔罪态度等从宽情节如何在基准刑上量化从宽幅度），实践中应注意结合刑罚的预防性目的对不同情形区分对待。罪犯在犯罪后的认罪悔罪表现，往往反映了其人身危险性的程度，其认罪越早、越主动、越彻底，表明其人身危险性越小，改造的可能性就越大，因而在量刑上从宽幅度就应越大。

（三）值班律师的参与

值班律师制度是推进认罪认罚从宽制度的重要配套制度，由于现实中刑事案件轻罪案件占比绝大多数，自行辩护比例高，值班律师的参与能为没有聘请律师又缺少法律援助辩护的被追诉人提供有效的法律帮助，保障认罪认罚的自愿性和认罪认罚具结书内容的真实性、合法性。

一是被追诉人人身自由受限、法律知识匮乏，较之于公权力机关本身处于弱势地位，其认罪认罚的前提是对法律规定、认罪认罚后果的充分了解，值班律师通过提供专业的法律咨询、程序选择建议，解释、说明选择认罪认罚的实体、程序后果，使其权衡后在遵从内心真实意愿的前提下认罪认罚，一方面有利于保障认罪认罚的自愿性，另一方面，被追诉人的认罪供述可作案件的重要证据，有利于加速办案。

二是《刑事诉讼法》第一百七十三条、第一百七十四条赋予值班律师在审查起诉阶段享有对案件处理提出意见权和签署认罪认罚具结书的在场权，使其能够与检察机关积极沟通，最大限度地为犯罪嫌疑人、被告人争取从宽量刑幅度；又能及时发现是否存在诱导、胁迫、刑讯逼供等导致认罪认罚不自愿不真实等违法情形，发挥其对认罪认罚过程的监督作用，防止司法腐败、冤假错案发生。

《刑事诉讼法》规定检察院应为值班律师了解案件有关情况提供必要的便利，但没有明确应提供哪些具体的便利措施，同时也未赋予值班律师阅卷权和调查核实证据权这两项关键性权利，这就使得实践中值班律师的参与不可避免地流于形式，因为值班律师只有在阅读案卷、调查核实证据真实合法的基础上，才能够全面且深入地了解案情，体会犯罪嫌疑人、被告人的真实感受和想法，提出实质、有效的法律帮助，在提出量刑意见上也能更具主动性。

（四）量刑建议的提出

检察机关提出量刑建议，犯罪嫌疑人同意量刑建议并签署认罪认罚具结书是办理认罪认罚案件的核心环节。认罪认罚从宽制度中检察院提出量刑建议要注意以下几个方面。

一是量刑建议的内容。量刑建议一般应当包括主刑、附加刑及适用缓刑情况，并明确刑罚执行方式。财产刑作为附加刑的最主要形式，直接影响着从宽后果，法律规定一般应提出确定的数额。

二是量刑建议的种类。由于实践经验不足，现行法律提供了确定刑和幅度刑两种量刑建议供选择，在实践中检察官对于提出何种量刑建议常把握不准，理论界对此也存有争议，但值得肯定的是，量刑建议刑期、幅度范围越明确，对鼓励犯罪嫌疑人认罪认罚、保障诉讼程序的稳定性越有利，相反刑期幅度范围过大，将加大犯罪嫌疑人对认罪认罚的后果的不确定性，认罪认罚后反悔或上诉可能性更高。

三是量刑建议的效力。认罪认罚从宽案件中的量刑建议不同于普通案件的量刑建议，前者是检察机关与辩方沟通、充分听取意见后作出的对犯罪嫌疑人的从宽承诺，是包含辩方信赖利益并具备公信力的控辩双方合意，而后者仅作为检察院行使求刑权的一种方式，两者之间有本质区别[4]。因此，法律规定对于认罪认罚案件，法院依法作出判决时，除影响公正审判的几个特殊情形外，一般应当采纳人民检察院的量刑建议。

四、检察机关深入推进认罪认罚从宽制度补强与完善的具体策略和实现路径

检察机关在刑事诉讼中承担着“犯罪的国家追诉者、案件的过滤把关者、程序分流的调控者、合法权益的保障者以及司法公正的维护者”的角色[5]。在办理认罪认罚案件过程中，检察机关听取犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人或值班律师的意见，主导认罪认罚沟通协商过程；提出量刑建议，影响法院判决结果；核准特殊情形认罪认罚案件的撤销、不起诉处理；全程监督刑事诉讼各个环节等，因而在认罪认罚从宽诉讼程序中发挥着主导作用。为了更好地推进认罪认罚从宽制度的落实，应从检察机关保障认罪认罚自愿性、创新公诉模式、完善量刑建议、强化监督力度等方面提出具体完善策略和路径。

（一）切实有效保障当事人认罪认罚的自愿性

1.健全值班律师制度，有效发挥值班律师作用

一是在符合条件的地区建立强制值班律师制度。各地区应根据当地的律师资源、案件发生总数、法律帮助的实际需求等出台细则性文件，如以该地区一定时期内的案件总数达到某个具体数值为界限，从而量化强制值班律师的需求度，满足条件的则必须在看守所、人民检察院、人民法院设立值班律师办公点，由司法行政机关或法律援助机构派驻值班律师到对应司法机关，每周固定时间段集中办理认罪认罚从宽案件，明确对符合认罪认罚从宽制度适用条件而又未委托辩护人的犯罪嫌疑人、被告人指定值班律师。

二是在立法中完善值班律师的职能，明确赋予其阅卷和调查核实证据的权利和义务。阅卷和调查核实证据是值班律师全面细致了解案件情况、为犯罪嫌疑人提供实质有效法律帮助的必要前提。建议通过司法解释等方式明确规定审查起诉阶段值班律师阅卷和调查核实证据的条件、程序，检察机关为值班律师开展工作应提供的时间上、空间上具体便利措施。

三是明确值班律师的经费来源和补助标准，建立值班律师人才库、激励与考评机制，通过对值班律师的职业奖励与硬性考评要求，提升值班律师的参与积极性，同时吸收更多的专业律师、法学专家、退休法官检察官等人员，扩充值班律师队伍，提高值班律师专业水平。

四是完善值班律师的工作衔接机制。当前值班律师参与认罪认罚案件存在临时介入性和对象不特定性问题，可尝试建立值班律师工作备案记录制度，将其参与案件的情况、对案件的理解和有关认罪认罚的意见等全面保存归档，以便与接续值班律师无缝交接工作，实现法律帮助的畅通性和全面性。

2.完善对犯罪嫌疑人、被告人的权利告知制度

《刑事诉讼法》第一百二十条第二款、第一百七十三条第二款、第一百九十条第二款规定了公安司法机关的告知义务，但对告知时间和告知内容的规定并不明确。

一是告知的时间。在侦查阶段，《刑事诉讼法》规定了侦查人员讯问时应告知，这是因为讯问时若能使犯罪嫌疑人了解认罪认罚从宽制度并及时作出认罪供述，对于获取重要证据、提升办案效率非常有利。有试点地区还增加“采取强制措施时”的告知时间，这是出于对被追诉人人身权利的保障，因为在该阶段认罪认罚将很大可能获得强制措施的变更[6]。在审查起诉阶段，《刑事诉讼法》则没有规定告知时间，实践中建议采取某试点地区“收到认罪认罚案件后的3日内提讯犯罪嫌疑人时”告知，该时间设定既能督促检察机关尽快履行告知义务，又具有一定弹性，可行性高[7]。

二是告知的内容。告知的内容要足够明确、具体，使被追诉人对认罪认罚的含义及其产生的法律后果有准确、直观的理解，确保认罪认罚的自愿性、明智性。建议制作书面形式《认罪认罚告知书》，告知书的内容应包括指控犯罪的理由、认罪认罚的法律后果（如对强制措施变更、从宽量刑、审判程序适用的影响等）、被追诉人在刑事诉讼不同阶段享有的各项实体和程序性权利，如知悉权、自愿认罪认罚权、获取法律帮助权、程序选择权、辩护权、反悔权、上诉权等，此外，有学者提出告知书中还应明确“不得强迫自证其罪”原则[8]，值得参考。

3.赋予犯罪嫌疑人、被告人反悔权救济途径

犯罪嫌疑人、被告人行使反悔权有两种情形：一是撤回“认罪”，即对之前如实供述的罪行翻供；二是撤回“认罚”，对如实供述罪行不撤回，但对量刑建议提出异议。关于反悔权的行使涉及以下三方面内容。

一是行使反悔权的时间。在反悔权行使时间上一般没有限制，只要在一审裁判作出之前都可主张反悔。

二是行使反悔权的条件。在一审开庭前可无条件行使，如果一审开庭后反悔的，则可能出现程序转换、庭审策略改变等系列复杂问题，出于诉讼效率的考虑，庭审过程中的反悔需满足两个条件：（1）有“正当理由”。所谓“正在理由”即依据法律逻辑和经验法则等被追诉人如不反悔就可能影响司法公正的事由[9]，诸如被追诉人认罪认罚非出于自愿的、在签署具结书后发现足以影响定罪或者量刑的新证据的等等。（2）是否同意由法官决定。

三是行使反悔权的效力。侦查阶段反悔，即意味着犯罪嫌疑人撤回有罪供述，此时撤回的该部分供述不得作为定案证据。审查起诉阶段反悔，则导致认罪认罚具结书的失效，但对于先前所作认罪供述的效力影响则要区分情况讨论：如果被追诉人撤回有罪供述，则撤回的有罪供述不再作为定案证据，检察机关根据已有证据情况决定是否需要退回补充侦查；如果被追诉人只对量刑建议提出异议，则之前的认罪供述仍然有效，检察机关与被追诉人重新协商，调整量刑建议，重新签署新的认罪认罚具结书，再次协商过程检察机关不可为快速结案一味妥协，而应以案件事实和法律规定为依据调整量刑建议。审判阶段反悔，如果开庭期间撤回的有罪供述对定罪有影响或导致量刑发生重大变化，则需延期审理，在延期期间内补充侦查有关证据；如果撤回的有罪供述仅对量刑产生轻微影响或者仅对量刑建议有异议，则可以暂时休庭，控辩双方当庭协商，重新达成量刑建议。此外，行使反悔权还可能导致强制措施的变更、审判程序的转换，因此检察机关应当履行告知义务，向被追诉人说明反悔的后果，包括可能采取羁押措施、不再从宽量刑等，确保理性行使反悔权，保持认罪认罚的稳定进行，减少诉讼效率的损失。

（二）探索多元化公诉模式以提高诉讼效率

1.建立审前案件分流起诉制度

一是建立专门的轻罪案件办案组织，例如北京市一些基层检察机关就设立了专门办理可能判处3年有期徒刑以下刑罚的轻罪案件检察机构，重庆市合川区院成立了轻刑办案组，专门办理盗窃、危险驾驶等8个罪名的轻罪案件，从而实现“繁简分流”[10]132-144。

二是建立专门办理认罪认罚案件的办案组织，以实现认罪认罚案件办理的专业化。对于案情清楚且自愿认罪的案件，在审查逮捕阶段讯问中逐案提前告知认罪认罚的诉讼权利，询问是否愿意接受认罪认罚，若犯罪嫌疑人、被告人愿意认罪认罚的，在卷宗袋上加盖“认罪认罚”标识，统一由认罪认罚办案组织办理。

三是加大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用①2019年10月“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》第三十条专门规定了不起诉的适用：完善起诉裁量权，充分发挥不起诉的审前分流和过滤作用，逐步扩大相对不起诉在认罪认罚案件中的适用。对认罪认罚后没有争议，不需要判处刑罚的轻微刑事案件，人民检察院可以依法作出不起诉决定。人民检察院应当加强对案件量刑的预判，对其中可能判处免刑的轻微刑事案件，可以依法作出不起诉决定。。检察机关经过预判，对认罪认罚后没有争议并可能免于刑罚的轻微刑事案件，可依法决定不起诉，对认罪认罚后案件事实不清、证据不足的案件，应当依法作出不起诉决定，充分利用不起诉制度在检察环节过滤掉大量案件，大幅提高办案效率。

四是建立有关认罪认罚的程序处理机制。即以认罪程序与不认罪程序作为第一层次划分，以认罪程序下简易程序、速裁程序、和解程序作为第二层次划分[11]。对于适用速裁程序的认罪认罚案件，检察环节可以实行告知、提讯、签署具结书一次完成，简化提审笔录模板、审查报告和起诉书等法律文书，针对证据排列，突出适用认罪认罚的理由和从宽量刑情节的分析，以此“标准化”“模板化”为办案减负。

2.推进集约化办案模式，实现相应案件办理高效化[10]175

一是创建联合办案模式，检察机关可联合侦查、审判、司法行政机关共同创建联合办案区域，以北京市海淀区为例，当地检察院联合法院、公安机关在看守所设立了一个刑事速裁联合办公区，内设速裁法庭和公检法三机关各自的速裁办公室，或在看守所监区外设立专门的速裁律师值班室。重庆江北区检察院和法院分别在交巡警支队设立检察官办公室和速裁法庭，专门负责办理涉嫌危险驾驶罪和交通肇事罪的认罪认罚案件。

二是探索适用认罪认罚案件集中诉讼模式，即集中受理、集中审查、集中具结、集中起诉、集中开庭，形成高效便利的“五集中”办案模式。在检察机关内部下放案件起诉的审批权，由独任检察官集中审查，办理具结文书，在值班律师当值时间统一具结，决定起诉后与法院协商时间，集中起诉、集中受理和开庭。

3.充分借助科技手段，坚持智慧检务与认罪认罚相融合

一是借助检察机关统一业务应用系统，对司法办案进行全程管理和监督，由案件管理部门进行统一受案，及时明确分案规则，相应调整系统配置，对系统智能升级，使其能区分案件类型进行繁简分流、快慢分道，保障认罪认罚案件集中分配、统一办理，形成规模效应。

二是联合科技公司研发智慧公诉辅助办案系统，实现文书智能编写功能，以审查报告为基础一键自动生成提审表、具结书、起诉书等办理认罪认罚案件所需的各类重要文书，实现文书制作提速。

三是在有条件的地区开展远程视频提讯、远程视频出庭、远程视频送达，减少检察官办案花在路途的时间，实现诉讼流程提速。

（三）完善量刑建议制度以提升量刑建议精准度和认可度

1.探索精准量刑机制，规范从宽量刑幅度

一是注重分类施策，具体问题具体分析。检察机关提出量刑建议时，可根据具体案情，采取幅度刑和确定刑两种量刑建议相结合的方式[12]，对案情简单、影响量刑情节较少或已有明确量刑指导意见的案件，如危险驾驶罪、盗窃罪等提出确定刑建议，对案情较复杂、影响定罪量刑情节较多的案件或者新型刑事案件，如职务犯罪案件、涉黑涉毒案件及知识产权案件等提出幅度刑建议。

二是规范从宽幅度，建立“阶梯化”量刑机制。遵循“先认罪宽于后认罪、主动认罪宽于被动认罪、彻底认罪宽于部分认罪”的原则，综合犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚态度、所处阶段、退赃赔偿情况、是否取得被害人谅解、是否为初犯、偶犯、未成年犯等多种因素，设置不同的从宽幅度，在量刑上体现区别，比如厦门市集美区采取侦查、审查起诉、审判阶段认罪认罚分别给予基准刑的30%、20%、10%的从宽“优惠”，有效鼓励了犯罪嫌疑人、被告人尽早认罪，发挥了制度的正向激励作用。

三是把握社会调查评估对缓刑量刑建议的参考价值。社会调查评估报告能直观地反映被追诉人的社会危害性程度，检察机关应重视其对缓刑建议的参考意义，但由于我国社会调查评估机制尚不完善，因此，不能机械地将其作为提出缓刑建议的唯一依据，还要结合具体案情和犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚表现，发挥好自由裁量权。

2.加强检法两家协商，搭建多方沟通平台

一方面，检察官应针对量刑情节运用、量刑计算步骤、调节基准刑、确定宣告刑等操作难点与法官积极沟通、深入探讨，发现规律、谋求共识。另一方面，检察机关提出量刑建议时要加强与被害人、犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师的沟通，建立控方、辩方、被害方多方参与的“诉前会议”①诉前会议是指检察机关在审查起诉阶段决定提起公诉前，以会议形式召集检察官、侦查人员、被害人及其诉讼代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师，就证据合法性、量刑情节认定、量刑建议、被害人谅解等认罪认罚重要事项进行充分沟通、交流意见，在审查起诉阶段就案件处理达成一致的创新机制。该新型机制是杭州市检察机关开展的一项试点改革，取得了很好的效果，可借鉴。机制。在诉前会议中，控方针对刑种、刑期、刑罚执行及从宽幅度发表意见并释明理由，听取辩方关于犯罪事实、涉嫌罪名、从宽幅度及后续程序选择等建议；辩方可提交对犯罪嫌疑人从宽量刑的有利新证据，如对控方的证据收集、罪名认定、从宽量刑有异议可及时提出；被害人可说明赔偿诉求和谅解意向。力求做到在诉前会议上提出确定刑量刑建议并签署认罪认罚具结书，及时化解双方矛盾，加速纠纷解决。

3.推进检察官队伍办案专业化，强化量刑建议内部平衡

组织检察官对量刑建议深入研讨，定期培训，认真学习最高法量刑指导意见，掌握量刑指导原则、基本方法和步骤。检察院对内通过建立常见罪名案件量刑台账、检察官联席会议讨论、重大敏感案件提交检委会等方式，总结本院罪名相同和情节类似案件如何确定量刑起点，不同量刑情节如何在基准刑上增减幅度，细化量刑标准，实现内部量刑衡平。对跨区县的重大职务犯罪、涉众型经济犯罪、涉黑涉毒等要案、敏感案件，要报上级检察机关统筹协调量刑方法和标标准，避免出现不同管辖区域量刑建议差别过大、同案不同判的现象[13]。

4.利用人工智能科技手段，促进量刑建议整体均衡

人工智能技术能够在抓取相关量刑情节基础上,对刑期进行数据归纳、分析和智能输出，提出相对精确的量刑建议，且通过大数据技术对同类案件判决大数据进行统计分析，按照主要犯罪事实情节分类，形成类案量刑检索库，承办检察官检索时，系统给出所选日期区间内当地法院就该类型案件的量刑区间分布、集中量刑值、平均量刑值等，并提供类似案件具体判例详情供其参考，提升量刑建议精准度。

（四）完善检察机关监督制约机制

检察机关在适用认罪认罚从宽制度过程中，既要强化对自身司法办案活动的监督，也要加强对侦查活动、刑事审判活动的监督，建立对侦查、审查起诉、审判全过程的立体监督机制。

1.重视检察机关自我

监督，并主动接受外部监督。要明确检察官办案权限，因地制宜制定权力清单，采取有效措施，规范办案流程，在运行中制约监督，比如在审查起诉阶段，对所有适用认罪认罚从宽制度的案件，检察官均要在部门进行报备，并将起诉意见书、起诉书、判决书备案，由部门负责人把关审核；对部分上级督办案件，均经督办部门同意方能适用；对所有适用认罪认罚从宽制度的案件，检察官均要接受辩方监督，听取意见，并且在签订具结书等材料时，保证辩护律师或值班律师在场；同时对所有基于适用认罪认罚从宽制度作出相对不起诉决定的案件，符合公开宣告条件的，均做公开宣告，接受社会的监督。

2.对侦查机关的监督

在侦查阶段，检察机关重点对犯罪嫌疑人认罪认罚自愿性、侦查取证行为合法性进行监督，审查是否存在暴力取证行为，是否有刑讯逼供、威胁、引诱而违背意愿认罪认罚的情形。如经审查，犯罪嫌疑人确因受刑讯、威胁等违背意愿认罪认罚的，检察机关应排除非法证据、重新开展认罪认罚，公安机关的行为可能构成刑事犯罪的，检察机关应向职务犯罪侦查部门移送线索，以建议立案侦查的方式纠正公安机关的违法犯罪行为。此外，还要对侦查阶段犯罪嫌疑人的知悉权保障进行监督，根据《刑事诉讼法》和“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，侦查机关有告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利和认罪认罚法律规定的义务，且应当在起诉意见中写明犯罪嫌疑人认罪认罚的情况。如果公安机关没有履行上述义务，检察机关应监督是否存在侵害犯罪嫌疑人知悉权的行为。以上违法行为,如系偶发或次数较少,可以采取发出书面纠正违法的方式监督。如系经常性或共性行为,则可以检察建议的方式监督纠正。

3.对审判机关的监督

要重视对审判机关量刑权和审判程序选择权的监督。在量刑上，基于认罪认罚从宽制度中检察机关的量刑建议具备协商性、承诺性、公信力特征，审判机关应充分尊重，若无绝对充分理由，不宜改变检察机关的量刑建议。《刑事诉讼法》规定法院对检察机关的量刑建议应以采纳为原则，不采纳为例外，且规定了量刑建议调整机制。但是，实践中受多种主客观因素影响，检法量刑难免出现分歧，因而对于法院改变量刑建议的明显不当判决，检察机关应予抗诉。在审判程序的适用上，认罪认罚案件有速裁程序、简易程序和普通程序三种程序可供选择，检察机关在监督时应重点针对《刑事诉讼法》第二百二十三条“其他不宜适用速裁程序审理的”和第二百二十六条关于程序转换的监督。因为这两条规定较为笼统，实践中只有在程度上和情节上和其他明确列举的除外情形相称的情况下，才可适用速裁程序或转换为其它程序。如果人民法院在程序选择中明显失当，检察机关应当提出异议，口头或书面监督纠正，以避免因程序问题发生二审或再审，保证认罪认罚案件诉讼效率。