欧盟《外国直接投资审查框架条例》评析*

陈若鸿

【内容提要】 最近生效的欧盟《建立外国直接投资审查框架的条例》赋予欧盟委员会新的权力，使其可以以安全和公共秩序为由对进入欧盟任一成员国的外国投资进行审查。条例结束了外资安全审查纯属成员国事务的历史，削弱了欧盟成员国的外资批准权。条例生效后，我国在关键技术、关键基础设施等领域以及由国有企业进行的对欧直接投资可能在准入方面受到不利影响。本文采用双向欧洲化的研究视角分析了该制度的“因”与“果”。本文通过主动欧洲化的视角分析指出外资安全审查从成员国层面提升到欧盟层面是德法两国将其国内政策投射到欧盟的结果，其深层原因是这两个欧盟大国因中欧竞争和“16+1 合作”而产生了焦虑，力图通过增设欧盟制度来影响其他成员国的外资准入政策。文章通过受动欧洲化的视角指出，条例实施后成员国的外资安全制度会向趋同方向发展，但其中也存在不确定性与挑战，当欧盟与其成员国在发展与安全的关系上持不同观点时，挑战会比较尖锐。欧盟与其将经济和发展问题上升为政治风险，不如帮助成员国以发展来化解风险。

2019年4月，欧盟《外国直接投资审查框架条例》（Regulation on Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union, 2019/452/EU,下称“条例”）正式生效，从而在欧盟层面增设了外资安全审查制度。根据条例，欧盟委员会获得了新权力，可以以安全和公共秩序为由对进入欧盟任一成员国的外国直接投资进行调查并发布意见。条例标志着原来仅存在于成员国层面的外资安全审查制度正在提升到欧盟层面，呈现出该制度的“欧洲化”现象。

“欧洲化”作为相对独立的研究概念兴起于20 世纪90年代初，其标志是1994年罗伯特·莱德克（Robert Ladrech）发表的《国内政治与机构的欧洲化：以法国为例》一文。该文提出，欧洲化是“正式和非正式的规则、程序、政策范式、风格、‘办事方法’以及共同信仰与规范的建构、传播和制度化的过程，它们先是在欧盟决策过程中得以确立与巩固，然后融入到国内话语、认同、政治结构和公共政策逻辑中。”①Robert Ladrech,“Europeanisation of Domestic Politics and Institutions: The Case of France,”Journal of Common Market Studies, Vol.32, No.1, 1994, p.69.此后，“欧洲化”一词在欧盟研究文献中高频出现，学界从欧洲与国家两个层面互动、一体化对国内政治结构与政策的影响等角度对“欧洲化”展开讨论，②吴志成、王霞：《欧洲化：研究背景、界定及其与欧洲一体化的关系》，《教学与研究》2007年第6 期，48—55 页。使用的研究方法有自上而下和自下而上两种路径。③Tanja A．Brzel，“Pace-setting，Foot-dragging and Fence-sitting: Member State Responses to Europeanization,”Journal of Common Market Studies，Vol.40, No.2, 2002, pp.193-214.自上而下的路径关注欧洲层面的制度规范下载（download）到成员国的过程，重在观察欧盟、欧洲一体化和欧盟成员国身份对民族国家政策和政治过程的影响。自下而上的路径则关注一体化进程以及共同机制和共同政策的创立，揭示的是民族国家如何将自己的利益、偏好、制度、政策等上传（upload）到欧洲层面，实现欧洲的制度建设。④“上传”和“下载”的比喻参见Tanja A. Börzel,“Pace-setting, Foot-dragging and Fence-sitting: Member State Responses to Europeanization,”Journal of Common Market Studies, Vol.40, No.2, 2002, pp.193 -214;Alister Miskimmon, Germany and the Common Foreign and Security Policy of the European Union. Between Europeanization and National Adaptation, Basignstoke: Palgrave, 2007, pp.4-8。这二者分别又被称为受动欧洲化和主动欧洲化过程。⑤张骥：《欧洲化的双向运动——一个新的研究框架》，《欧洲研究》2011年第6 期，第124—137 页。相关研究中，弗雷德里克·梅郎（Frédéric Mérand）、⑥Frédéric Mérand, European Defence Policy: Beyond the Nation State, Oxford: Oxford University Press，2008．巴斯蒂安·伊宏戴乐（Bastien Irondelle）、①Bastien Irondelle，“Europeanization without the European Union ? French Military Reforms 1991-1996,”Journal of European Public Policy, 203, Vol.10, No.2, pp.208-226.张骥②张骥：《欧洲化的双向运动——一个新的研究框架》，《欧洲研究》2011年第6 期，第124—137 页。等学者提出了双向欧洲化的理论视角，指出面对一体化尚未完全实现之领域的欧洲化时，研究者须同时关注主动欧洲化和受动欧洲化。针对外资安全审查制度的欧洲化现象，本文拟探究以下几个问题：条例是怎样出台的？对我国赴欧投资可能带来什么影响？其产生的根本动因是什么？实施前景会怎样？面对这些问题，双向欧洲化的理论视角可谓切中肯綮——理解欧盟条例从无到有的生成过程，需要自下而上地观察是哪些成员国将其自身偏好及政策欧洲化了？要预判该条例的实施前景则需反过来，自上而下地观察成员国面对来自欧盟的压力会如何反应。

一、欧盟《外国直接投资审查框架条例》的出台

欧盟条例出台之前，外资安全审查是成员国权限范围内的事务。变化始于2017年2月，德、法、意三国政府联名致信欧盟委员会，建议在欧盟层面建立外资安全审查制度。同年9月，欧盟委员会向欧洲议会及欧盟理事会提交了建立外国直接投资审查框架的建议稿。③European Commission,“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union,”SWD(2017) 297, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017SC0297.此后，草案沿着欧盟立法程序向前推进，经历了欧盟委员会与欧洲议会、欧盟理事会的三方磋商后，最终于2019年3月获得批准，2019年4月正式生效。条例将对赴欧投资产生一系列深远影响：

（一）投资于任一欧盟成员国的外资都可能受到安全审查，不论该成员国是否有此制度

在条例推出之前，欧盟成员国中有一半成员对外资非常开放，并没有外资安全审查制度，如保加利亚、捷克、爱沙尼亚、克罗地亚、匈牙利和斯洛文尼亚等。条例出台意味着未来向任何一个欧盟成员国进行的外国直接投资都可能受到安全审查，不论该国是否有此制度。

（二）条例改变了欧盟外资安全监管格局，欧盟委员会获得新权力，成员国的批准权被削弱

根据条例第6、7、8 条，①European Union,“Regulation on Establishing a Framework for Screening of Foreign Direct Investments into the European Union, 2019/452/EU,”https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32019R0452&from=EN.欧盟委员会获得了新的权力。针对某一外国投资，无论投资目的地国是否展开安全审查，欧盟委员会均可以从安全和公共秩序的角度对其进行评估并发布意见。

在新的外资安全监管格局下，欧盟成员国仍保有外资的安全审查权、批准权以及否决权，但这些权力均受到不同程度的影响。一方面，成员国的批准权被削弱。虽然欧盟委员会发布的意见不具有拘束力，最终决定权仍留在成员国手中，但条例要求成员国对欧盟委员会的意见“给予应有的考虑”（第6.9 条、7.7 条）；在涉及欧盟安全或公共秩序的情况下，成员国更被要求对委员会意见“给予最大程度的考虑”（第8.2（c）条）。这些义务性规范意味着，一旦欧盟委员会对某外资发布了反对意见，成员国的批准权将受到削弱。另一方面，成员国的审查权得以增强。条例出台前，一些外资并购项目如人工智能类高科技项目并不被欧盟国家法律视为对安全和公共秩序构成威胁。如今这类项目却出现在了条例的重点关注清单中，意味着今后成员国可以以安全为由禁止外资投入这些领域。就此意义而言，成员国政府对外资的审查权限被扩大了。此外，条例第6、7 条确立的“就受审查外资进行合作的机制”增大了一成员国对其他成员国外资政策的影响力。以条例7.7 条为例，即使投资目的地国未对某外资进行安全审查，只要其他成员国认为该外资会影响自身安全或公共秩序，便可提出评论，而投资目的地国对此评论应“给予应有的考虑”。

（三）受条例影响，欧盟成员国的外资安全政策可能向趋同的方向发展

在条例出台前，欧盟成员国在外资安全审查问题上的做法各不相同，有些国家并无此制度，有些成员虽有安全审查机制，但在敏感投资范围、外资安全影响评估等关键问题上做法也不尽相同。条例的实施将改变这一局面。

条例第5、6、7、8 条建立了外资安全审查的程序要求，包括透明和非歧视、通知和年度报告义务以及合作机制。其中第5 条规定了成员国的年度报告义务，第9 条规定了成员国提供外资相关信息的义务，并授权其他成员国和欧盟委员会在个案中向投资目的地国提出信息请求。第6、7 条所建立的合作机制本质上是互相评议机制，其他成员国可据此向投资目的地国提出评论，欧盟委员会可向该成员国发布意见，而投资目的地国须对这些评论和意见给予“应有的”或“最大程度的”考虑。条例第11 条建立了联络点，由欧盟委员会牵头成员国代表组成协调小组，在外资流入和审查方面交流信息。在这一体制下，欧盟可以向投资目的地国施加政治压力，沿着政策趋同的方向推动成员国进行适应性调整，提升各国外资审查制度的相似性。成员国之间亦可通过“关键基础设施”“关键技术”和“数据”来传导“安全威胁”。欧盟委员会和其他成员国可通过合作机制对投资目的地国施压，使后者不得不接受欧盟委员会和其他成员国对某外资的反对意见。有分析认为，在未来实践中，欧盟委员会及其成员国可在合作机制基础上建构出更密切的协调模式，其效力甚至会接近于一个统一的审查机制。①石岩：《欧盟外资监管改革：动因、阻力及困局》，《欧洲研究》2018年第1 期，第114—134 页。

（四）某些领域和某些主体的对欧投资可能受到较多影响

条例第4.1 条指出，进行外资安全审查时应评估外国投资对欧盟关键基础设施、关键技术、关键防务投入品的供应安全、获得敏感信息与控制敏感信息的能力、媒体的自由和多元化可能产生的影响。未来与此相关的尤其是出现在条例指示清单中的外商投资项目将受到较严格的审查：欧洲全球卫星导航系统项目、哥白尼项目（地球环境安全监控）、地平线2020（研究与创新项目）、智能技术如人工智能、机器人、半导体和网络安全有关的行动、泛欧交通网络、泛欧能源网络及泛欧通信网络。条例4.2条还提到，如果某外资受到外国政府直接或间接控制，那么无论是以所有权还是资金支持的方式进行控制，该投资都可能受到重点关注。

二、从主动欧洲化视角看条例之“因”：德法将其政策投射到欧盟层面

条例出台的背景中有两方面值得我们注意：其一，条例出台时，欧盟不少成员国并没有外资安全审查制度，占到成员国总数近一半；其二，一些已有外资安全审查制度的成员国明确反对在欧盟层面设立该制度，这或是由于该国推崇自由化的投资政策，反对对资本流动增加限制，或是因为该国认为这纯属成员国国内事务，故而反对建立欧盟层面的外资安全审查。然而，正是在这样的背景下出现了外资安全审查制度的欧洲化现象。那么，推动条例出台的原因究竟是什么？

（一）条例系法德将其国内制度主动欧洲化的结果

根据欧洲化研究学者鲁本·王(Reuben Wong)的分类，欧洲化理论可划分为国家适应、国家投射、认同重构、现代化和政策模仿五个流派。①Reuben Wong, The Europeanization of French Foreign Policy, Palgrave Macmillan, 2005.与主动欧洲化关系最密切的是国家投射理论，该理论认为，在欧洲化进程中，国家作为积极的主体施动者把本国层面的理念、规范和政策推广到更大的欧盟层面，以影响欧盟制度的生成和治理实践，实现该成员国依其一己之力无法实现的目标。究其实质，国家投射是把国家的政策普遍化，成员国通过投射将自己的政策主张变为欧盟的政策，实现“挟天子以令诸侯”的目的。国家投射使得一些成员国得以利用欧盟平台提升自己的国际地位，或借欧盟之名来影响其他成员国的政策。②李泽生：《国家投射欧洲化——一种独立的研究视角》，《世界经济与政治论坛》2015年第4 期，第46—56 页。

如前所述，条例推出之前，外资安全审查制度不仅不存在于欧盟层面，也不存在于许多成员国中。有外资安全审查制度的成员国里面，仍有不少反对在欧盟层面增设该制度，其立场与条例所体现出的强化欧盟权力的倾向相左。具体说来，北欧国家向来推崇自由化的贸易投资政策，在理念上反对增加对资本流动的限制。芬兰贸易和发展部长米凯宁（Kai Mykkanen）表示，加强欧盟外资监管属于在国家层面的事务上添加新的程序，其法律依据薄弱，只会扩大欧盟的官僚机构。易言之，在欧盟层面设置新的外资审查程序是插手国家主权事务。③石岩：《欧盟外资监管改革：动因、阻力及困局》，《欧洲研究》2018年第1 期，第114—134 页。遭受债务危机冲击的希腊、西班牙和葡萄牙急需资金刺激经济并缓解主权债务与GDP 比例失衡问题，并不愿限制外资流入；中东欧国家经济相对落后，原本就注重引入外资拉动经济。因此，匈牙利、塞尔维亚、希腊等依赖中国投资的中东欧和南欧国家（意大利除外）以及主张投资自由化的卢森堡、瑞典等西北欧国家对条例是持反对态度的。

与上述国家的立场不同，德、法两国早有外资安全审查制度，法国外资政策一向保守，德国做法近年来日趋严厉。法国外资准入的行政审批手续和管制较多，在军工国防等涉及国家安全的敏感领域更设有严格的特别限制措施。在德国，如果联邦经济与能源部认定外资并购德国企业的交易威胁了德国的公共秩序、安全及核心安全利益，即可禁止该并购或为之设定附加条件。近几年德国提出，其“最迫切的需要”是保持自身的工业及技术主权，在重要工业领域保持德国的领先地位。④王建斌：《德国推动产业政策回归的背后》，《纺织科学研究》2019年第5 期，第16—17 页。为此德国不断收紧外资监管，于2017年修订了《对外经济条例》，强化对非欧盟外资并购的审查。①Banz AT 2017.7.2017V1;Drucksache 18/13417, http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/18/134/ 1813417.pdf.此次修法扩大了外资并购的申报义务，将公共秩序与安全的审查标准进一步具体化。2018年，德国经济部长还提议将外资并购德企的审查门槛从参股25%大幅降低至10%，以保持德国的“工业及技术主权”。

欧盟外资安全审查条例的立法程序得以启动是德国和法国力推的结果，条例与两国特别是德国的外资安全监管政策存在密切的关联。从时间上看，条例的立法程序紧随德国修订《对外经济条例》而启动；从立法初衷来看，德国2017年修订《对外经济条例》的目的是“在外国投资者对德企业投资迅速发展的背景下维护德国的安全利益，将外资安全审查的法律规定具体化，尤其要对重点行业与技术进行重点审查”，欧盟委员会主席容克在解释欧盟条例草案时的表述与德国如出一辙，指出条例是在外资迅速发展时一致保护欧盟自身战略利益所需；从内容上看，德国2017年修订《对外经济条例》后加强了关键基础设施、关键技术领域外资并购的审查，涉及范围有关键基础设施的经营者及专用软件开发企业、提供云计算服务的企业、拥有电子通信技术基础设施组件或服务许可的企业等。法国外资审查重点关注敏感或被保护数据的存储、互联网安全、人工智能、半导体、军民两用技术、计算机工程。不难看出，欧盟条例的重点关注项目与法、德两国的做法有较高重合度，都集中在关键基础设施、关键技术、关键防务投入品的供应安全、敏感信息等领域。

由上可见，虽然欧盟成员国内部存在分歧，但条例仍紧随德国《对外经济条例》的修法而提上日程，其强化欧盟权力的立场迥异于其他欧盟成员国，直接体现了德、法两国的倾向，在内容方面亦与两国国内制度有较多重合。德国和法国是欧盟的主导大国，通过将其国内政策向欧盟层面投射，两国试图引导欧洲化改革，通过欧盟制度对其他成员国形成适应性压力。条例出台后，德、法可以借欧盟之名对其他成员国的外资安全准入政策发挥影响力。

（二）主动欧洲化发生的社会背景

新的场域通常是从现存社会秩序的缝隙中出现的，是在现有秩序发生震动的时候产生的。②张骥：《“欧洲化”与政治社会学——欧盟安全与防务政策理论研究的新视角》，《欧洲研究》2009年第4 期，第123—136 页。欧盟层面的外资安全审查制度从无到有固然离不开法国和德国力推，但也需要一定的社会条件。历史上，北欧国家集团与英国曾建立了贸易投资自由化导向的反保护主义统一战线。然而随着英国“脱欧”，欧盟内部支持自由贸易的力量下降。剩下的成员国中，与英国立场相左的意大利携手德国和法国，导致欧盟内部投资自由派和投资保守派的力量对比发生重要变化。意大利在此问题上与德、法并肩的原因主要有二：一是南欧国家需要在更关键的欧元区改革问题上与法国并肩作战，为此在外资监管问题上向马克龙妥协；二是意大利试图填补英国“脱欧”后在欧盟留下的权力空位，遂在一些议题上积极向德、法靠拢以提高其在欧盟的地位和影响力。①石岩：《欧盟外资监管改革：动因、阻力及困局》，《欧洲研究》2018年第1 期，第114—134 页。除此而外，《里斯本条约》中关于外国直接投资属于欧盟专属权限的规定也为欧盟获得外资安全审查权提供了制度依据。

从条例内容来看，其所关注的外国投资与中国赴欧投资特征有较多重合。近年来中国赴欧投资呈现出以下一些特点：第一，投资数额大幅攀升，收购兴趣集中在欧盟高科技和高端制造业；第二，为配合“一带一路”倡议，中国在欧盟有一系列电网、港口等基础设施项目投资；第三，我国出海企业中有不少是国有企业。从条例重点关注的外商投资范围来看，主要有关键基础设施、关键技术领域以及由第三国政府控制或提供大额资金的投资，这些内容与我赴欧投资具有较高的重合度。欧盟委员会主席容克在解释条例草案时所作的表述似乎也暗指中国：“我们不是天真的自由贸易主义者”，“如果一个外国的国有企业想要购买欧洲的港口、欧洲的能源基础设施或者国防技术公司，这个过程必须透明，要有审查和辩论。得知道我们的后院在发生什么，从而可以在必要的时候保护我们共同的安全，这是一项政治责任。”法国总统马克龙、德国经济部对外经济司司长文德林都曾有过类似表述。②赵柯：《告别天真：欧洲投资审查体制之变》，《中国投资》2018年第6 期，第47—48 页。那么，这些言论中表露的欧盟对中国投资的“不安全”心态由何而生？

不安全感在很大程度上起源于权力落差，情势的改变引发了人们认识和反应的改变。③王学玉：《通过地区一体化实现安全共同体：一个分析的框架》，《欧洲研究》2003年第5 期，第11—24 页。近年来，中国和欧盟在全球经济竞争及地缘政治影响力中的相对位置不断变化，这种相对力量的改变是欧洲一些国家产生不安全心态的主要原因。

第一，中国经济不断发展，逐渐改变了中国与欧盟在全球经济竞争中的相对位置。随着国内产业转型升级，中国企业对欧洲高科技领域有较多收购活动，引发了欧洲的防范意识，2016年美的集团收购德国库卡机器人公司一案最终将欧盟层面的外资监管改革提上日程。欧盟机构、智库、商界及德、法等成员国担心，中资企业在国内产业政策的指导下收购欧洲高科技产业和高端制造业，获取欧洲先进技术推动产业升级，中国提升其在全球价值链中地位的同时会造成欧洲战略资产、核心技术和品牌价值流失，令欧洲企业丧失竞争优势。这种忧虑在德国表现得尤为明显，近两三年来，德国为维护本国市场、保护敏感领域企业免于被中资企业并购而不断收紧外资监管政策，呈现出明显的保护主义倾向。①张怀岭：《德国外资并购安全审查——改革内容与法律应对》，《德国研究》2018年第3 期，第57—72 页；寇蔻、李莉文：《德国的外资安全审查与中企在德并购面临的新挑战》，《国际论坛》2019年第6 期，第96—111 页。

第二，崛起的中国与西方国家有较大体制差异，美、欧认为对中国的接触战略失败，②赵柯、丁一凡：《“失衡”的中欧关系：解析欧盟对华政策调整》，《当代世界》2018年第4 期，第14—17 页。将中国列为战略竞争对手。近年来欧盟对华疑惧情绪增加,对华政策中贸易保护主义色彩渐浓。③王明进：《多重危机冲击下欧盟对外政策的调整》，《国际论坛》2018年第6 期，第30—37 页。有德国智库指出，中国是非结盟国家，也是快速上升的军事大国，对军民两用技术的收购和对关键基础设施的投资会对欧洲东道国造成安全隐忧。④Thilo Hanemann and Mikko Huotari，“Record Flows and Growing Imbalances: Chinese Investment in Europe in 2016,”p.6, https://rhg.com/research/record-flows-and-growing-imbalances-chineseinvestment-in-europe-in-2016/.欧洲议会的研究报告指出，中国的体制在法治、透明度和公平竞争方面与“西方自由民主政体”不同，出口管制和知识产权保护落实不够，担心中资会控制欧洲的战略资产、国防产品供应，军民两用技术转移至中国军方手中而导致“敏感技术转移至敌对国家”。⑤European Parliament,“Foreign Direct Investment Screening: A Debate in Light of China － EU FDI Flows,”Briefing, May 2017, pp.4-5，http://www.europarl.europa.eu/ R egData /etudes/B R IE/2017 /603941/EP R S_B R I( 2017)603941_EN.pdf．一些欧洲学者认为，欧洲国家过度依赖中国资本将丧失经济独立性，而中国则可提升政治优势。⑥Sophie Meunier,“‘Beggars can't be Choosers’: The European Crisis and Chinese Direct Investment in the European Union,”Journal of European Integration, Vol.36, No.3, 2014, pp.283-302．基于这样的认识和考虑，近年来欧美联手在贸易和投资领域推出一系列做法，包括打击贸易和投资领域的“国有企业”和“政府补贴”、强化外资安全审查体系，表面上采取非歧视的原则，实则主要针对中国等体制不同的国家构筑投资防御的防火墙。⑦王宇鹏：《欧美加严外资安全审查的趋势特点和分析建议》，《国际贸易》2018年第5 期，第28—31 页。

第三，“16+1”合作触动欧盟敏感神经，欧盟力求在对华问题上发出统一声音。中东欧国家是地缘政治中的敏感地带，欧盟尤其是德国对该地区具有传统影响力，对投资此地的其他投资者带有警觉和质疑。欧盟对中国—中东欧合作的忧虑乃至不满，一方面是由于中国在中东欧的投资方式及“一带一路”倡议的推进机制与德国等欧洲国家不同，触动了欧方利益。传统上德国企业是中东欧的主要投资者，较少有竞争者，投资项目采用竞标形式体现其合规性。“一带一路”倡议下我国在中东欧国家的投资以基础设施为主，从具体做法来看，一些项目直接对接对象国政府的发展规划，政府搭台企业唱戏，由国家开发银行或其他银行为项目提供多种融资优惠。中国投资项目的灵活性和执行力使得本来在基础设施建设领域已不占优势的欧盟委员会及德国企业的竞争力进一步受到削弱。市场份额被挤占，经济利益受损，欧盟委员会及德国自然心生不满。另一方面，欧盟对“一带一路”可能带来的地缘政治和地缘经济影响有所顾虑。欧盟当局对“16+1”合作一直持保留态度，认为11 个欧盟成员国另行加入一个多国合作组织有损欧盟作为一个共同体的形象。最初中国宣布“一带一路”倡议后，欧盟委员会及德国精英和新闻界都热烈欢迎，但随着“一带一路”倡议的推进，特别是中国加大对中东欧国家的投入、与中东欧国家的合作进入实质阶段后，欧委会及德、法态度发生转变。①王灏晨、李喆：《“一带一路”倡议下中东欧投资环境分析》，《宏观经济管理》2018年第1 期，第31—35 页。欧盟担心，中国与欧盟的中欧成员国、西巴尔干国家在“16+1 合作”框架下定期会面并做出投资承诺将会在欧盟内部形成亲中国的利益游说集团，使欧盟制定统一的政策比以往任何时候都更加艰难。②Valbona Zeneli,“Central and Eastern Europe: China's Stepping Stone to the EU? What is behind China's investment strategies in Europe?”http://thediplomat.com/2016/11/central-and-eastern-europechinas-stepping-stone-to-the-eu/.2017年欧盟发布《中国、16+1 合作形式与欧盟》报告指出，中国与中东欧的合作可能与欧盟的法律及规范有不同之处，会进一步侵蚀欧盟的价值观和一致性，引起欧盟的分裂。德国外长加布里尔呼吁欧洲团结一致制定出统一的对华战略，甚至说“如果我们不能成功地发展出针对中国的单一战略，那么，中国将会成功分化欧洲”。他还表示，中国的影响力已经渗入欧洲的日常政治中，许多欧盟成员国都不愿意为了欧盟利益而得罪中国。③鞠维伟：《中欧关系下的“16+1 合作”：质疑与回应》，《世界知识》2018年第7 期，第58—60 页。欧盟担心中国利用这些投资项目逐步控制欧洲的主要基础设施，不仅拉拢中东欧及南欧国家，更会进一步对欧盟国家施压。在英国脱欧等系列事件严重影响欧洲一体化稳定性的背景下，欧盟将维护内部团结放在重要位置上，以欧盟委员会主席容克为代表的“联邦派”坚持通过更多的一体化措施来克服危机与困境。①冯仲平：《英国退欧对欧盟及中欧关系的影响》，《欧洲研究》2016年第4 期，第3—8 页。为此，《欧盟对华新战略要素》强调对华接触的整体性原则，指出必须以更加有力、清晰和统一的声音对华接触，无论是成员国同中国一对一的交往还是在如“16+l”机制下的团体交往，都要与欧盟的法律、规则和政策保持一致。从这个角度来看，欧盟层面外资安全审查制度也是欧盟力图在该领域对中国统一发声的体现。

三、从受动欧洲化视角看条例之“果”：实施中的不确定性与挑战

2019年4月，条例正式生效，成员国被给予18 个月的时间为其实施做出安排。欧盟条例的实施是一个自上而下的过程，需要从受动欧洲化的视角展开分析。针对条例的实施前景，本文认为，条例所建立的信息交流、年度报告及合作机制使欧盟能够向投资目的地国施加政治压力，推动各国外资安全政策趋同；但另一方面，条例的实施也不可避免地会遇到不确定性和挑战。虽然欧盟委员会拥有外资安全审查权和建议权，但最终决定权保留在投资目的地国手中，在具体个案中难免出现成员国之间、成员国与欧盟之间的观点不同甚至相左的局面。这种情况下，个案的最终结果就有较大不确定性，既可能出现成员国的偏好和政策被欧洲化的局面，也不排除出现成员国因自身偏好而抵制、削减欧盟影响的情形。事实上，欧盟内部立场与观点的差异在条例出台过程中就已展露无遗——作为各种观点妥协的产物，条例未能以单一欧盟机制取代成员国已有制度，而是以所谓“轻型条例”的方式出台，将最终决策权留在成员国手中，这一结果本身便反映出欧盟委员会强化监管的意愿与能力不足、成员国立场不统一的现状。在条例实施过程中，这些问题很可能再次出现，其最终结果将同样取决于法、德、意等条例主推国与其他坚持保有国内控制权的成员国之间的博弈。

（一）具体个案中，外资安全影响的评估结果或有较大不确定性

外资安全审查的关键问题是“某一外资会对欧盟某成员国或欧盟整体的安全或公共政策产生怎样的影响”？要回答这一问题，首先需要回答“使用怎样的评估方法？”。值得注意的是，条例对评估方法这一至关重要的问题付之阙如，只是规定了评估的角度及考量因素。①根据第4.1 条，应从欧盟关键基础设施、关键技术、关键防务投入品的供应安全、获得敏感信息与控制敏感信息的能力、媒体的自由和多元化等角度展开。第4.2 条规定，应考虑以下因素：a.该外国投资者是否由第三国政府直接或间接控制，包括股权控制或由政府提供大额资金；b.该外国投资者是否曾从事影响某成员国安全或公共秩序的活动；c.该外国投资者是否存在从事非法或犯罪活动的重大风险。考虑到以下关键事实，不难想象，在条例实施过程中，外资安全影响评估可能引发较多争论。首先，条例生效前，即使那些已确立了外资安全审查制度的成员国做法也并不一致。第二，以前成员国评估外资安全影响时都是从本国视角去考察自己的“国家安全”会受什么影响，而条例要求成员国从“欧盟安全”的角度考虑外资的影响。然而，“欧盟安全”在外资政策语境下究竟该如何理解？目前尚不清楚。各成员国国情不同，对“安全和公共秩序”的定义不同，安全政策所关注的战略行业不同，这些差异都意味着在未来个案中，欧盟、投资目的地国及其他成员国要经过复杂博弈才能形成对安全的共同理解。

（二）安全与发展之间的张力可能成为条例实施的挑战

在具体个案中，尤其是基础设施投资项目中，发展与安全之间的张力有可能成为受动欧洲化过程中的挑战。

条例的出台意味着欧盟从偏重外资的社会经济影响转向偏重政治。然而，在发展与安全的关系上，成员国很可能与欧盟有不同的立场。一方面，条例中的“安全”突破了传统安全领域，关注关键经济领域尤其是关键技术和基础设施方面的外商投资对安全造成的影响；另一方面，对投资目的地国而言，条例重点关注的那些外国投资却可能带来广阔的市场、重要基础设施的提升以及伴随而来的重大发展机遇。如果某国力较弱的欧盟成员国能因外资而获得重要的发展利益，实现积极的社会经济效果，而欧盟却以高度政治化的“安全”概念阻却这项投资、阻碍成员国重大发展利益的实现，该成员国就有可能不愿陷入这种“没有发展的安全”。由于最终决策权仍在成员国手中，引资成员国或将抵制欧盟和其他成员国的压力，采取非欧盟的政策选择，②张骥：《欧洲化的双向运动——一个新的研究框架》，《欧洲研究》2011年第6 期，第124—137 页。导致国家利益超越欧盟安全的尴尬局面。

条例实施中的另一个挑战是欧盟委员会意愿和能力不足以承担审查责任。欧盟层面缺乏人手，在涉及国家安全的关键技术方面能力不足，比较依赖外部智识资源。有分析认为，在考量“安全和公共秩序”受威胁的程度时，情报部门的支持至关重要。仅就情报报告这一项来说，欧盟委员会就难以操作。①石岩：《欧盟外资监管改革：动因、阻力及困局》，《欧洲研究》2018年第1 期，第114—134 页。欧盟委员会能否从各成员国的国家情报部门获得必要的数据和信息？若欧盟法律要求对欧盟委员会的外资安全审查决定进行司法审查，成员国提供的情报信息能否在法庭上公开？这些问题目前尚不清楚。可以肯定的是，欧盟层面的安全审查需要情报部门与交易相关机构进行跨部门协作，这种协作发生的前提是权力集中并拥有充分的合法性，但这一块却是欧盟委员会的短板，成为其进行外资安全审查时难以回避的挑战。

外资安全审查制度在欧盟层面从无到有的生成是德、法等国将其国内政策偏好欧洲化的结果。建立此项制度后，德国和法国得以通过欧盟平台对其他成员国的外资准入政策施加影响，实现单靠其一己之力无法实现的目标。条例虽能推动欧盟各国外资安全审查制度的趋同，但由于最终决策权保留在成员国手中，具体个案的博弈却可能相当复杂，最终结果有较大不确定性。

欧盟外资安全审查条例的出台释放出了两个信号，一是欧盟希望在外国投资问题上统一发声，尤其在面对中国时；二是欧盟对外资的立场转向政治化取态，并有将发展问题安全化的趋势。然而，在发展与安全的关系问题上，欧盟仍需谨慎行事，如果以高度政治化和意识形态化的“安全”为由阻挠成员国的重大发展利益，导致成员国在一体化进程中损失大于收益，那么条例的实施不仅难以推动成员国的政策协调，反而可能成为内部冲突的根源。发展能够带来安全，没有发展的安全并无意义。欧盟与其将经济问题和发展问题上升为政治风险，不如更多思考如何与中国进行战略合作，切实帮助成员国通过发展来化解安全方面的政治风险。