生态环境损害赔偿诉讼的性质认定及立法回应

高晓露，马 骏

（大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026）

随着2018年《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）以及2019年《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）的相继出台，近年来，一种有着新型称谓的诉讼——生态环境损害赔偿诉讼引起人们的广泛关注。学界对其起诉主体、受案范围、诉讼规则、与相关诉讼的关系等问题均进行了深入的研究，结出了丰硕的成果。然而，关于生态环境损害赔偿诉讼的性质为何，一直是争论的焦点问题之一，各家众说纷纭。学理上的争论表明了制度建设的不足，也导致了司法实践中的困境。厘清该问题直接关系到我国生态环境损害赔偿诉讼制度的整体建构与法律功能的发挥，对助力环境司法改革、构建现代环境治理体系均具有重要的理论和实践意义。

一、生态环境损害赔偿诉讼性质的理论争议及评析

总体而言，目前学界关于生态环境损害赔偿诉讼的性质讨论，主要存在以下五种观点，即“国益诉讼说”“私益诉讼说”“公益诉讼说”“公私交错诉讼说”“特殊的环境民事公益诉讼说”。以吕忠梅教授为代表的“国益诉讼说”认为，省级、市地级政府及相关部门基于法律授权提起生态环境损害赔偿诉讼，是在行使国有自然资源资产监督管理职责，是代表国家以所有权人身份提起的国家利益诉讼[1]。持“私益诉讼说”观点的学者认为，因自然资源国家所有权具备私权属性，故以其为理论基础提起的生态环境损害赔偿诉讼属于私益诉讼[2]。“公私交错诉讼说”同样以自然资源国家所有权为出发点，但其认为生态环境损害赔偿诉讼所保护的利益兼具公益和私益的双重属性。其维护公共福祉的公益性与保障自然资源有效利用的私益性决定了生态环境损害赔偿诉讼是一种公私交错的特殊类型的诉讼[3]。

尽管上述观点各异，但它们均基于自然资源国家所有权理论而建立。笔者认为，将其作为认定生态环境损害赔偿诉讼性质的理论基础至少存在如下问题难以解释。首先，自然资源国家所有权理论模糊了我国生态环境损害赔偿制度的目的。国家建立生态环境损害赔偿制度的目的在于保护生态环境，而不是保护自然资源国家所有权。自然资源与生态环境二者并非内涵和外延相同的概念，自然资源重在强调经济价值和经济功能，而生态环境重在强调生态价值和生态功能。根据《改革方案》的规定，“生态环境损害”是指因污染环境、破坏生态造成大气、地表水、土壤等环境要素和生物要素的不利改变及其构成的生态系统功能退化。由此可见，生态环境损害赔偿制度的主要目的在于保护环境要素、生物要素及其构成的生态系统功能，而非国家所有的自然资源的经济价值。其次，自然资源国家所有权理论不当限缩了生态环境损害赔偿制度的适用范围。根据宪法第九条第一款和物权法第四十六至四十八条规定可知，自然资源除了国家拥有所有权之外，集体也拥有部分自然资源的所有权。国家所有自然资源资产的保护可以由行政机关以自然资源国家所有权遭受侵害为由通过提起诉讼的方式进行，那么集体所有的自然资源遭受了侵害该以何为由进行救济？将国家所有的自然资源和集体所有的自然资源进行区别对待，导致现实中大量的集体所有自然资源遭受破坏的现象无法得到有效救济。再次，《改革方案》将大气环境要素也纳入其中，而大气环境要素并不能成为自然资源国家所有权的客体。据此，在发生空气污染事故时，行政机关难以通过自然资源国家所有权对空气污染者提起生态环境损害赔偿诉讼。最后，退一步说，即使“自然资源国家所有权”能够作为生态环境损害赔偿诉讼的理论基础，行使该诉权的主体也不必然是省级、市地级政府及其指定的部门、机构。《国务院机构改革方案》规定，由新组建的自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。根据这一制度安排，理应由各级自然资源管理部门作为赔偿权利人提起生态环境损害赔偿诉讼[4]。

与上述基于自然资源国家所有权理论的学说不同，“特殊的环境民事诉讼说”跳出固有的自然资源国家所有权理论框架，以宪法第九条第二款、第二十六条第一款为立足点，从宪法的高度和法律秩序的整体角度加以审视，认为我国宪法已经确立了国家的环境保护义务，具有“国家目标条款”的规范效力[5]，应将其作为生态环境损害赔偿诉讼的理论基础。该学说认为，生态环境损害赔偿诉讼具有原告为行政机关、宪法层面的国家环境保护义务为理论基础以及以填补生态环境损害和维护环境公共利益为价值取向和最终目标等三方面的特殊性，所以将其界定为一种特殊的环境民事诉讼[6]。但是，此种说法显得含糊其辞，因为环境民事诉讼包含私益诉讼和公益诉讼。生态环境损害赔偿诉讼属于特殊的环境民事私益诉讼，还是特殊的环境民事公益诉讼，抑或是独立的第三类诉讼，该类观点并未予以明确。不仅如此，特殊的环境民事诉讼究竟特殊在何处，此说所指的起诉主体、理论基础和价值取向这三类“特殊”完全可以在现有的诉讼体制框架内得以解释，故可将其归入现有的诉讼类型进行分析。

基于诉讼目的而建立的“公益诉讼说”则认为，判断诉讼的性质，主要取决于诉讼的目的。如果诉讼救济的利益主要体现为公共利益，那么诉讼就属于公益诉讼。显而易见，生态环境损害赔偿诉讼主要是针对环境资源的生态功能减损、生态价值损害所进行的救济，无论是资源的产权，还是生态功能的损害，它们都涉及环境公共利益。另外，作为“公益诉讼说”分支的“特殊的环境民事公益诉讼说”认为，在诉讼目的、诉讼请求与原因行为方面，生态环境损害赔偿诉讼和环境民事公益诉讼基本相同，但二者在起诉主体、适用范围及前置程序方面存在不同之处，因而其将生态环境损害赔偿诉讼定性为特殊的环境民事公益诉讼[7]。

综上，本文大体赞同“公益诉讼说”，但是认为该种说法太过宽泛，没有明确其民事诉讼的性质。至于其分支观点——“特殊的环境民事公益诉讼说”，本文也不完全赞同。因为，仅仅依据二者的起诉主体、适用范围等方面的不同，就得出生态环境损害赔偿诉讼是特殊的环境民事公益诉讼，在学理上解释不通。因为，诉讼可以依据其所维护的利益不同分为“公益诉讼”“私益诉讼”和“国益诉讼”。根据被诉主体是民事主体还是行政主体，可以将“公益诉讼”进一步分为“民事公益诉讼”和“行政公益诉讼”。根据我国民事诉讼法第五十五条的规定，当“民事公益诉讼”适用于生态环境保护领域时，即为“环境民事公益诉讼”。因此，环境民事公益诉讼并无所谓的普通和特殊之分。不仅如此，该观点也与我国现有的立法规定存在冲突。根据我国民事诉讼法和环境保护法的规定，目前，有权提起环境民事公益诉讼的主体包括法律规定的机关、社会组织以及检察机关。其中，法律规定的社会组织已经被环境保护法第五十八条予以明确，检察机关的诉权已被修改之后的民事诉讼法第五十五条第二款确认，唯有“法律规定的机关”尚无法律明确规定。但是，并不能因此就认定由赔偿权利人提起的生态环境损害赔偿诉讼具有特殊性，完全可以将赔偿权利人纳入“法律规定的机关”范畴进行解释。

二、生态环境损害赔偿诉讼的性质认定

由《改革方案》对生态环境损害的界定以及《若干规定》的相关规定可知，生态环境损害赔偿诉讼的目的在于修复生态环境损害，维护环境公共利益。因此，在性质上应认定为环境民事公益诉讼。

首先，从诉讼保护的利益层面分析，生态环境损害赔偿诉讼是为了保护环境公共利益。如前文《改革方案》对“生态环境损害”的概念界定可知，虽然环境污染和生态破坏行为在形式上均直接指向自然环境，但最终不仅可能引发对“环境”本身的损害，如大气污染、水污染等情形，也有可能通过“人—环境—人”的互动关系造成对“人”的损害，即造成公益与私益两种不同性质权益的损害[8]。因环境污染、生态破坏行为导致的私益损害可以通过普通的环境侵权诉讼予以救济，故《改革方案》和《若干规定》在其适用范围中排除了对人身及财产损害的救济，仅仅保护因实施生态环境损害行为而受损的环境公共利益。同时，根据《若干规定》第一条规定可提起诉讼的三种情形也可以看出，生态环境损害赔偿诉讼专门针对突发且重大的环境污染、生态破坏事件，旨在保护生态环境本身，其目的与环境民事公益诉讼保护环境公共利益一致。

其次，从胜诉利益的归属层面来看，根据《若干规定》第十二至十四条的规定，生态环境损害的赔偿方式有两种。一是受损生态环境可修复的，由赔偿义务人进行修复。在赔偿义务人拒绝履行修复义务时，由行政机关委托第三方进行修复，生态环境修复费用由赔偿义务人承担。二是受损生态环境无法修复或者无法完全修复的，赔偿义务人需支付生态环境损害赔偿金，如生态环境功能永久性损害造成的损害赔偿资金。根据2020年3月国务院财政部颁布的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》规定，生态环境损害赔偿资金包括在生态环境损害无法修复或者无法完全修复以及赔偿义务人不履行义务或者不完全履行义务的情况下，由造成损害的赔偿义务人主动缴纳或者按照磋商达成的赔偿协议、法院生效判决缴纳的资金。生态环境损害赔偿资金作为政府非税收入，统筹用于在损害结果发生地开展的生态环境修复相关工作。此外，很多地方已出台的类似规范性文件，如《浙江省生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》以及《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》，也有相同的规定。可见，无论是对受损生态环境的修复，还是生态环境损害赔偿资金的管理及使用，其目的无不是为了公众提供美好的生态环境。因此，生态环境损害赔偿诉讼胜诉之利益最终由全民共享。

最后，从诉讼规则来看，《若干规定》中的一部分规则直接参照了环境民事公益诉讼，如管辖（第三条）、生效刑事判决认定事实在民事诉讼中无需举证（第八条）、达成协议的司法确认与申请强制执行（第二十条、第二十一条）等。由于《若干规定》只有23条，并未能够对生态环境损害赔偿诉讼的所有问题进行全面规定，故其在第二十二条释明人民法院在生态环境损害赔偿诉讼的审理过程中，遇到《若干规定》所未涵盖的情形，可参照适用《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境民事公益诉讼解释》）。该条规定也进一步印证了生态环境损害赔偿诉讼属于环境民事公益诉讼。此外，根据《环境民事公益诉讼解释》以及《若干规定》可知，环境民事公益诉讼的受案范围远远大于生态环境损害赔偿诉讼，这恰恰说明前者是包含后者的。或者说，前者可以解决后者所欲解决之问题[9]。

三、立法回应

通过上述分析可知，生态环境损害赔偿诉讼本质上仍为环境民事公益诉讼，为了实现环境民事公益诉讼制度体系内的逻辑自洽，必须完善相关立法及配套措施，形成协调统一的环境民事公益诉讼法律制度。

首先，修改《中华人民共和国环境保护法》。在我国现有的法律体系中，有关环境民事公益诉讼的法律效力等级的立法包括民事诉讼法和环境保护法。对于民事诉讼法第五十五条第一款所规定的可提起环境民事公益诉讼的“法律规定的机关”，其他相关部门法并未对其予以明确和细化。需要注意的是，根据我国立法法第八条的规定可知，诉讼制度的创设属于我国法律的绝对保留事项，必须由全国人大及其常委会通过法律的形式加以明确。目前，施行的作为规范性文件的《改革方案》，抑或是作为司法解释的《若干规定》，均是一种以政策为导向的先试先行，亟需通过立法予以明确，为其运行提供法律依据。

从目前我国生态环境损害赔偿制度改革的方向来看，赋予省、地、市级人民政府及相关部门以起诉主体资格不仅具有法理基础，也具有相当的现实必要性。其一，从环境公共信托理论的角度看，大气、水、土壤、森林等环境要素以及上述要素构成的生态系统作为公共财产，政府作为受托人，接受全体人民的委托，担负起维护环境公共利益的职责，间接享有“诉的利益”，能够作为适格的起诉主体。其二，生态环境保护与经济发展之间的冲突愈发严重，要协调二者冲突，实现生态环境效益和经济效益的和谐统一，仅靠私主体之间本身的协商处理难以实现，需要公权力的政府积极参与。其三，2014年修订之后的《中华人民共和国环境保护法》，在众多条款均规定了人民政府及生态环境主管部门在保护和改善环境、防治污染等方面的职责。因此，省、地、市级人民政府及相关部门针对生态环境损害行为提起诉讼亦属于履行监管职责的应有之义。

据此，被誉为我国环境法律体系基本法的《中华人民共和国环境保护法》理应承担起这样的重任。《若干规定》中三种可提起诉讼的情形是以结果为导向，与一般的环境污染和生态破坏是累积叠加缓慢发生的情况不同。也就是说，生态环境损害赔偿诉讼的适用范围既不同于检察机关提起的检察民事公益诉讼，又区别于社会组织提起的环境民事公益诉讼。因此，在修改环境保护法时，可以在环境保护法第五十八条增加1款作为第二款，具体表述为：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，设区的市级以上地方人民政府及其指定的负有环境监督管理职责的行政机关，可以向人民法院提起诉讼。”那么，在规范层面上，为省、地、市级人民政府及其指定的部门、机构对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为提起诉讼提供了法律依据。同时，也使民事诉讼法第五十五条第一款中的“法律规定的机关”在环境立法中得到明确与细化。

其次，整合完善相关司法解释。目前，我国与环境民事诉讼有关的司法解释共有三个：一是最高人民法院发布的《环境民事公益诉讼解释》，该解释专门针对社会组织提起环境民事公益诉讼的情形做了具体规定；二是最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《检察公益诉讼解释》），《检察公益诉讼解释》对检察机关作为公益诉讼起诉人提起公益诉讼进行了具体规定；三是《若干规定》。三个司法解释各自为政，三类起诉主体“齐头并进”，尽管《若干规定》第十七条、第十八条明确了生态环境损害赔偿诉讼案件和环境民事公益诉讼案件的衔接。但是，其确立的衔接办法仅仅是一种不完全的衔接模式[10]，尚未形成相互协调一致的制度体系。

在上述的三个司法解释中，由于《检察公益诉讼解释》包含民事公益诉讼和行政公益诉讼两方面的内容，且检察机关在环境民事公益诉讼中仅处于补充性起诉主体的地位。因此，可考虑保持《检察公益诉讼解释》不变，而将《环境民事公益诉讼解释》和《若干规定》进行整合，合二为一。基于《环境民事公益诉讼解释》中的大部分规则可以直接适用于生态环境损害赔偿诉讼，因而在对二者进行整合时，可以《环境民事公益诉讼解释》为基础，增加少量专门适用于设区的市级以上地方人民政府及其指定的负有环境监督管理职责的行政机关作为起诉主体的特殊规则。尤其要对这两类主体的起诉顺位进行厘清，以最大限度地发挥各主体在环境民事公益诉讼中的作用。

基于我国生态环境损害赔偿制度建立的目的，两类主体的起诉顺位应根据不同的案件类型予以确定。针对《若干规定》第一条规定的三类突发、重大的环境污染、生态破坏事件，应采用行政机关优先，社会组织次之的顺位模式。因为这三类突发、重大的环境污染、生态破坏事件，往往会涉及较多复杂性、特殊性及专业性的问题，而政府和相关行政机关在专业知识、人员、技术以及协调能力等方面均具有社会组织所不具有的优势，社会组织可以更高效地对生态环境损害进行救济。除此之外的其他类别的污染环境、破坏生态的案件，可采用社会组织优先，行政机关次之的顺位模式。根据环境保护法第五十八条可以看出，环境保护法对社会组织作为环境民事公益诉讼的适格原告作出了相对严格的要求。维护公共利益不仅是社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围，而且社会组织需要实际从事环境保护公益活动。从目前的司法实践来看，由社会组织提起的环境民事公益诉讼案件呈现出地域范围不断扩展、受保护环境公益更加宽泛的特点。据最高人民法院2019年3月2日发布的《中国环境资源审判2017-2018》，截至2018年12月，社会组织已在全国29个省、自治区、直辖市提起了环境公益诉讼案件，案件类型涉及大气、水、土壤等，呈现出多样化的特点。设置此种情形下社会组织优先提起生态环境损害赔偿诉讼的做法，可以充分调动其维护环境公共利益的积极性，有效遏制环境侵害行为的发生。