论我国消防监督执法的现状、问题及完善

宋萌萌

（烟台市牟平区消防救援大队，山东 烟台 264100）

随着我国经济和社会的快速发展，社会生活在各个层面都发生了巨大变化，老百姓对消防安全的重视程度日益加深，对消防安全的需求明显提升，消防工作社会化和关注度明显增强[1]。特别是中共十九大以来，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，公安消防部队不再列为武警部队序列，而是成建制划归应急管理部，由现役编制全部转为行政编制。这一改革之举是国家防范化解重特大安全风险、健全公共安全体系、整合优化应急力量和资源、提高防灾减灾救灾能力的高位之举，是推动消防现代化、专业化和职业化的重要举措，是与国际接轨、适应消防事业新的发展趋势的重大决定。改革转隶后的消防救援队伍将由“军衔警衔”转变为“消防救援衔”，消防执法职能和执法方式也随之面临着改革和转变，尤其是2019年3月19日中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于深化消防执法改革的意见》（以下简称《意见》）后，中共中央办公厅、国务院办公厅于5月30日印发了《意见》，正式全面启动深化消防执法领域改革措施。在国家治理体系和治理能力现代化改革大背景下，消防救援队伍必须坚持提高依法行政能力，善于发现消防救援与执法中的不足，努力提升管理水平便民利企能力，尽快完成从军人执法到行政执法的重大转变。

一、消防救援队伍改革转隶后的消防监督执法现状

（一）消防监督执法的法律依据

在我国目前的消防监督执法领域，主要以《中华人民共和国消防法》为基本法律，同时国家也颁布了许多涉及消防监督执法事项的部委规章及地方性法规，如《消防监督检查规定》（中华人民共和国公安部令第120号）、《火灾事故调查规定》（中华人民共和国公安部令第121号）、《机关、团体、企业、事业单位消防安全管理规定》（中华人民共和国公安部令第61号）、《社会消防技术服务管理规定》（中华人民共和国公安部令第136号）、《山东省消防条例》等，它们共同构成了我国现有的消防监督法律体系。2019年4月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》，《中华人民共和国消防法》位列其中，消防法的修改是巩固政府机构改革职能转变的重要成果，它及时回应了机构改革职能转变后消防执法主体面临的问题，同时在管理机制、执法方式、执法程序等方面进行了诸多符合时代和实践需求的改革，意在理顺消防执法工作机制，以使我国的消防监督检查有法可依。

（二）消防监督执法现状

为贯彻国家深化“放管服”改革、优化营商环境的决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化，2019年5月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化消防执法改革的意见》，对消防监督执法5个方面12项主要任务进行了改革[2]。一是取消和精简了3项消防审批，即取消消防设施维保检测和消防安全评估机构资质许可；简化公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查，实行告知承诺；取消13类消防产品强制认证，向社会开放消防产品认证、检验市场。二是加强事中事后监管。实行“双随机、一公开”监管，将消防违法违规行为记入信用记录，完善“互联网+监管”，强化对火灾事故责任单位和责任人员的追究处理。三是规范消防执法行为。实行消防执法全过程记录、法制审核、执法公示，严格限制消防行政处罚自由裁量权，公开、严谨、规范执法。四是严格执法队伍管理。明确消防人员及近亲属从业限制条件，消防部门与消防行业协会、中介组织彻底脱钩，明确现职消防人员和离退休人员在消防行业协会从业条件，消防部门管理的科研、认证机构一律不得开展与消防执法相关的中介服务。五是优化便民利企服务。实行容缺后补、绿色通道、邮政或快递送达等便利化措施，推行预约办理等多种便民服务方式；开放消防救援站，为群众就近免费接受消防培训提供便利。

与此同时，随着消防救援队伍的改革转隶，消防监督执法工作也受到了党中央和国务院的高度重视，为切实贯彻落实好《深化党和国家机构改革方案》部署要求，推进工程建设项目审批改革，2019年3月27日，住建部和应急管理部联合下发了《关于做好移交承接建设工程消防设计审查验收职责的通知》，明确自2019年4月1日起，消防救援机构向住房和城乡建设主管部门移交建设工程消防设计审查验收职责工作，2019年4月1日至6月30日为建设工程消防设计审查验收职责移交承接期，6月30日前全部完成移交承接工作[3]。

二、当前我国消防监督执法中存在的问题

（一）消防安全责任体系建设不健全

《中华人民共和国消防法》明确规定，消防工作要贯彻政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与原则，实行消防安全责任制。但是，在日常工作中，消防安全责任制的落实效果并不十分理想，相关主体在落实责任的过程中存在诸多问题。一是消防安全责任划分不清、不明确。绝大多数单位消防工作由分管领导主抓，或是由安全管理部门领导主抓，单位主要负责人对消防工作不了解、不重视的现象普遍存在，导致消防工作落实力度不大，责任体系形同虚设。二是行业部门没有形成合力，没有真正履行“管行业必须管安全”的工作要求。许多行业主管部门对本行业、系统内的消防安全问题的督改主动性、积极性不高，甚至存在推诿扯皮的情况，各部门“各司其职、齐抓共管”的局面并未形成，总体上依旧呈现出消防部门一家单打独斗的局面。三是社会单位主体责任不落实。社会单位消防安全责任人原则上为单位的法定代表人，消防安全管理人为单位消防安全主管领导，但实际上，大多单位消防安全责任人没有真正履行消防工作责任，消防安全管理人大多为保安经理或安全主管，人员流动性太大；消防控制室、自动消防设施等重要岗位操作人员大多是临时工而且工资较低、流动性大，对本职工作缺乏责任心，未能尽职履责，无法发挥其应有的作用。四是消防设施维护保养机构、消防安全评估机构、消防设施检测机构和电气检测机构等具有特殊消防职责的中介机构为了追求利益最大化，忽视了维护公共消防安全的法定职责和执业准则，产生了许多消防违法行为，造成了大量火灾隐患。以消防设施维护保养为例，维保企业不能按照维保报告规定的时间和项目比例进行检查测试，维保报告附页未粘贴所有测试项目的打印单，换言之，其是否真正进行了实地维保难以查证和评价。实际上，部分企业认为花了钱，只要有报告就算完成了任务，根本不管维保企业是否按期履责，而部分维保单位认为只要单位系统没有“硬伤”，为了节约人力成本，寻求利益最大化，根本不派员进行实地维保，而仅仅是到期出具报告应付了事，侥幸心理常态化存在。事实情况是，目前法律对这些中介机构的追责体系尚不健全，存在很多失控漏管或无法处罚的灰色地带。

（二）消防监督执法工作机制落实不到位

回顾各地近年来的消防监督执法工作，从管理机制角度考察，存在着部分考核不能很好地贴合基层实际，执法机制不能有效落实，执法程序存在不规范的现象。

首先，消防机构内部虽然会定期进行执法质量考评，但很多考评内容和考评方式没有很好地贴合基层执法实际，考评办法和考评机制不能随机应变，考评只注重发现问题而不注重问题的整改，“一考了之”的情况不同程度地存在，致使部分存在安全隐患的问题始终得不到有效整改。以执法记录仪录制时间的考评要求为例，目前仅设置了不低于5分钟的录制下限要求，而未对不同规模的单位设置不同的录制时间要求，“5分钟的录制时间”对“九小场所”和规模较小的一般单位的监督执法具有一定约束力，但对于规模较大的单位就失去了约束力。监督执法人员对执法记录仪的使用时间随意支配性较大，导致监督检查期间，部分监督人员录够5分钟就停止，未对全部执法过程进行全程录像，失去了执法记录仪的全程监督作用。此外，部分监督员对发现的涉及处罚、临时查封或责令三停的火灾隐患或消防违法行为避而不录，而仅仅对一些无关紧要的执法过程进行简单录制，为执法的公信力埋下了隐患。其次，部分单位在落实内部执法监督和执法过错责任追究制度上存在着纸上谈兵的现象，没有把这把利剑真正利用起来，呈现出很大的随意性和盲从性。例如，监督人员出现执法过错，单位很多时候仅仅采取诫勉谈话作为最终处理，并未依规严格处理，导致“制度是一回事，真正的执行又是一回事”现象发生。第三，执法人员执法不规范、不严谨和随意性现象不同程度地存在，使之成为消防监督执法的“软肋”。例如，部分地方对公众聚集场所未按要求办理开业前检查手续而擅自营业的情况不能统一执法标准，有的依法处罚，有的听之任之，存在“人情执法”现象。有的地方对同一违法行为的处罚不能合理合法地使用裁量基准，处罚额度的界定随意性大。有的地方对检查过的火灾隐患或消防违法行为下发法律文书或处罚后便不管不问，很少采取能够“伤筋动骨”的能够产生震慑力的措施督促单位整改，“重罚轻管、以罚代改”现象时有发生。有的地方对实施经济处罚的单位仅满足于单位上缴罚款，对之后本应采取的停产停业措施不管不问，该停产的不停产、该停业的不停业，有时甚至不了了之，执法程序难以得到严格履行，监督执法没有取得实际效果。

（三）消防监督执法力量不足

随着社会经济的快速发展，城市化进程日益加快，大空间、大跨度的复杂性、多样性建筑层出不穷，呈爆发式增长的工作量让消防监督执法不堪负重。消防执法人员不仅要负责公众聚集场所开业前检查工作，又要负责重点单位和一般单位的日常监督检查、火灾事故调查、社会化消防工作指导和消防宣传等工作，工作任务重并且涉及方方面面。目前由于受执法人员编制数量的限制，国内许多地方消防监督执法人员数量与当地经济发展规模严重不匹配，普遍存在“小马拉大车”的现象[4]，导致消防监督执法的检查频次和质量远远达不到预期要求。以笔者所在市区为例，消防监督辖区总面积1511平方公里，辖5个街道、7个镇、1个省级经济开发区和1个省级旅游度假区，辖区总人口45.1万。而消防救援大队监督人员仅有6人（部分县区只有3人），平均每人担负着252平方公里7.5万人口的消防监督工作任务，执法人员数量的严重不足导致检查发现问题、处理问题效率不高，对单位火灾隐患和违法行为的整改督导难以到位，很多时候只能不得已地“重检查轻整改”，导致消防监管作用发挥不到位，消防监督工作力不从心[5]。

（四）消防监督执法人员素质参差不齐

目前，消防救援队伍正处于改革转隶的特殊时期。而在此之前，消防监督执法人员一方面来自地方大学生入伍，另一方面为消防科班院校毕业的大学生。作为地方大学生入伍的消防监督执法人员，其消防监督业务素质必须依靠入伍后的自学和日常工作积累。作为消防科班院校毕业的消防监督执法人员，若大学所学专业为消防监督相关专业，由于具备一定理论功底，其业务素质相对较为扎实；若大学所学专业为灭火救援相关专业，其消防监督业务素质必须靠入职后的自学和日常积累。而事实上，在“人员少、压力大、任务重”的工作状态下，消防监督执法人员自学时间十分有限。如果单位内部有着较好的“老带新”的“传帮带”传统，在这个前提下再配合监督人员的自学，可在较短时间内提高消防监督业务素质。如若缺少自学和“传帮带”，对新入职人员而言，消防监督业务素质很难提高，也很难适应当前复杂的消防监督检查工作需求，对单位存在的火灾隐患和消防违法行为无法做到精准施策和精准执法。同时，由于基层工作强度大、任务重等原因，执法人员工作压力大、抓手少，导致消防监督规范化和法制化水平不高，部分执法人员存在畏难情绪，仅仅满足于完成各项规定动作，对辖区消防安全真实情况不了解，对辖区消防安全深层次问题认识不足，对消防安全长效发展没有足够的眼光和见解，工作主动性不强，一定程度上影响了消防监督工作质量。

三、完善消防监督执法工作的几点建议

（一）健全消防安全责任体系

认真贯彻落实《中华人民共和国消防法》，落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的总要求。对各级政府而言，要明确地方各级人民政府主要负责人为消防安全工作第一责任人，分管负责人为主要责任人。各行业主管部门要按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的要求，对本行业系统内的消防安全工作责任进行再细化、再明确，健全组织机构，明确消防责任链条，在各自职责范围内依法依规做好消防安全监管工作，对存在的问题应分门别类登记造册，分批分时督导销案。消防机构要对行业系统列管单位发生的火灾事故进行不定期通报和有关处理。社会单位要严格落实消防安全主体责任，做到安全自查、隐患自除、责任自负，单位法定代表人、主要负责人要依法对单位消防安全全面负责。同时，要充分发挥主观能动性，对具有特殊职责的消防中介服务机构提供的服务进行监督，坚决避免走形式、拿报告的权钱交易。坚持权责一致、依法履职、失职追责，对不履行或不按规定履行职责的单位和个人，要严格依法依规追究相关责任。

（二）创新消防监督模式

面向未来的消防监督执法工作应立足实际，创新消防监管模式，充分培养和发展多元化社会力量参与消防工作。为此，应努力做到：一是充分培育和借力消防中介服务机构。消防中介服务机构是为社会单位提供各类消防中介服务的机构，通过规范中介服务机构的执业行为、提升其执业质量，提高其对社会单位火灾隐患和消防违法行为的发现率和督改率，让社会单位发挥主体责任，让消防安全转变成为一种由各方社会力量参与的社会化监督。二是优化并利用好智慧消防安全服务云平台。消防监督执法应积极响应智慧城市建设要求，依托大数据、云计算和互联网等先进技术资源，将消防安全监管融入其中，创新“NFC”近距离无线通信技术，通过将“NFC”射频标签贴在社会单位消防安全重点部位，对“NFC”射频标签编码并逐一设置检查时间、频次、路线及检查标准等，社会单位消防安全管理人通过使用手机扫描“NFC”射频标签，自动显示检查标准、检查频次及火灾隐患整改情况，实现消防巡查“傻瓜化”、规范化和科学化，努力解决消防安全管理人“不会查、不会管”等问题，全力化解消防安全责任人“不知情、不了解”的困惑。三是大力培育、发展和利用好辅助执法队伍。近年来，许多地方的消防部门探索建立了消防文员辅助执法工作机制并取得了一定成效。下一步应当建立健全消防辅助执法人员各级执法资格考试机制，对通过不同等级执法资格考试的辅助执法人员安排到难易程度不等、能力要求不同的岗位上，分别展开相应的辅助执法工作，有效弥补执法人员不足的现状。相信通过以上三方面的创新和借力，能够有效推动消防监督工作科学化和规范化。

（三）严格落实消防监督执法规范化

全面推行“双随机、一公开”的消防监管模式，深入推进消防执法规范化建设。建议对现有消防监督执法制度和规范性文件进行认真梳理，进一步完善消防行政许可、监督检查、受立案、现场勘查、调查取证、适用强制措施等方面的执法管理机制，细化执法程序和工作流程，规范执法文明用语。同时，应进一步健全执法责任制，完善个案纠错的启动和追责机制，对检查发现和火灾事故中暴露出来的执法过错问题以及涉法信访案件，严肃追究相关领导和执法人员责任。此外，还应当优化完善“社会公众服务平台”的在线查询、咨询、申请、受理等服务功能，依法向社会公开消防执法工作，最大限度地公开执法依据、执法程序、执法进度、执法结果，接受群众监督，让消防监督执法在阳光下运行。

（四）健全执法岗位培训考核机制

消防监督执法人员业务素质的高低直接影响着执法质量，因而必须对执法岗位人员进行严格的培训和考核，以确保队伍整体素质保持一致。为此，一是要提高政治站位，不断提升自身的法律意识和服务意识，在监督执法过程中做到为民执法、文明执法、严格执法和公正执法。二是做到凡是消防监督岗位新入职人员或从其他岗位调整到监督执法岗位的人员必须进行入职培训，对相关法律法规进行系统学习，结业达到良好以上等次方可开展执法工作[5]。三是入职后必须建立“老带新”的“传帮带”机制，即对新入职消防监督岗位人员必须由老监督员或者经验丰富的基层执法人员带领进行跟班学习，尤其是典型执法案例和各类场所的监督检查现场，包括各种消防设施的操作和检查规程要求等，应进行“手把手的教、口对口的传”，确保理论和实际相结合、理论与实操相结合。四是要有终身学习的意识和多元化知识体系。消防监督岗位人员不能满足于手头规范和文件的学习，要多领域、多行业地涉猎相关业务知识，为日常的监督执法提供更多的参考和依据。

结语

消防监督执法事关百姓生命财产安全和社会平安稳定，消防监督执法规范化建设是一项长期性、系统性、复杂性和创新性的工作，需要我们在面对日益复杂的监督执法任务时，不断思考、不断尝试，要善于打破常规，适应新常态。消防监督执法应积极探索消防监管新方式和新方法，不断提高消防监管效能和执法质量，更好地回应人民群众的新期待和新要求，让消防监督在法治的阳光下规范运行。