行政处罚法律体系的历史建构与完善——着眼于国家治理体系现代化总体要求

（广西警察学院 法学院，广西 南宁 530023）

中华人民共和国成立以来，各层级国家机关及其部门制定了数量庞大的法律、行政法规、地方性法规和规章，其中有不少是涉及行政处罚法相关的规范性法律文件。行政机关依照这些规范性法律文件，对违法者进行行政处罚，有效地维护了公共秩序和社会秩序，对公民、法人和其他组织的合法权益起到了很好的保护作用。中共十九届四次会议指出，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治①参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019 年10 月31 日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）。。为此，有必要对我国现行涉及行政处罚的法律法规进行梳理，掌握行政处罚法律体系的清晰脉络，不断完善行政处罚法律体系，做到行政处罚有法可依、有法必依，推进法治中国建设。

一、行政处罚法律体系初创阶段

（一）各级立法机关颁布的与行政处罚有关的规范性文件

中华人民共和国成立以来，立法机关就开始着手制定行政处罚方面的规范性文件，“当时的立法形式主要是把行政处罚的罚则作为一门法律或法规中的一个部分来表现，而很少作为一个专门的行政处罚法来制定。”[1]例如，1989 年颁布的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条规定：“行政相对人对行政主体的行政处罚行为不服，有权提起行政诉讼。”这期间制定统一的行政处罚方面的法律比较少，主要是1957 年全国人民代表大会常务委员会制定的《中华人民共和国治安管理处罚条例》，这是我国第一部对社会秩序和公共安全作出行政处罚的法律。这部法律共三十四条，对六十八种违法行为规定了可以适用三种处罚方式，分别是警告、罚款和拘留。1986年9 月5 日公布了《中华人民共和国治安管理处罚条例》，并于1994 年修订。这部条例一直到2006 年3 月1 日施行《中华人民共和国治安管理处罚法》才废止。各立法机关也相继在各自权限范围内制定颁布了与行政处罚相关的规定性法律文件。国务院13个部门也制定了17 部和行政处罚有关的部门规章。一些地方人大和地方政府也根据各地实际情况制定和发布了涉及相关行业的和行政处罚有关的地方性法规和地方政府规章，如《四川省罚款和没收财物行政处罚管理办法》《本溪市行政执法机关办理行政处罚案件标准的规定》等。

（二）有关行政处罚规范性文件存在的问题

从这一时期各级国家机关部门制定和颁布与行政处罚有关的规范性文件可以看出，颁布时间大多是改革开放以后，这反映了人民对法制的呼唤和法治政府的迫切需求。行政机关依照这些法律法规和规章，对违反行政管理方面的行为进行处罚，这对于维护社会秩序和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益起到了积极的作用。由于我国的行政管理涉及面比较广，几乎包括了社会生活的方方面面，如政治、经济、文化、科技、教育、卫生等，因而行政处罚也会涉及社会生活的方方面面。但是，这一时期没有针对行政处罚作出统一的法律规定，因而在行政处罚的执行上容易出现各种问题，主要存在以下几个方面。一是设定行政处罚的主体众多，而部门规章和地方性法规之间、部门规章和地方政府规章之间的规定又不一致，使得行政处罚的标准不一致，不利于法制的统一。二是行政处罚的种类规定得比较随意，有的处罚过重，给行政相对人造成矫枉过正的印象。一些无权设定行政处罚的行政机关和社会团体、企事业单位也存在随意设定行政处罚的情况，在社会上造成了不良影响。三是行政处罚主体规定不明。这导致不少没有行政处罚权的组织和个人也行使了行政处罚权，一定程度上影响了国家行政机关的形象。四是行政处罚缺乏明确的程序规定，使得行政处罚主体实施行政处罚时随意性很大，必要的监督和制约机制缺失，容易出现程序不公的现象。五是行政机关责权不明，该处罚的没有处罚，不该处罚的却进行了处罚。有的地方受经济利益驱动，对有些违法行为只处罚不纠正，只要交钱就任凭违法行为人继续为之，影响了行政处罚的公正性。这些问题的存在损害了行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。为了规范行政机关的行政处罚权，保证行政处罚实施的公平性和公正性，维护社会秩序和公共利益，迫切需要制定统一的行政处罚法，对行政处罚的设定、处罚主体、处罚程序以及实施等问题进行规范。

二、行政处罚法律体系确立阶段

（一）《行政处罚法》的颁布与实施

为了规范行政处罚法的设定和实施等问题，保障和监督行政机关依法实施行政处罚，维护社会秩序和公共利益，保护公民、法人和其他组织的合法权益，1996 年3 月17 日第八届全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），并于1996 年10 月1 日起施行。这部法律的颁布和实施，是我国民主法制建设的重大突破，是我国依法行政的重要里程碑。这也是建国以来制定的第一部统一的规范行政处罚的法律，规定了行政处罚法定原则、行政处罚的设定主体、行政处罚法定程序，以及行政相对人在行政处罚过程中享有的权利等。这充分体现了依法治国和依法行政的精神，有利于进一步完善我国法律责任制度，从而推动行政程序的法制建设。一是《行政处罚法》确立了行政处罚的基本原则。该法第三条到第六条，分别规定了行政处罚法定原则；行政处罚公正、公开原则；行政处罚与教育相结合原则和相对人救济权利保障原则，这使得行政处罚的实施有了总的指导思想。二是《行政处罚法》明确了行政处罚的设定权。该法第九条到第十四条对有权设定行政处罚的主体作出了明确的规定。同时规定“限制人身自由的行政处罚只能由法律规定”，这样的规定在中国的立法中尚属首次，体现了对人权保障的重视。三是《行政处罚法》对行政处罚的实施主体作出了明确界定。该法第三章规定，我国实施行政处罚的主体共有三类：拥有行政处罚权的行政机关和法律、法规所授权的组织以及行政机关委托的组织。这样，改变了之前行政处罚主体不明，滥用行政处罚权的状况。四是《行政处罚法》对行政处罚的程序作出了具体明确的规定。该法第五章规定行政处罚可依法适用简易程序、一般程序和听证程序。这解决了我国行政处罚中长期存在的因程序缺失而导致的程序不公、滥用职权等问题。此外，《行政处罚法》还分别对行政处罚的种类、管辖和适用等方面作出了具体的规定，这对行政处罚的实施起到了很好的规范作用。

（二）各级立法机关纷纷出台与行政处罚相关的规范性法律文件

《行政处罚法》颁布和实施之后，各级立法机关纷纷跟进，相继在各自权限和范围内出台了大量和行政处罚相关的规范性法律文件。国务院先后颁布了《价格违法行为行政处罚规定》和《海关行政处罚实施条例》两部行政法规。国务院四十多个部门（含已撤销）也先后制定和颁布了73 个部门规章，内容涉及各部门行业职权范围内的行政处罚程序和听证程序。一些地方人大则制定和颁布了属于本地区的行政处罚地方性法规，诸如《宁夏回族自治区关于实施〈中华人民共和国行政处罚法〉行政罚款限额的规定》《上海市行政处罚听证程序试行规定》《江苏省行政处罚听证程序规定（试行）》。一些地方人民政府则对行政处罚在本地区的实施制定了详细的实施办法，内容主要是根据国务院2002 年8 月22 日发布的《国务院关于进一步推进相对人集中行政处罚权工作的决定》而作出的实施办法。此外，还涉及重大行政处罚决定备案审查、行政处罚委托、行政处罚听证程序实施办法等方面的规范性文件。这表明不仅是国家层面还是地方层面，都对行政处罚这一行政行为的实施予以高度重视，纷纷从立法立制上对行政处罚作出实体和程序上的规定，这有利于我国依法行政的顺利推进。

三、行政处罚法律体系发展阶段

（一）《中华人民共和国治安管理处罚法》的颁布与实施

2005 年8 月28 日，第十届全国人大常委会第17 次会议审议通过并颁布了《中华人民共和国治安管理处罚法》。治安管理处罚属于行政处罚的一部分，我国早在1957 年曾经颁布过《中华人民共和国治安管理处罚条例》，1986 年重新制定与颁布，后又经过1994 年修正。2005 年则是将治安管理处罚上升为法律的形式确定下来，这对我国的行政处罚法律体系是极大的有益补充，对推进行政法治的发展起到重要作用。这部法律吸收了我国建设社会主义法治国家的新成果，也借鉴了相关国家的立法经验，将我国行政法治建设推进到了一个新的高度。该法在总则中明确规定：“实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。”将尊重和保障人权作为基本执法原则确定下来。同时，对在行政处罚中比较为人所诟病的警察治安处罚权滥用问题进行了规范，这不仅可以让警察行政执法更加有法可依，而且可以及时纠正警察在治安管理工作中的不当甚至违法行为。

（二）《中华人民共和国行政处罚法》的修正

我国根据2009 年8 月27 日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》，第一次修正了《中华人民共和国行政处罚法》。2017 年9 月1 日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议《关于修改〈中华人民共和国法官法〉等八部法律的决定》第二次修正了《中华人民共和国行政处罚法》。《中华人民共和国行政处罚法》修改后对行政机关中初次从事行政处罚决定的审核人员的资历作出规定，要求通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格。同时，将第六十一条中的“比照刑法第X 条的规定”修改为“依照刑法有关规定”。这对我国的行政法治人才提出了更高的要求，也顺应了广大人民群众对依法治国、依法行政的新期待，对规范行政处罚行为、维护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义。

（三）有关行政处罚法的法规和规章相继出台

这期间国务院出台的重要行政法规包括《价格违法行为行政处罚规定》（修正）和《海关行政处罚实施条例》（修正）。国务院各部门也出台了和行政处罚有关的部门规章，行业涉及工商、测绘、医疗、国土资源、食品、交通、旅游、海事、煤矿、证券、银行、保险、农业等共计29 部规章。至此，我国行政处罚法律体系形成了以《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国治安管理处罚法》为龙头，包含两个行政法规、100 多个部门规章、3000 余个相配套的地方性法规和地方政府规章以及其他相关规范性文件在内的较为完整的法律体系。

四、行政处罚法律体系的完善

经过多年的法制建设，我国已基本形成较为完整的行政处罚法律体系，但随着社会的发展，新问题、新矛盾不断出现，行政处罚法律体系也需要作出相应的调整和完善，以适应新时代发展的变化。

（一）在法律层面上，修改了行政处罚法和治安管理处罚法

1.《中华人民共和国行政处罚法》的修改

《中华人民共和国行政处罚法》自1996 年颁布实施以来，经过2009 年和2017 年的修正，对我国的依法行政起到了巨大的作用。但是，随着社会的发展，该法在设计之初存在的缺陷也逐渐暴露出来，在某些方面已经不能适应法治政府建设的需要，主要有以下几方面的问题。一是处罚程序中的自由裁量权过大，增加了行政执法者处罚的随意性。例如，曾引起热议的山东警方因8 名大学生在宾馆玩“炸金花”，而对其作出治安拘留15 天、罚款3000 元的顶格处罚事件[2]。这正是由于各地警方对法律法规理解不一，执法时仅凭自己个人的价值判断来行使自由裁量权而造成的，行政相对人的合法权益受到了侵犯。二是某些行政执法领域处罚种类的缺失，急需增加新的执法方式和种类。我国的行政处罚从性质上分为申诫罚、财产罚、行为罚和人身罚，每种性质都有着相应的处罚种类。由于社会的发展，行政执法面临的新问题新情况不断出现，而对这些新出现的违法现象，无法从现有的行政处罚法中找到相对应的处罚种类。比如，近两年各地频发的高铁霸座事件，公安机关根据事情的严重程度，一般会给予相对人警告或者数额较小罚款的行政处罚。但是，从事件的影响和恶劣程度而言，仅适用警告或者小额罚款显然处罚过轻，不足以对违法行为人造成威慑，难以发挥处罚的警示与惩戒作用。三是对何为“应受行政处罚的行为”界定不明确，实践中容易出现滥用行政处罚的行为。按照刑法的犯罪构成理论，构成犯罪的行为要符合“四要件”，即犯罪主体、犯罪客体、犯罪主观方面和犯罪客观方面。然而，《中华人民共和国行政处罚法》却没有明确行政违法行为的构成要件，仅在第二十五条和第二十六条规定受罚主体的年龄限制和精神状态要求，在第三条规定了侵犯的客体是行政管理秩序。对于构成要件中的主观方面和客观方面，《中华人民共和国行政处罚法》并没有明确规定。行政相对人的违法行为要达到什么样的程度才会被处罚，这一行政处罚行为的成立要件不明确。导致行政机关只能根据自己的价值判断决定是否对行政相对人实施行政处罚。四是由于法律条款缺少实体上的权利控制规定，导致行政处罚中容易出现权力滥用的情形，等等。

针对《中华人民共和国行政处罚法》存在的这些问题，应当从法的目标定位、处罚标准、权力制约、功能定位等方面进行修改。在目标定位上从一元化转变为多元化，改变以惩罚为目的的功能，增加风险预防的功能目标，使之与教育功能一起发展成为多元化的惩治目标。在行政处罚过程中确立比例原则，通过限制行政处罚权来保障人权，以达到两者的有效平衡。在立法上明确“应受行政处罚的行为”标准和构成要件，为行政执法者提供可援引的处罚证明标准。因为不同的行政处罚对违法行为人所受的自由和权利影响是不同的，所以应该根据不同的行政处罚严厉程度来设定不同的处罚证明标准。比如，对于警告这样的申诫罚，对相对人的权益限制比较小，可以采用较为宽松的处罚证明标准。而对于行政拘留，则是属于限制人身自由的处罚，必须采用最为严格的处罚证明标准。要对行政处罚权进行规制，以防止权力的滥用。增加行政处罚的构成要件条款和责任条款。增加行政处罚的种类，在原有行政处罚四种性质的处罚，即在申诫罚、财产罚、行为罚和人身罚的基础上，再加入新的性质的处罚如声誉罚。这种性质的处罚针对的是轻微违法行为，主要发挥法律的威慑作用，对行为人的名誉、信誉等进行限制和影响，造成其精神上的羞愧感，使其下次不敢再犯。例如，在一定范围内公布行为人的姓名和照片，把行为人列为行业的黑名单，一段时期内禁止从事该行业或者拒绝为其提供服务。同时明确《中华人民共和国行政处罚法》在我国行政处罚体系中的总则地位，以期对下位进行规范与制约。“在我国行政处罚法律体系中，《行政处罚法》应属于统领地位，是一种总则性规范，主要对行政处罚活动中的共性问题加以规定，重在建立健全框架性规则，而不能贪大求全、事无巨细。”[3]同时可适度放权，规定地方立法可在法律未尽之处进行有益的补充，从而完善行政处罚法律体系。

2.《中华人民共和国治安管理处罚法》的修改

公安部于2017 年1 月16 日发布了《中华人民共和国治安管理处罚法》（修订公开征求意见稿），公开向社会征求立法建议。这份意见稿无论从立法的内容还是从立法的技术上都有很大的进步，比如将国家考试作弊纳入治安处罚的范畴，还创建了治安和解制度并将其作为提前解除拘留处罚的法定条件，等等。但是，该意见稿仍有不少地方需待完善，主要在于以下几方面的问题。一是现实中设立的市公安分局、行业公安局和直属公安局等非政府组成部门的公安机关，立法并没有明确其行政主体资格和治安管理处罚权限，也没有明确公安机关负责人的范围，使得在治安管理处罚的实施和执行过程中出现无实施依据的情况，导致各地方做法不一致，容易出现混乱。二是对辅警参与治安执法的具体范围和职责，缺乏立法的进一步明确规定。辅警参与警务执法，很大程度上弥补了公安机关警力不足的问题，在维护社会治安稳定方面发挥了积极的作用。现有法律条款对辅警参与执法进行了严格的限制，但这些条款过于笼统，不够明确，导致辅警的执法权限界定不明。三是可以申请行政处罚听证的事项太少，比如像治安拘留这种限制人身自由的处罚，仍然被排除在可以申请的听证种类之外，这不利于对公民权利的保障，对这类处罚缺乏必要的法律救济途径。四是对警察在治安管理处罚中的监督程序规定不明确，缺乏可操作性。这容易出现警察在治安管理处罚中出现滥用职权或者超越职权的情形。行政相对人对此也难以依据现有条款进行监督和投诉。

因此，要在《中华人民共和国治安管理处罚法》中增加非政府组成部门的公安机关行政主体资格和治安管理处罚权限规定，明确公安机关负责人和公安机关负责人的范围，将其界定为“具有行政领导职务的负责人”[4]。在辅警参与治安处罚的具体范围和职责上，可具体列明包括看押、配合调查取证、文书送达等警务辅助执法活动，对辅警开展执法执勤和其他勤务活动进行规范，让辅警执法有法可依。对行政相对人在公安机关办案时的监督权作出具体规定，细化监督的范围、标准和程序，以促进公安机关科学、规范、公正地执法，促进公安机关规范化建设，提高执法效能。

（二）对其他规范性法律文件的修改

1.地方性法规的修改

根据《中华人民共和国行政处罚法》第十一条的规定，地方性法规对行政处罚的制定是创设性立法和执行性立法，可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。其中，创设性立法的权限仅限于法律行政法规规定的行政处罚种类，地方性法规无权自行创设其他种类的行政处罚。然而，随着我国经济社会生活的高速发展，行政机关执法面临着各种复杂的社会现象，原有的行政处罚种类已不足以应对出现的新的违法行为。“根据名称列举设定的各种行政处罚，其处罚内容在专业性程度上也存在较大缺陷，未能满足各种特定行政领域对行政处罚种类的特别需求。”[5]有的地方性法规还存在重复立法的现象，在行政处罚的创设和执行上，对上位法照搬照抄，或者仅做稍微改动。这使制定出的地方性法规如同鸡肋，既无可参考价值，也浪费立法资源，又不便随意废除。例如，《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”据此，某省出台的《实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第三十八条规定：“行人、乘车人违法法律、法规关于道路通行规定的，视情节处十元以上二十元以下罚款。非机动车驾驶员违法法律、法规关于道路通行规定的，视情节处二十元以上五十元以下罚款。”从这一条款可以看出其与上位法内容差别不大，实属形同虚设。同时，该条款在执行幅度上提高了处罚金额的下限，显然与上位法相抵触，实则无效。

为此，应从源头上修改《中华人民共和国行政处罚法》，赋予地方性法规更多的行政处罚种类的设定权。在不触及《中华人民共和国立法法》关于法律保留事项的红线下，允许地方性法规根据实际情况创设新的行政处罚种类，而不仅限于财产罚、行为罚和能力罚。例如，在病毒疫情爆发期，针对外出不戴口罩的行人，可以对其处以通报批评这样的行政处罚，并将行政处罚决定书送达其行为人所在的单位。这样一方面给行为人造成一定的心理压力，另一方面又不至于用过于严厉的手段进行处罚，体现法律的谦抑性。同时加大备案审查力度，本着“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则[6]，对地方性法规进行全面主动审查。重点从是否与上位法相抵触、是否具有可操作性和是否重复立法三方面入手来审查地方性法规对行政处罚的立法，以确定现存地方性法规是否可以继续适用还是需要修改或者废止。

2.国务院部委规章和地方政府规章的修改

在我国现有的行政法规中，专门规定与行政处罚有关的只有两部法规，即《价格违法行为行政处罚规定》和《海关行政处罚实施条例》，显然相关行政法规数量太少，无法满足我国行政管理中出现的各种新情况、新问题。虽然有《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》两部上位法，但在现实的行政管理中各种行政事务千差万别，涉及专业部门、专业领域，在对具体事项进行行政处罚时，需要依据专门的法律法规来处罚，可见仅有的两部行政处罚法律是不够的。即使国务院各部委规章根据各部门的实际情况制定了29 个部委规章，作出了有益补充，但由于上位法的限制，部委规章对行政处罚种类的设定权有限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条的规定，国务院部委规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，对行政处罚的设定只限于警告或一定数额的罚款。纵观这29 个部委规章，都在不同程度上与上位法的法律条款相抵触。比如，《内河海事行政处罚规定》第七条第一款规定：“违反安全营运管理秩序，有下列情形之一，造成严重后果的，按以欺骗手段取得安全营运与防污染管理体系符合证明或者临时符合证明，对船舶所有人或者船舶经营人取得的安全营运与防污染管理体系符合证明或者临时符合证明予以撤销……”其设定了撤销权这一行政处罚种类，显然超越了《中华人民共和国行政处罚法》赋予国务院部委规章的处罚设定权。这种情况不仅在国务院各部委规章中存在，在地方政府规章中也并不鲜见。例如，《海南省烟草专卖行政处罚规定》第八条第一款规定：“无烟草专卖生产企业许可证产生烟草制品的，由烟草专卖行政主管部门责令关闭，没收违法所得……”而“没收违法所得”这一种类的行政处罚只能由法律、行政法规和地方性法规来设定，因而这一条款也是与上位法相抵触的。

我国在立法中保留规章的设定处罚权，是在早期法律体系不完备的情形下的一种特殊处理，对行政处罚的设定权起到一定的补充。随着我国行政处罚法律体系的逐步发展完善，规章的设定行政处罚权应该取消，主要有如下两方面的理由。一方面，《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款规定：“在没有上位法律规范依据的前提下，地方政府规章不得设定减损他人权利或增加他人义务的规范。”而行政处罚的设定属于对相对人减损权利的行为，不应由规章来进行设定。规章只是一种执行性规定，不应将其功能扩大到创设性立法中。实践中有不少地方政府规章在创设行政处罚的过程中在不同程度上存在与上位法相抵触、相违背或者重复的情形。其次，《中华人民共和国立法法》第八十二条第五款规定：“应当制定地方性法规，但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。”行政处罚属于行政措施，《中华人民共和国立法法》规定由地方政府规章制定的行政处罚一般只能实施两年，而两年后要继续实施的应当以地方性法规的形式确定下来。为有利于行政行为的连续性和法律的可持续性，行政处罚的种类设定最好是可以长期有效适用，而不应只有两年的期限。既然是长期的适用，就没必要以地方政府规章的形式来制定，而应该直接由地方性法规或者更高一级别的立法形式加以长期确定下来，让行政执法者在处罚时有明确法律依据。另一方面，规章对行政处罚的设定种类仅限于警告和一定数额的罚款，并且罚款的限额分别由国务院和地方人大常委会规定。这两种行政处罚种类的威慑力太小，随着经济的发展，已不能对违法的相对人造成应有的约束力，导致设定的行政处罚形同虚设。例如，《邯郸市建设工程安全生产管理行政处罚办法》第十一条规定：“设计单位对工程设计不能满足施工作业安全条件，施工单位和建设单位提出后，未及时修改或无修改方案的，责令改正，并处1000 元以上1 万元以下罚款；造成重大安全事故，情节严重的，依法降低资质，直至吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。”从这一条款可以看出，对相关违法行为的罚款额度过低，但由于受上位法限制，无法订立过高额度的罚款。立法者显然意识到这一问题，于是又增加多一项“吊销资质证书”的处罚，以加大处罚力度。但是，规章并无吊销资质这一行政处罚的设定权，因而是属于超越上位法的创设行政处罚的行为。

为此，应全面审查、清理国务院部委规章和地方政府规章中与上位法相抵触的条款，条件成熟时收回国务院部委和地方政府对行政处罚种类的设定权，由国务院以行政法规的形式制定和颁布针对各部门各行业的行政处罚，国务院各部委和地方政府只能针对行政处罚的程序性事项作出规定。同时，加强地方人大立法，针对社会上行政管理出现的新情况、新问题，由地方人大及时制定行政处罚相关条款予以制约，以弥补行政法规由于制定周期长、程序繁琐无法及时作出增补相关条款的缺陷。

我国在2011 年宣布建成中国特色社会主义法律体系，现在经过了十年的发展，在行政处罚法律体系上进行完善。但是，面对时代的发展，社会不断出现的新情况、新问题，使得行政处罚法律体系仍然需要继续修改和完善。中共十九届四次会议指出，要坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国、依法执政能力①参见《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（2019 年10 月31 日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过）。。现正值《中华人民共和国行政处罚法》修改之际，必须不断提高立法质量和立法效率，改进立法技术，对行政处罚法律体系中不适当的地方作出修改，保证行政处罚有法可依、有法必依，以推进行政处罚法律治理体系和治理能力的现代化。